莊保

建立社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的幾點(diǎn)思考

莊保

社會(huì)管理創(chuàng)新的目的就是消除制約社會(huì)和諧發(fā)展的體制機(jī)制障礙，建立能有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的良性運(yùn)行體制，建設(shè)符合新時(shí)期“社情民意”的“民心工程”，讓人民過(guò)上心情舒暢、幸福美滿(mǎn)的日子。在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)肩負(fù)著主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要使政府切實(shí)履行好自己的這一職責(zé)，就必須建立科學(xué)、有效的社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制、工作督辦制、考核獎(jiǎng)懲制、問(wèn)責(zé)制等一系列制度，來(lái)提升政府的社會(huì)管理創(chuàng)新能力和執(zhí)行力。

一、建立社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容

隨著改革開(kāi)放的深入和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期。面對(duì)日益復(fù)雜、凸顯的社會(huì)矛盾,社會(huì)管理的任務(wù)顯得更加艱巨和繁重，然而我們的社會(huì)管理工作還存在著許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方，需要在體制機(jī)制、方式方法等方面進(jìn)行創(chuàng)新。因此，這些年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)管理工作，多次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，解決好社會(huì)領(lǐng)域日漸突出的問(wèn)題，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

社會(huì)管理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既是管理觀(guān)念的創(chuàng)新，又是管理制度的創(chuàng)新；既是管理主體的創(chuàng)新，又是管理手段的創(chuàng)新；既是管理環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，又是管理方式的創(chuàng)新。而建立科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)體系，理應(yīng)成為管理制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。因?yàn)楫?dāng)前在社會(huì)管理方面所存在的種種問(wèn)題，都與過(guò)去那種片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部考核、評(píng)價(jià)體系有直接的關(guān)系。正是因?yàn)檫^(guò)于重視GDP的增長(zhǎng)速度，才忽視了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；正是由于把招商引資、增加財(cái)政收入作為壓倒一切的硬指標(biāo)，才使得保護(hù)好環(huán)境、縮小收入差距等成為了可有可無(wú)的軟指標(biāo)。因此，如果不盡快建立起科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)，就無(wú)法充分發(fā)揮績(jī)效考核的“指揮棒”作用,以績(jī)效管理推動(dòng)政府創(chuàng)新社會(huì)管理。

從另一方面看，任何創(chuàng)新都是外因和內(nèi)因共同作用的結(jié)果，社會(huì)管理創(chuàng)新也是這樣，不但要有外部的壓力，更需要內(nèi)部的動(dòng)力?，F(xiàn)在黨中央十分重視社會(huì)管理工作，群眾也對(duì)政府的社會(huì)管理創(chuàng)新寄予了很大的期望。但是要使社會(huì)管理創(chuàng)新真正落在實(shí)處，關(guān)鍵的還是政府部門(mén)自身要有內(nèi)在的創(chuàng)新動(dòng)力，而這個(gè)動(dòng)力的產(chǎn)生，就需要干部的考核、評(píng)價(jià)體系發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)作用。所以，建立和完善推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系,發(fā)揮政府績(jī)效考核對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的導(dǎo)向作用，以政府績(jī)效管理來(lái)促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,就成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的任務(wù)。我們必須圍繞創(chuàng)新社會(huì)管理這一重大課題，超越傳統(tǒng)的“績(jī)效考核”模式,從新的角度提出全面的社會(huì)管理評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)社會(huì)管理的理念、方法、方式的轉(zhuǎn)變,為政府推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供明確的目標(biāo)，建立強(qiáng)有力的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而有效地推動(dòng)各級(jí)政府大膽創(chuàng)新社會(huì)管理,促進(jìn)政府社會(huì)管理績(jī)效的明顯提升，最終達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的目的。

二、建立社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本原則

社會(huì)管理指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、可行，很大程度上決定著政府社會(huì)管理的創(chuàng)新成效。為了更好地發(fā)揮社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用，應(yīng)把握好以下幾項(xiàng)原則：

