鄧可祝

（安徽工業(yè)大學 文法學院，安徽馬鞍山 243002）

論政府環(huán)境質量責任的實現

鄧可祝

（安徽工業(yè)大學 文法學院，安徽馬鞍山 243002）

根據法律規(guī)定，政府具有保證環(huán)境質量的責任。政府的環(huán)境質量責任是一種積極責任，需要政府實施一定的行為才能實現，也具有可訴性程度低的特點。政府環(huán)境質量責任要求政府保持符合標準的環(huán)境、及時修改環(huán)境標準、采取一定的行動并保證公眾的知情權和參與權。實現政府環(huán)境質量的責任方式主要有政治責任、司法責任和行政責任等。

環(huán)境質量責任；積極責任；政策目標；可訴性；責任方式

環(huán)境質量直接關系到公眾的身心健康和生活品質，在具備一定質量的環(huán)境中生活，是公民的基本需求。要保證必要的環(huán)境質量，需要政府有效的環(huán)境治理。規(guī)定政府環(huán)境質量責任具有重要意義，因為“保護環(huán)境，防治污染是政府的職責，政府是為了克服環(huán)境污染這樣的市場失靈而存在的。清潔的、有益于健康的環(huán)境是政府應當提供的基本的公共產品和公共服務”[1]。但如何保證政府履行環(huán)境質量責任，是一個更加重要的問題。在我國現實生活中，還存在著大量政府不履行環(huán)境責任的現象。如孫佑海教授認為，一些地方政府不履行環(huán)境責任或者履行環(huán)境責任不到位，已成為制約我國環(huán)境質量改善的主要原因之一[2]。因此，環(huán)境法應主要從政府失靈角度考察，并結合市場失靈問題，研究如何促進政府履行環(huán)境質量責任[3]。

一、政府環(huán)境質量責任的法律依據

隨著環(huán)境問題日趨嚴重，必須加強政府在環(huán)境治理中的責任，這需要在法律中對政府環(huán)境質量責任加以規(guī)定。由于各國環(huán)境立法傳統不同，關于政府環(huán)境質量責任的立法模式是不同的。有的國家是在憲法中規(guī)定，有的國家在環(huán)境法中規(guī)定，當然也有的國家在憲法和環(huán)境法中都加以規(guī)定。在憲法中或環(huán)境法對政府環(huán)境質量責任規(guī)定的方式也有所不同，主要有直接規(guī)定和間接規(guī)定兩種方式。

（一）我國的規(guī)定

我國在憲法中和環(huán)境法中都規(guī)定了政府的環(huán)境質量責任。在憲法第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！比绻f憲法中關于政府環(huán)境質量責任的規(guī)定是一種間接的規(guī)定的話，那么，在環(huán)境法中對政府的環(huán)境質量責任就是一種直接的規(guī)定，如我國的《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量?！薄端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返葐涡械沫h(huán)境法律對政府的環(huán)境質量責任也有類似的規(guī)定。

（二）國外的規(guī)定

日本憲法第25條規(guī)定：“國家必須在生活的一切方面努力于提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生事業(yè)?！边@里雖然沒有明確規(guī)定政府的環(huán)境質量責任，但根據日本學者的見解，在環(huán)境權的請求權方面，亦即在為維持或改善良好的自然環(huán)境，而要求國家積極采取措施的請求權方面，則是以憲法第25條為根據[4]。可知在日本，政府也負有環(huán)境質量責任。至于在《環(huán)境基本法》中，對政府的環(huán)境責任作了較為明確的規(guī)定，如其第6條：“國家有責任根據前三條規(guī)定的有關環(huán)境保全的基本理念制定關于環(huán)境保全的基本的和綜合的對策并負責實施?！钡?1條：“政府必須為實施環(huán)境保全對策而采取必要的法制上或者財政上的措施以及其他措施?！?/p>

