葉子強(qiáng)

基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中的作用

葉子強(qiáng)

社會管理創(chuàng)新是我國改革開放進(jìn)程中凸顯出來的現(xiàn)實(shí)需求。改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民的整體生活水平大大提高。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域快速發(fā)展的同時，社會領(lǐng)域也發(fā)生著巨大變化，聚集了不少矛盾，社會管理亟須加強(qiáng)和創(chuàng)新。而基層位于社會管理的第一線，直接與老百姓打交道、解決群眾問題，基層社會管理創(chuàng)新是重點(diǎn)，而基層黨組織是推動和創(chuàng)新社會管理最活躍的力量。

一、社會管理的新形勢對基層黨組織提出新要求

（一）黨的社會工作環(huán)境發(fā)生了較大變化

計劃經(jīng)濟(jì)年代，在單位為社會基本單元的情況下，開展黨的工作或者行政工作很方便，基層黨的群眾工作也帶有單位化、行政化、黨務(wù)化的特征，人們也都早已習(xí)慣了這樣的社會關(guān)系和工作方式。然而，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了重大變化，隨著“單位制”的解體和社會力量的生長，整個社會環(huán)境由封閉到開放，人的需求由單一到多樣化，社會組織也由垂直的、縱向的到平等的、扁平的、橫向的。原來被單位包容的社會在市場化的過程中逐漸發(fā)育出來，并獲得了一定的自主性。①盡管中國社會成長的模式與西方市民社會成長的模式不同，有自己的特色，但是，中國市場化的改革引起的社會與國家的相對分離是不可否認(rèn)的——單位制解體，公社制瓦解，原來基于單位制和公社制的政黨、國家、社會渾然一體的結(jié)構(gòu)已經(jīng)不復(fù)存在，因此，基層黨組織的建設(shè)必須與時俱進(jìn)地創(chuàng)新，不斷適應(yīng)深刻、快速變化的社會現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整，認(rèn)識和把握社會轉(zhuǎn)型的特征和社會發(fā)展的規(guī)律，以及作為執(zhí)政黨在市場體制下發(fā)展的規(guī)律和使命，調(diào)整和建構(gòu)與社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征相適應(yīng)的組織體系、活動領(lǐng)域、活動內(nèi)容、活動載體與活動方式等，領(lǐng)導(dǎo)和參與社會管理，實(shí)現(xiàn)工作重心的戰(zhàn)略性調(diào)整。

（二）社會管理的主體由過去的單一變成現(xiàn)在的多元

改革開放后的體制變化帶來社會結(jié)構(gòu)的不斷分層和社會成員的“原子化”，不同的社會群體和個體有不同的需要和利益訴求。在這種日益復(fù)雜和繁重的社會管理任務(wù)面前，很顯然，僅僅靠黨和政府單方面的力量來實(shí)施有效的社會管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須廣泛動員社會組織、廣大公眾等多方面的社會管理主體和社會力量參與。特別是社會組織具有它自身獨(dú)特的優(yōu)勢，它的靈活、包容、柔性，以及與社會的平等對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等工作方式，無疑增加了社會的彈性，能夠緩沖社會矛盾，減少對立情緒，促進(jìn)社會融合。在這種情況下，基層黨組織必須努力把握和定位好自己的角色，引導(dǎo)和凝聚各類社會群體、社會團(tuán)體團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同管理好社會，服務(wù)好群眾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，鞏固和擴(kuò)大黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨的長期穩(wěn)定執(zhí)政。