（一）系統(tǒng)性原則。社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是為適應(yīng)時(shí)代要求而對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面建設(shè)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，既要妥善地調(diào)整社會(huì)各階層的利益格局，又要積極維護(hù)好社會(huì)的穩(wěn)定；既要大力提高人民群眾的生活水平，又不能過(guò)多影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展速度；既要充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性、引導(dǎo)好社會(huì)力量努力參與社會(huì)管理，又不能忽視政府的領(lǐng)導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。所以在建立社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面，首先應(yīng)堅(jiān)持好系統(tǒng)性原則。要建立多層次、多方位、多角度的社會(huì)管理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、效率與公平、發(fā)展與秩序，從而全面反映社會(huì)管理創(chuàng)新在各個(gè)領(lǐng)域的新進(jìn)展，客觀(guān)評(píng)價(jià)社會(huì)管理所取得的實(shí)際效果。當(dāng)然，這種系統(tǒng)性決不是平分秋色，不分輕重。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)問(wèn)題日漸突出、社會(huì)矛盾日益凸顯，適當(dāng)?shù)亟档虶DP的增長(zhǎng)速度，不但有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變，而且有利于解決好社會(huì)分配不公、環(huán)境污染日益嚴(yán)重、資源消耗不可持續(xù)等突出問(wèn)題。要做到推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是要真正改變過(guò)分看重GDP的政府績(jī)效考核體系,樹(shù)立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政績(jī)、社會(huì)發(fā)展更是政績(jī)”的管理理念,建立經(jīng)濟(jì)與社會(huì)并重、并逐步偏重社會(huì)發(fā)展的政府管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）可行性原則。制定社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目的就是要促進(jìn)社會(huì)管理的創(chuàng)新，提高政府的管理效能。這就要求在指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)該從基層政府的管理實(shí)際出發(fā)，建立既具有地方特色又符合政府管理現(xiàn)代化趨勢(shì)、既具有前瞻性和指導(dǎo)性又具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性的指標(biāo)體系。要突出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的針對(duì)性，注重解決好地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“短板”。要更多地采用量化的指標(biāo)體系，減少定性指標(biāo),制定包括社會(huì)治安、信訪(fǎng)和公共安全管理、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)慈善、社會(huì)組織等“大社會(huì)管理”在內(nèi)的績(jī)效定量指標(biāo)體系。社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程，許多社會(huì)矛盾的最終解決需要多年堅(jiān)持不懈的努力，因此在制定指標(biāo)時(shí)要避免提出不切實(shí)際的高指標(biāo)，最后的結(jié)果卻是無(wú)法兌現(xiàn)。同時(shí)，社會(huì)矛盾的發(fā)展也具有階段性的特點(diǎn)，所以社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、社會(huì)矛盾的尖銳程度出發(fā)，及時(shí)調(diào)整某些指標(biāo)的權(quán)重,將工作的重點(diǎn)優(yōu)先放在群眾最關(guān)心、最期待解決的熱點(diǎn)問(wèn)題上，努力將社會(huì)矛盾的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)降低到最低程度。

（三）客觀(guān)性原則。所謂客觀(guān)性原則，就是說(shuō)社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，一方面要符合社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，另一方面是要著眼于政府管理的實(shí)際效果，而這個(gè)效果的檢驗(yàn)不是管理者的主觀(guān)判斷，而是滿(mǎn)足群眾客觀(guān)需要的程度，因而具有客觀(guān)性。制定社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須堅(jiān)持以人為本，要把群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗(yàn)社會(huì)管理成效的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把能否著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題作為評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則。這就要求我們不能只從自己的主觀(guān)愿望出發(fā)，關(guān)起門(mén)來(lái)制定社會(huì)管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而應(yīng)該多傾聽(tīng)社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，要把群眾最關(guān)心的問(wèn)題盡可能地包含進(jìn)來(lái)，使群眾都來(lái)關(guān)心和推進(jìn)社會(huì)管理的評(píng)價(jià)工作。

三、建立科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須做到三個(gè)結(jié)合

近十多年來(lái)，在借鑒西方政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，許多政府部門(mén)和事業(yè)單位與研究機(jī)構(gòu)合作，開(kāi)始建立績(jī)效評(píng)估體系，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有效提升了政府的工作效能。但是我們也應(yīng)該看到，由于經(jīng)驗(yàn)不足和指導(dǎo)思想上的差異，特別是對(duì)政府的社會(huì)管理創(chuàng)新重視不夠，這些績(jī)效評(píng)估體系也暴露出一系列問(wèn)題，如過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的管理職能、忽視人自身的發(fā)展、評(píng)估手段單一等等。要解決好這些問(wèn)題，真正建立起科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)該做到三個(gè)結(jié)合：