美國在《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“為了執(zhí)行本法規(guī)定之政策，聯邦政府負有責任，采取所有一切可行，且與國家政策之其它基本考慮相一致之措施，改進并協調聯邦之計劃、職能、方案與資源，以達到如次之目的。即國家應：1.履行每一世代均應為其后代子孫之環(huán)境盡保管人之責任；2.保證為我國全體國人創(chuàng)造安全、健康、富生命力，并合乎美學及文化上優(yōu)美之環(huán)境”等等，在這部法律中，將政府的環(huán)境質量責任規(guī)定得非常明確，而且對政府對環(huán)境質量的要求也規(guī)定得較為明確。

歐盟在其法律中要求其成員國必須采取措施達到環(huán)境標準。對有關空氣質量、水質、飲用水、廢物、垃圾掩埋和土壤（建議）等的“框架指令”進行定義并確定了環(huán)境質量的目標，并在“子指令”中作了補充。歐盟有關環(huán)境的指令規(guī)定了監(jiān)控條款，并要求委員會對指令進行強制性審查[5]。

（三）我國臺灣的規(guī)定

我國臺灣非常重視環(huán)境保護，在環(huán)境立法中也重視政府環(huán)境質量責任，其《環(huán)境基本法》第25條規(guī)定：“中央政府應視社會需要及科技水平，制訂階段性環(huán)境質量及管制標準。地方政府為達成前項環(huán)境質量標準，得視其轄區(qū)內自然及社會條件，訂定較嚴之管制標準，經中央政府備查后，適用于該轄區(qū)。各級政府應采必要措施，以達成前二項之標準?！睆闹锌梢?，臺灣在法律中對于政府的環(huán)境責任規(guī)定比較明確，不僅規(guī)定了一般性的責任，而且也要求各級政府應積極地采取措施，以保障一定的環(huán)境質量。

從上面的介紹可知，世界主要國家和地區(qū)都將政府的環(huán)境質量責任規(guī)定在法律甚至憲法中，以保證環(huán)境質量責任的實施，體現環(huán)境責任制度的剛性。

二、政府環(huán)境質量責任的發(fā)展趨勢

政府環(huán)境質量責任具有多重性，主要是一種積極責任。一般將積極責任作為一種政策目標，不具有可訴性，在現代社會，由于權利保障的需要和環(huán)境本身的重要性，政府環(huán)境質量責任也出現了新的發(fā)展趨勢。

（一）政府環(huán)境質量責任是一種積極責任

本文研究的政府環(huán)境質量責任，是一國或一地的政府對于其所在地的公民所應負的責任，對應的是個體環(huán)境權，屬于《公民經濟文化和社會權利國際公約》界定的第二代人權，與集體環(huán)境權不同。根據徐祥民教授的研究，集體環(huán)境權的主體是人類，而不是個人，屬于第三代人權[6]。對于第二代人權，國家義務存在三個層次要求：1.尊重的義務，此義務被視為國家的否定性義務，它要求國家不去妨礙個人權利行使或不為侵犯特定權利的行為；2.保護的義務，此義務是指保護個人的權利不受其他私人的侵害；3.實現的義務，這種積極的義務由兩部分組成，一是國家有義務促進特定權利的實現，通過積極的行為增強人們獲得資源和享有這種權利的能力，二是國家有義務提供這種東西[7]。可見，政府的環(huán)境質量責任對于政府有不同的要求，尊重的義務是一種消極義務，而保護的義務和實現的義務就是積極的義務，本文主要從實現的義務來研究政府的環(huán)境質量責任，因而，政府的環(huán)境責任是一種積極的責任，要求政府必須作出一定的行為。

在現代社會中，政府承擔了大量社會事務，這就要求政府不僅要履行不得侵犯公民權利這樣的尊重的義務，而且要求政府積極行使職權，實現公民的利益。如徐祥民教授認為政府的環(huán)境責任是一種職責：“從相關法律的內容來看，西方政府的環(huán)境責任已經遠遠超出了所謂責任追究、行政處分等行政法意義上的責任的范疇，越來越經常地以與其環(huán)境職權相適應的‘職責’的面目出現”[8]。