（三）社會管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層

之所以說社會管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在基層，是因?yàn)?，社會管理的根本目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè),為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。②它所涉及的問題很多，領(lǐng)域相當(dāng)廣泛，觸及的問題都具有根本性，都與老百姓的切身利益相關(guān)。而且，隨著更多的單位人走向社區(qū)以及城市化建設(shè)和流動人口的增加，越來越多的管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到基層，尤其是社區(qū)日益成為社會管理的中心?；鶎由鐓^(qū)是聯(lián)系群眾的紐帶、服務(wù)社會的窗口。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)因土地征用、房屋拆遷、物業(yè)管理、公共安全、干群關(guān)系、環(huán)境污染等問題引發(fā)的群體性事件呈持續(xù)多發(fā)態(tài)勢，流動人口和特殊人群的服務(wù)管理難度也日益加大。因此，黨的基層基礎(chǔ)工作是社會管理的重心和基石，社會管理的整體結(jié)構(gòu)要靠基層來支撐。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,說到底都要靠基層來落實(shí),要靠黨的基層工作。通過基層社會管理的創(chuàng)新來優(yōu)化基層社會成員以及各類社會組織關(guān)系、合理配置社會資源、增強(qiáng)社會合力，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位,事關(guān)國家長治久安,事關(guān)人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)具有重要意義。因此，要解決基層社會在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中遇到的各種矛盾和問題，履行中央提出的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重任，努力探索出一條具有中國特色的基層社會管理新路。

二、新形勢下基層黨組織的角色功能定位

（一）基層黨組織是基層社會管理的領(lǐng)導(dǎo)核心

第一，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，自然也是建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，作為黨的基本單元的基層黨組織，在基層社會中代表著黨的整體意志，落實(shí)黨的方針政策，領(lǐng)導(dǎo)著基層社會管理體系的構(gòu)建，是基層社會管理政治上的領(lǐng)導(dǎo)核心。無論是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，還是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，中國共產(chǎn)黨的這種領(lǐng)導(dǎo)核心地位都是不變的，改革開放每一步發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要由黨進(jìn)行設(shè)定、引導(dǎo)和規(guī)范，這是必須堅持和把握的原則問題。區(qū)別在于，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，基層黨組織在基層社會中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要表現(xiàn)為政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而具體領(lǐng)導(dǎo)方式方法必須創(chuàng)新。第二，社會管理體系的完善是建立在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局的基礎(chǔ)上的，可見，在社會管理體系建設(shè)中，黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。而黨的社會工作的落腳點(diǎn)主要在于基層社會，其工作主體就是靠千千萬萬基層黨組織。雖然在基層社會管理中，管理的主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止基層黨組織，還有其他社會管理主體，它們都在基層社會管理以及公共治理中扮演著一定角色，但是，基層社會管理以及公共治理最主要還是靠基層政府負(fù)責(zé)，而基層政府背后扮演更重要角色的，無疑是代表著執(zhí)政黨意志的基層黨組織。在基層社會管理格局中基層黨組織的核心地位，就是黨在基層社會管理的組織網(wǎng)絡(luò)中成為政治上的核心，對于基層社會管理的方方面面具有政治上的凝聚力，善于組織、團(tuán)結(jié)全社會的力量，為實(shí)現(xiàn)黨的政治目標(biāo)而奮斗，黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的根本保證。第三，執(zhí)政黨自身所具有的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢是推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新的核心力量。執(zhí)政黨除了可以利用權(quán)力和制度來推進(jìn)各項工作，還能通過思想意識形態(tài)的作用、通過遍布于各種社會基層單位的黨員的模范帶頭作用來推進(jìn)社會各項工作，維持和創(chuàng)造社會穩(wěn)定和諧的局面，從而達(dá)到基層社會管理的目的。

（二）基層黨組織是基層社會管理的主體之一

在中國基層社會，實(shí)施社會管理和進(jìn)行有效的社會治理的主體是多元的，包括政黨、政府、社會團(tuán)體和群眾自治組織等。如果不看各主體的地位如何，單從參與社會管理和進(jìn)行有效的社會治理這個角度來說，基層黨組織只是參與的主體之一。社會管理的多元主體各有各的優(yōu)勢，也有各自的不足。就社會組織來說，社會組織的存在和有效工作，彌補(bǔ)了黨和政府力量的不足，滿足了社會不同群體的需要。單位制組織逐漸解體后，社會的各個成員和各個群體的物質(zhì)生活和精神生活的多樣性需求很快釋放出來，他們不斷要求市場和社會來滿足他們各種各樣的需求，這種需求是極為多樣化的。從不相識的網(wǎng)民通過報名組成的周末登山活動的“驢友”，到一起參加募捐支援貧困山區(qū)學(xué)生讀書的慈善組織；從小區(qū)內(nèi)一起參加文體活動的團(tuán)體，到為孤寡老人服務(wù)的志愿組織，等等，這些社會組織是基于社會上各類社會群體的需要而結(jié)合到一起的社會群體，它的組成人員為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而努力工作，從而獨(dú)立于黨和國家指定的某些組織體系之外進(jìn)行社會服務(wù)。黨和政府把部分權(quán)力讓給社會組織來承擔(dān)，讓社會組織在國家的法律規(guī)范下為社會提供服務(wù)，滿足社會各種需求。