（一）管理和服務(wù)相結(jié)合。社會(huì)管理創(chuàng)新首先是觀(guān)念上的創(chuàng)新，由過(guò)去那種單純強(qiáng)調(diào)管理、管制的模式，向以服務(wù)為主、寓管理于服務(wù)之中的模式轉(zhuǎn)變，而科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系就應(yīng)充分體現(xiàn)和努力促進(jìn)這種模式的轉(zhuǎn)變。為此，不但要有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的數(shù)字指標(biāo)，而且要有政府管理效率、辦事成本等約束性指標(biāo)，這種指標(biāo)實(shí)際上反映了政府職能轉(zhuǎn)變的成效。管制注重眼前的成效，服務(wù)必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此社會(huì)管理評(píng)價(jià)既要考核“顯績(jī)”，又要考核“潛績(jī)”，要特別關(guān)注政府為達(dá)到某項(xiàng)目標(biāo)所付出的代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)穩(wěn)定成本、環(huán)境成本、政治成本、機(jī)會(huì)成本等。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境發(fā)展、人的發(fā)展相結(jié)合。過(guò)去的政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念出發(fā)，更多的關(guān)注人均生產(chǎn)總值、人均地方財(cái)政收入、工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的年均遞增速度和固定資產(chǎn)投資、實(shí)際引進(jìn)和利用外資等主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，作為對(duì)政府績(jī)效考核的重點(diǎn)。而按照社會(huì)管理創(chuàng)新的要求，應(yīng)該更緊密地圍繞群眾的利益訴求和民生需求，以群眾的“方便感、安全感、舒適感和幸福感”來(lái)設(shè)置各項(xiàng)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。在促進(jìn)社會(huì)和諧方面，可以設(shè)置人口自然增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、社會(huì)保障覆蓋率、農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率、萬(wàn)人享有醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的比例、高中階段毛入學(xué)率、教科文衛(wèi)支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重、群體性群眾上訪(fǎng)件數(shù)、重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生率和萬(wàn)人刑事案件發(fā)案率等評(píng)價(jià)指標(biāo)。在促進(jìn)人的全面發(fā)展方面，可設(shè)立如人均預(yù)期壽命、人均居住面積、平均受教育年限、每萬(wàn)人所擁有的醫(yī)生和病床數(shù)、公共圖書(shū)館和博物館的數(shù)量、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)以及農(nóng)民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)速度與人均GDP增長(zhǎng)速度之比、貧困人口減少數(shù)等評(píng)價(jià)指標(biāo)。在可持續(xù)發(fā)展方面，可設(shè)置科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率、萬(wàn)元GDP能耗降低率、萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗降低率、主要污染物減排總量完成率、耕地保有量、森林覆蓋率、城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)及城市垃圾、污水處理率等評(píng)價(jià)指標(biāo)，特別是應(yīng)把能夠反映低能耗、低污染、高效益、高科技的循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的工作成效的相關(guān)指標(biāo)納入考核體系，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)增強(qiáng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的自覺(jué)性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

（三）政府自身評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合。為了保證對(duì)政府社會(huì)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，應(yīng)該采用多元評(píng)估主體的模式，即不但評(píng)價(jià)指標(biāo)要涵蓋統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、公民滿(mǎn)意度、實(shí)地觀(guān)察等多個(gè)方面，而且評(píng)估主體也要包括政府、民眾、獨(dú)立機(jī)構(gòu)等多元主體。特別是要大力創(chuàng)造條件，讓群眾有機(jī)會(huì)、有能力一道參與評(píng)估，這樣才能形成全社會(huì)都來(lái)關(guān)心、支持和參與社會(huì)管理的強(qiáng)大合力。在信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已成為群眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑，也完全能夠在社會(huì)管理評(píng)價(jià)方面起到重要作用。我們一方面可以通過(guò)政府網(wǎng)站公開(kāi)征求群眾對(duì)社會(huì)管理評(píng)價(jià)體系的意見(jiàn)和要求，另一方面則可以通過(guò)各種形式讓群眾對(duì)政府的管理效能進(jìn)行及時(shí)點(diǎn)評(píng)，從而把上級(jí)機(jī)關(guān)的考核與群眾的評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將老百姓滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興作為評(píng)價(jià)政府社會(huì)管理效能的根本標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)群眾的意見(jiàn)及時(shí)改進(jìn)政府的工作。同時(shí)我們還應(yīng)該嘗試建立和扶持非政府的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，如社會(huì)科學(xué)研究部門(mén)、獨(dú)立的社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)、媒體的調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)等，對(duì)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新方面的成績(jī)和不足進(jìn)行科學(xué)的分析和評(píng)估，而且由于它們的相對(duì)獨(dú)立性，可以較好地保證評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)性，容易被各方所認(rèn)同和接受。只有把政府自身的評(píng)價(jià)與群眾評(píng)價(jià)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)合起來(lái)，社會(huì)管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才能真正發(fā)揮好其應(yīng)有的激勵(lì)和約束作用。

（作者：深圳市委黨校鹽田分校常務(wù)副校長(zhǎng)）

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