所以，政府環(huán)境質量責任，要求政府應該采取一定的行為來保證環(huán)境質量，從而促進公民環(huán)境權益實現。正如日本學者原田尚彥所言：“公害控制不是受警察作用條理上的界限束縛的消極性作用，而是面向實現環(huán)境標準的積極的作用”[9]。

（二）政府環(huán)境質量責任要求政府履行一定的給付義務

一般認為，政府的積極責任是一種政策目標，個人不能因此而獲得對政府履行環(huán)境質量責任的直接請求權。如《德國基本法》第20a條規(guī)定：“國家有義務在憲法制定的范圍內通過法律和符合法律的司法權和執(zhí)行權保護后代生命的自然基礎”，這從憲法基本權利的角度來加以界定，從而體現了公民環(huán)境權利的基本屬性和價值。那么根據此條公民是否可以直接要求政府履行相應的環(huán)境職責呢？德國的憲法實務界和學術界都認為：“該條規(guī)定的是國家政策目標，而不是個人請求權，個人不能僅僅以該條規(guī)定為根據起訴”[10]。

之所以將政府的環(huán)境責任作為政府的環(huán)境政策目標，而不是公民的直接請求權，是因為：1.這一條的法律性質需要政府具備相應的條件。“政府環(huán)境責任是政府為滿足社會公眾的環(huán)境公共需求而承擔的環(huán)境義務，其履行需要有相應的政府能力作支撐。但從總體上來講，政府能力在特定的時空條件下是有一定限度的，與此相對，社會公眾的環(huán)境公共需求則是無限的”[11]。要保證一定的環(huán)境質量，需要政府有經濟上的投入和技術能力，而這種投入和能力往往受制于經濟發(fā)展和科學技術水平，很難僅僅通過行動就能夠實現；2.由于環(huán)境質量具有一定的個體性，每個個體對于環(huán)境質量的感受程度不同，如何進行具體的判斷也是存在爭議的；3.環(huán)境質量與經濟發(fā)展存在一定的矛盾，如何處理這些矛盾，需要行政機關作出一定的權衡，這是其他機關很難判斷的，從這些角度而言，環(huán)境質量責任如何履行往往依賴于政府自身的判斷，而不是依賴于公民或其他國家權力的判斷。

但隨著社會的發(fā)展，這一理論也有了新的演化。德國憲法學者黑塞認為：“國家在促進公民的社會保障和文化訴求方面的努力越強，那么，在原始的防御國家自由保障之外，分享國家給付作為一種基本權保障的輔助性要求也就越加頻繁地出現。自由如若缺少了事實上的前提條件，那么其要求也就變得毫無價值，因此，聯邦憲政法院便認可了將基本法自由作為一種分享請求權來理解的原則上的可能性，但是卻有一項保留條件，即個人只能以一種理性的方式向社會提出其請求”[12]。就環(huán)境質量而言，獲得基本的環(huán)境權是公民生存的需要，而與之對應的則是政府應作出的給付行為，以實現一定的環(huán)境質量。日本法學家大須賀明也認為：“國家和地方公共團體對于企業(yè)等所造成的環(huán)境破壞施行的公法性規(guī)制，或者為改善已經惡化的環(huán)境而所采取的積極性措施，都是基于國家的環(huán)境保護義務的，即為了對應作為社會權性質的環(huán)境權而施行的”[13]。從兩位學者的觀點可知，國家負有保障公民基本權利的義務，而公民可以基于這一基本權利而要求國家采取一定的行動來滿足自己基本權利的要求。從這一角度說，國家需要作出一定的給付義務才能保障公民的權利。

（三）政府環(huán)境質量責任的可訴性在增加

可訴性，又稱“可裁判性”，“指的憲法和法律規(guī)定的法律條款是否可以以及是否適合由法院予以適用或強制實施”[14]?？稍V性關系到一項權利的實現程度，“學者們每每認為如果一種權利不能獲得司法執(zhí)行，就不能被認為是一種權利”[15]。就本文而言，政府環(huán)境質量責任的可訴性指的是對政府履行環(huán)境質量責任問題，公民可否向法院起訴并由法院對政府的履行職責行為加以裁判的問題。