（三）基層黨組織是基層社會管理的橋梁和紐帶

基層黨組織在基層社會管理中的一個重要功能，就是充當(dāng)政府與社會以及其他各社會管理主體之間的橋梁和紐帶?；鶎狱h組織通過自己的宣傳功能向基層社會宣傳黨的路線、方針、政策，動員社會力量參與社會主義建設(shè)的各項工作；通過滲透于各級、各類社會組織中的黨員的先鋒模范作用普遍聯(lián)系基層群眾，凝聚基層社會，協(xié)調(diào)利益，促進(jìn)黨與社會、國家與社會以及社會自身內(nèi)部形成統(tǒng)一、穩(wěn)定、和諧的關(guān)系。和其他社會組織相比較，基層黨組織具有充分凝聚和整合社會上各類資源的能力和便利條件。建國前黨還沒有執(zhí)掌國家的政權(quán)，但是，廣大基層黨組織不僅能夠在紅色根據(jù)地的各類社會組織中，而且還能夠在“國統(tǒng)區(qū)”的各類社會組織包括醫(yī)院、工廠、學(xué)校等開展群眾工作，盡管條件異常艱苦，但廣大基層黨組織仍然拓展出許多新的空間，團(tuán)結(jié)和凝聚了大量工農(nóng)群眾一道從事革命工作。建國后，黨已經(jīng)執(zhí)掌國家政權(quán)，黨的各級組織具有更加便利的條件開展各項工作，聯(lián)系社會組織和人民群眾參加社會主義建設(shè)，積累了相當(dāng)?shù)纳鐣芾斫?jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，一方面我們要繼承過去基層黨組織開展社會工作的有益經(jīng)驗(yàn)，另一方面要從過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下借助單位體制和行政權(quán)力工作的模式走出來，以全新的方式方法廣泛聯(lián)系各級各類社會組織和公眾個人，共同承擔(dān)起關(guān)懷社會、服務(wù)社會和保障社會的功能。

三、基層黨組織推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的路徑

（一）創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)揮基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用

當(dāng)前，基層黨組織在基層社會管理中發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用的方式，主要在于通過什么樣的價值設(shè)定、制度安排和組織形式來凝聚和引領(lǐng)基層社會?；鶎狱h組織參與社會管理工作的客體是基層社會，而憲法規(guī)定我國基層社會實(shí)行群眾自治。因此，基層黨組織發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用的方式不是通過黨所掌握的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)來實(shí)施社會控制，而是對社會、對群眾的一種引導(dǎo)，并且是一種間接地、潛移默化的影響式的領(lǐng)導(dǎo)，而絕不是行政命令式的領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵诨鶎尤罕娮灾蔚沫h(huán)境下，基層黨組織與群眾團(tuán)體之間的關(guān)系本來就不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的縱向關(guān)系，是一種橫向合作的關(guān)系，因此，行政命令式的領(lǐng)導(dǎo)難以奏效。一是應(yīng)該通過滲透于各類社會組織、群眾團(tuán)體中的黨員和積極分子的工作來進(jìn)行間接領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)社會組織、群眾團(tuán)體在國家法律法規(guī)的范圍內(nèi)獨(dú)立地按照自己的意愿開展工作，為社會不同需求的人提供專業(yè)化的服務(wù)。二是應(yīng)該通過與群眾交朋友、談心的方式，運(yùn)用符合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)土民情、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等的力量來影響、說服群眾，使群眾在無形中接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨的政策。三是通過由基層黨組織以及黨的外圍組織工青婦等組成的一些社會服務(wù)團(tuán)體，為群眾提供周到細(xì)致的服務(wù)，在服務(wù)中貫徹落實(shí)黨的方針政策，結(jié)成和諧的社會關(guān)系。