環(huán)境質量責任是一種積極責任，政府何時應履行責任、如何履行責任、履行的效果如何等等，這些問題非常復雜，往往需要議會或政府自身來進行判斷。政府是否已經履行了環(huán)境質量責任，其判斷依據主要是是否達到了各種環(huán)境質量標準。如何確定一定的環(huán)境質量標準，涉及到許多方面因素，政府有著較大自由裁量的空間。“環(huán)境標準的決定，可以說依據科學的專門性判斷的成分是很大的，但同時，政策性選擇的余地也是很大的”[16]。政府可以根據現實的條件來決定采取何種環(huán)境質量標準。如我國法律規(guī)定，政府應該根據科學技術的發(fā)展和保障公眾健康的需要而及時修改環(huán)境質量標準，從而更好地保護公民的環(huán)境權利，也更有利于社會的可持續(xù)發(fā)展。但對標準的修改也存在著政府的自由裁量的空間，因為某一標準是否采納、何時采納，并不僅僅是科學因素，而同樣地需要行政機關來作出一定的判斷。

確立了環(huán)境標準后，政府沒有達到環(huán)境標準，除了政府不積極實施一定行為外，也有其他原因，例如政府的財政能力、本地環(huán)境問題的歷史因素和周邊環(huán)境等方面。政府是否應承擔責任、如何承擔責任，應由立法機關和上級行政機關來進行判斷，主要是一個政治問題，法院一般沒有能力作出裁判。因此，政府的環(huán)境質量責任的可訴性是很低的。

隨著社會的發(fā)展，人們認為：政府在經濟和社會權利方面的義務包括尊重的義務、保護的義務和實現的義務，尊重的義務和保護的義務是可以裁判的，在一定條件下，實現的義務也是可以裁判的。在環(huán)境法領域，也出現了對政府環(huán)境質量責任中的實現義務進行裁判的嘗試。如美國，“在Payne訴Kassab案中，當地居民訴求法院頒發(fā)禁令禁止賓州政府重新規(guī)劃和拓寬一條街道，該街道將穿過附近的公園，并制造噪音，增加污染，減少休閑的機會。在本案中，盡管最終否認了原告對于這些價值提出的訴求，最高法院卻首次承認了賓州居民享有一項由政府保障的、可提起訴訟的憲法性環(huán)境權。環(huán)境權正緩慢但堅定的向前發(fā)展著,在有些州已經從單純的政策性宣示到可強制執(zhí)行的‘硬法’的過渡”[17]。在其他國家，法院通過判決要求政府履行環(huán)境質量責任的案例也逐漸出現（見下文）?？梢姡沫h(huán)境質量責任的可訴性也在增加。

三、政府履行環(huán)境質量責任的要求

政府的環(huán)境質量責任，是一種積極責任。判斷政府是否履行了環(huán)境質量責任，不僅要看政府是否作出了一定的環(huán)境行為，而且要看政府的環(huán)境行為是否達到了一定的要求，符合法律的規(guī)定。因此，政府環(huán)境質量責任的履行應從以下幾個方面進行判斷：

（一）采取保障環(huán)境質量的行動

政府的行為對于環(huán)境環(huán)境質量具有重要的影響，這些行為不僅可以保護環(huán)境免受新的破壞，而且也可以使已經受到損害的環(huán)境得到恢復和改善。對政府行為的具體要求是：

1.采取預防措施來防止環(huán)境的惡化。環(huán)境具有脆弱性，一旦受到破壞很難恢復，“預防為主”、防止環(huán)境惡化是一種更合理對策。因而，政府應采取各種措施來預防環(huán)境的惡化。

2.采取措施治理環(huán)境。我國目前的環(huán)境已經受到了嚴重的破壞，許多地方的環(huán)境已經威脅到了人民的身體健康和工農業(yè)的生產，政府必須采取措施來對已經受到污染的環(huán)境加以治理，以改善環(huán)境質量。

3.是制止環(huán)境違法行為。我國企業(yè)的環(huán)境違法現象嚴重，政府加強環(huán)境執(zhí)法，對于發(fā)現和預防環(huán)境違法，保護環(huán)境，避免環(huán)境的惡化和維持一定的良好環(huán)境就顯得尤為必要。政府應保證執(zhí)法部門必要的工作條件，支持其執(zhí)法活動。

4.政府依法作出環(huán)境影響行為。遵守環(huán)境法律不僅是依法行政的要求，也是保證一定環(huán)境質量的要求。政府應遵守環(huán)境法律的要求，如《環(huán)境影響評價法》的要求，特別是在最近制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，要求政府的規(guī)劃行為也要進行環(huán)境影響評價。政府應依照這些法律的規(guī)定作出環(huán)境影響行為，將政府行為對環(huán)境的影響到減少到最低限度。

（二）保證環(huán)境符合一定的質量標準

政府環(huán)境質量責任要求政府作出一定的行為，僅僅這樣還是不夠的，還要求政府的行為應達到一定的標準，即政府必須保證環(huán)境符合一定的質量標準。這就是要求政府承擔最低限度的責任，如聯合國經濟、社會、文化權利委員會在第3號一般性意見中認為，根據《經濟、社會、文化權利公約》，締約國承擔“最低限度的核心義務”，確保每項經濟、社會、文化權利的享受達到基本的水平?！睂崿F經濟、社會、文化權利問題的前特別報告員，達尼洛·蒂爾克認為“締約國無論經濟發(fā)展水平如何都有義務確保所有人最起碼的生存權得到尊重”。人權委員會敦促締約國“考慮確定一些具體的水準基點，據以實施最低限度的核心義務，確保每一項經濟、社會、文化權利的實現達到最低限度的基本水平”[18]。

作為環(huán)境質量責任而言，最低限度的責任就是國家的環(huán)境質量標準。國家環(huán)境質量標準制定的依據又是什么呢，在《大氣污染防治法》修改建議中，有國外學者建議：“中國國家環(huán)境大氣質量標準要明確以健康為基礎；也就是說要嚴格地以污染物對公眾健康與環(huán)境質量影響的科學信息為基礎，保證影響人類健康的主要大氣污染物都在監(jiān)管范圍內，要求對所有室外大氣主要污染物濃度都進行監(jiān)測與報告”[19]。這一建議非常有價值，我國目前的大氣環(huán)境質量標準和其他環(huán)境質量標準都存在著較低的現象，需要加以完善，對可能影響到公眾健康和環(huán)境的污染物都要加以規(guī)定，從而更好地反映環(huán)境現狀。

由于經濟發(fā)展和歷史等方面的原因，一些地方還存在環(huán)境質量不符合國家標準的現象。正如我國的環(huán)保官員所言：“我國的環(huán)境污染仍然嚴重。目前有26%的環(huán)保重點城市和17%的地級市不達標，空氣質量達不到國家二級標準”[20]。二類標準是適用于“城鎮(zhèn)規(guī)劃中確定的居民區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、一般工業(yè)區(qū)和農村地區(qū)”的標準，沒有達到這一標準，意味著當地政府沒有履行好環(huán)境質量責任，需要他們在一定的期限內達到相應的標準。

在日本，對未能達到國家空氣質量標準的地區(qū)采取由都道府縣制定一個“總量削減計劃”和“總量控制標準的措施”，以此來削減特定空氣污染物的排放量。該計劃包括對特定排放源企業(yè)所規(guī)定的特定空氣污染物的年度排放總量限制指標，以及實施措施和時間表[21]。通過這樣具體而明確的措施，可以對地方政府施加一定的壓力，從而保證其逐步履行環(huán)境質量責任，使當地的環(huán)境質量逐步達標。

在美國，聯邦政府對地方政府不僅有要求其達標的具體要求，而且也規(guī)定了一些制裁性的措施?！懊绹鴩噎h(huán)境大氣質量標準項目的一個重要內容就是明確規(guī)定未達到標準的地區(qū)將會面臨的后果。在美國，如果持續(xù)性地處于未達標狀態(tài)，聯邦政府將對該州或地方給予嚴厲懲罰，比如限制高速公路撥款、對于可能影響地方經濟增長的新工廠提出更加嚴格的要求等等。這些工具，即使不被實際使用，也為環(huán)保署提供了杠桿和權威，以便在地方一級更好地推動實施[22]。