（二）增強(qiáng)服務(wù)功能拓寬基層黨組織管理社會的路徑

基層黨組織作為社會管理多元主體之一，必須在服務(wù)中體現(xiàn)管理，掌握更強(qiáng)的服務(wù)社會的能力。提高能力的最好方式就是學(xué)習(xí)。一是要建設(shè)學(xué)習(xí)型基層黨組織。建設(shè)學(xué)習(xí)型基層黨組織是提高黨員素質(zhì)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的前提和基礎(chǔ)；是提升黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合水平，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的有效途徑；是鞏固黨的執(zhí)政地位，增強(qiáng)執(zhí)政能力的組織保證；是繼承和發(fā)揚(yáng)黨的光榮傳統(tǒng)，在新時期提升能力本領(lǐng)的有益探索。二是創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，黨組織一般很少直接向社會提供服務(wù)，各種社會服務(wù)往往是經(jīng)由單位組織的福利安排來提供。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，已不是單一的“單位福利”，人們的服務(wù)需求也由社會提供?；鶎狱h組織作為社會管理的主體之一，應(yīng)該主動和其他社會組織一道承擔(dān)這個任務(wù)?；鶎狱h組織要關(guān)注和解決群眾最關(guān)心的利益問題，依法維護(hù)群眾的權(quán)益，認(rèn)真聽取群眾的利益訴求，平衡各方利益，化解社會矛盾，為黨積累更多的社會資本?；鶎狱h組織只有把組織管理融于服務(wù)，把宣傳教育融于服務(wù)，把利益協(xié)調(diào)融于服務(wù)，才能真正貼近群眾，使群眾心悅誠服，心甘情愿跟黨走。

（三）提高組織協(xié)調(diào)能力發(fā)揮橋梁和紐帶作用

一是繼續(xù)搞好組織建設(shè)，利用基層黨組織根系發(fā)達(dá)、人數(shù)眾多的優(yōu)點(diǎn)，聯(lián)系上下，協(xié)調(diào)各方，全方位發(fā)揮作用。黨組織扮演橋梁和紐帶的角色，建立主體多元的社會管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。黨組織具有先天的組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，可以充分彌補(bǔ)政府基層基礎(chǔ)力量不足的缺陷。二是提高利益協(xié)調(diào)和整合能力。我國正處于轉(zhuǎn)型期，利益分化正在進(jìn)行中，尚未形成最后的新的利益格局。在社會各方利益不斷分化調(diào)整的過程中，由于利益沖突引發(fā)的社會矛盾比較多。如果黨和政府不能很好地及時處理這些利益沖突，社會各利益主體最終將會把矛頭指向黨和政府，危害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響社會穩(wěn)定。因此，基層黨組織要從黨的基本政策原則出發(fā)，從大局出發(fā)，對社會上各種利益訴求有敏銳的洞察力和反應(yīng)力。一個政黨融合社會利益的能力，決定著政黨力量的強(qiáng)弱，也影響著政治體系的穩(wěn)定性。

總之，基層黨組織必須敏銳地洞察發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)給黨的執(zhí)政環(huán)境所帶來的一系列新變化，順應(yīng)時勢，調(diào)整角度，找到自己新的著力點(diǎn)，掌握基層黨建參與社會管理的規(guī)律和特點(diǎn)，建立和完善適應(yīng)形勢需要的黨建工作模式，實(shí)現(xiàn)基層黨建工作的轉(zhuǎn)型，以卓有成效的基層黨組織的工作全面推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新。

注釋：

①劉建軍：《單位中國——社會調(diào)控體系重構(gòu)中的個人、組織與國家》，天津人民出版社，2000年。

②胡錦濤：《胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話精神學(xué)習(xí)問答》，黨建讀物出版社，2011年，第8頁。

（作者：深圳市委黨校羅湖分校常務(wù)副校長）

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