通過這些明確的要求和一些制裁性措施，可以給地方政府確定任務，也可以促使地方政府積極采取改進環(huán)境質量的行動。國外的這些做法非常值得借鑒。

（三）及時修正環(huán)境標準

環(huán)境標準是判斷環(huán)境質量的一個重要依據，也是政府治理環(huán)境的重要依據，如在芬蘭，“政府控制空氣污染的最重要的手段是國務院頒布的一般指導綱領或者條例。它們規(guī)定空氣中某種物質的最高含量，廢氣中某種物質的濃度或者總體排放量，或者規(guī)定某種材料或者產品的成分。條例具有直接的法律約束力，經營者必須遵守”[23]。可見，環(huán)境標準在環(huán)境治理中的意義。而為了讓環(huán)境質量標準能更好地反映環(huán)境保護和公眾健康的需要，政府應及時修訂環(huán)境標準。如日本《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定：“政府對于有關大氣污染、水質污染、土壤污染以及噪聲，在環(huán)境條件方面，分別制定保護人體健康和維持生活環(huán)境保全上所期望的標準。對于第1款的標準應經常給予適當的科學判斷，并進行必要的修訂?！?/p>

在我國，環(huán)境標準往往規(guī)定得內容較少，標準較低而且更新較慢，我國的一些環(huán)境質量標準不能真實地反映環(huán)境的狀況和人們的感受，例如空氣質量標準中，一直沒有將PM2.5納入到標準，這不僅有害公眾的健康，而且也與客觀的環(huán)境狀況不相符合。最近，中國與美國駐華大使館關于北京環(huán)境質量的爭議也說明了這一問題[24]。

我國的環(huán)境質量標準主要是中央制定的，如果不能及時對環(huán)境標準加以修訂，會造成公眾對環(huán)境質量的判斷與國家的監(jiān)測結果不符合的結果，會損害國家的環(huán)境質量標準的權威性。因此，需要及時地修改環(huán)境質量標準。

（四）保證公眾的環(huán)境知情權和參與權

在環(huán)境治理中保證公眾的知情權和參與權是非常必要的，是國際環(huán)境治理的成功經驗，許多國際環(huán)境協議中都對此加以了規(guī)定，如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》認為：“環(huán)境問題最好在所有有關公民在有關一級的參加下加以處理。在國家一級，每個人應有適當的途徑獲得有關公共機構掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關于他們的社區(qū)內有害物質和活動的信息，而且每個人應有機會參加決策過程?！边@里面包括了公眾的環(huán)境知情權和環(huán)境參與權。

公眾的環(huán)境知情權，是憲法上的知情權在環(huán)境法上的體現，通過環(huán)境知情權，可以保證公眾的主體地位，可以提高公眾環(huán)境參與的有效性，因為沒有對環(huán)境的知情，就不可能有效地參與環(huán)境事務；公眾的環(huán)境參與權，在環(huán)境治理也具有重要的作用，“公眾參與、民主決策是實現公平、公正、公開的重要條件。公眾參與可以從根本制度上限制政府的自由裁量權，保障民主決策和科學決策”[25]。

保證公眾的環(huán)境知情權和參與權，可以對環(huán)境質量標準制定產生良好的作用，更可以對政府是否履行環(huán)境質量責任進行判斷和監(jiān)督，從而有利于政府實現環(huán)境質量責任。

四、政府環(huán)境質量責任實現方式

政府的環(huán)境質量責任的履行，依賴于有效的機制，否則，政府的環(huán)境質量責任就不能有效地實現。目前我國許多地方的環(huán)境質量沒有達到相應的標準，與政府沒有履行其環(huán)境質量責任有密切的關系，而政府不履行環(huán)境質量責任又與政府環(huán)境質量責任的履行機制有關。因此，需要完善政府的環(huán)境質量責任的履行機制。

一般來說，可以通過三種責任形式促使政府履行環(huán)境質量責任，即法律責任、政治責任和行政責任。法律責任是通過法院判決來要求政府履行環(huán)境質量責任；政治責任是通過人大來要求政府履行環(huán)境質量責任，而行政責任是通過上級行政機關來要求政府履行環(huán)境質量責任。

需要說明的是，政府承擔環(huán)境質量的責任有積極責任和消極責任，本文主要研究的是積極責任，當然對消極責任也有所涉及。

（一）政府環(huán)境質量法律責任

如前所述，政府的環(huán)境質量責任的可訴性較弱。但實踐是發(fā)展的，環(huán)境權屬于人權，對于人權的保障是法院的一個重要的目標。法院要求政府履行環(huán)境質量責任主要通過以下幾種形式：

1.要求政府制定一定的環(huán)境標準

環(huán)境標準是保證環(huán)境質量的前提和判斷環(huán)境質量的依據，政府有責任制定科學的環(huán)境標準并根據形勢的發(fā)展及時修訂環(huán)境標準。當政府沒有履行這一職責，原告可以通過訴訟要求要求其履行義務。在美國，《清潔大氣法》要求聯邦環(huán)保局制定大氣污染物清單，為了制定污染物清單，環(huán)保局長必須確定：（1）該物質是大氣污染物；（2）存在多個或多種排放該物質的排放源；（3）該物質在大氣中的存在“可以被合理地預料到會危及公眾健康或福利”[26]。當聯邦環(huán)保局沒有制定這一環(huán)境標準時，原告就可以通過在聯邦法院提起訴訟，如馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案就是一種類型。在該案中，馬薩諸塞等州和一些其他組織，在1999年10月20日向美國聯邦環(huán)保局提出請求，要求其根據《清潔空氣法》第202（a）（1）條來對四種溫室氣體（包括二氧化碳）的排放進行規(guī)制，要求聯邦環(huán)保局“應該制定適用于從所有物體上排放空氣污染物的標準，同時要求規(guī)制新汽車的二氧化碳的排放”[27]。聯邦環(huán)保局拒絕了他們的申請，認為溫室氣體不是污染物，原告就向法院提起訴訟，最后法院認定溫室氣體屬于污染物，要求聯邦環(huán)保局制定相應的標準對之加以規(guī)制。本案就是原告通過訴訟的形式要求政府履行制定環(huán)境標準的責任的。

2.要求政府治理已經受到污染的環(huán)境

當政府沒有積極履行環(huán)境質量責任，導致環(huán)境質量惡化，嚴重威脅到公眾的健康和環(huán)境時，原告可以通過訴訟要求政府履行環(huán)境質量責任。雖然對于積極權利是否具有可訴性存在著較大的爭議，但在司法實踐中，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有一些要求政府治理已經污染的環(huán)境的判決。

在印度，1988年就有過這樣的判決，即M.C.Mehtavs.Union of India，而這其后，也發(fā)生過一系列這種類型的判決。該案的案情是：由于沿岸長時間污水大量排入，印度著名的河流恒河污染嚴重，既不能飲用也不能游泳，有強烈的環(huán)境保護主義傾向的著名律師M.C.Mehta向法院提起公益訴訟，要求法院判決有關行政機關，特別是坎普爾邦必須履行法定的義務，來保證恒河的水質變好。法院在判決中發(fā)出了令狀，要求有關行政機關特別是坎普爾邦要采取各種措施清理污染源，凈化水質，保證恒河的清潔。在該案中法院宣告：“我們也意識到關閉一些企業(yè)可能會導致工人的失業(yè)和稅收的減少，但生命健康和生態(tài)對人們來說具有更加重要的價值”[28]。

在菲律賓也有類似的案件，即2008年的Metro.Manila Dev.Auth.v.Concerned Residents of Manila Bay案，在該案中，原告認為馬尼拉灣受到了嚴重污染，政府應對之加以治理。菲律賓最高法院最后作出判決，要求當地政府在2年內使馬尼拉灣的水質變清，達到可以讓人們在里面游泳的程度[29]。

3.要求政府承擔國家賠償責任

當政府沒有盡到環(huán)境質量責任，造成原告人身和財產的損害，原告也可以要求政府承擔國家賠償責任，如日本的東京大氣污染訴訟案。在該案中，東京地方法院認為日本政府對于大氣污染，只要改進技術或者有條件地限制汽車流量，制定切實可行的汽車廢氣排放標準，控制汽車廢氣的排出不僅是可能的，而且是可行的。而日本政府沒有采取相應的行動，因而應當承擔賠償責任[30]。

隨著司法作用的增強，政府環(huán)境質量法律責任也會在環(huán)境保護中起到越來越大的作用。

（二）政府的環(huán)境質量政治責任

在代議制國家，政府要對議會負責，實施議會制定的法律或者完成議會作出決定。當議會要求政府履行環(huán)境質量責任，政府必須履行。如日本七十年代的“公害議會”，就在環(huán)境治理上發(fā)揮了重要的作用。我國實行人民代表大會制度，各級政府對人大負責，向人大匯報工作。當人大要求政府改善環(huán)境質量，或者要求政府達到一定的環(huán)境質量標準時，政府必須完成。政府的環(huán)境質量政治責任主要方式有：

1.政府向議會報告環(huán)境質量

通過政府向議會報告工作，可以判斷政府是否履行了環(huán)境質量責任、履行責任的效果如何等。如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“總統應自1970年7月1日起，每年度向國會提出環(huán)境質量報告?！比毡尽董h(huán)境基本法》第12條也規(guī)定：“政府應當每年向國會提交—份有關環(huán)境狀況和政府采取的有關環(huán)境保護政策和措施的報告。政府每年應當在考慮前款報告中有關環(huán)境狀況的基礎上，作出明確將要采取的政策和措施的文件，并將其提交國會?！?/p>

2.議會要求政府完成環(huán)境質量事項

當議會對于政府的環(huán)境質量責任作出了一些明確的要求時，政府也需要完成。議會可以對政府用于環(huán)境治理的財政預算和決算進行表決，通過對政府財政支出的監(jiān)督來促進政府改進環(huán)境質量。

3.議會對政府領導人進行質詢和罷免

如果議會政府的環(huán)境質量責任有疑問或者不滿時，如果不能完成的，可以對政府有關人員的進行質詢或進行罷免，議會通過人事決定權可以在政府環(huán)境質量責任的履行上起到重要的作用。

當然，還有其他的責任形式，如人大要定期對“政府對環(huán)境質量負責”進行視察（而不只是對環(huán)保局工作進行檢查），開展年度政府環(huán)境質量報告專項評議工作，將環(huán)境質量狀況作為政府和政府領導政績考核的核心內容等等[31]。

（三）政府的環(huán)境質量行政責任

由于政府之間的關系不同，其環(huán)境質量責任的承擔方式也是不同的。有聯邦制和單一制國家之分。

1.聯邦制國家

聯邦政府除了制定統一的環(huán)境標準外，還可以根據法律要求州政府履行環(huán)境質量責任。以美國為例，聯邦政府主要通過以下的方式來對州政府的行為進行干預：

一是直接代替地方政府來治理環(huán)境。在美國，州政府雖然獲有憲法保障，但當州政府未能依法行政時，聯邦政府在一定情形下，依據一定的程序來直接執(zhí)行環(huán)境法律。例如：先要求州政府限期辦理，若州政府仍不處理，聯邦政府即可徑自代為執(zhí)行。而針對聯邦政府此一決定，相當于對州政府的行政處分，州政府可就之提起訴訟[32]。聯邦政府不僅可以直接執(zhí)行環(huán)境法律，還可以對州進行一定的制裁?！懊绹h(huán)境保護局對地方環(huán)保機構有監(jiān)督權，對于一些管理權，EPA可以以地方執(zhí)行不力為由收歸聯邦執(zhí)行，由聯邦執(zhí)行地方環(huán)境管理權的后果是州將失去獲得高速公路基金（highway funds）或建設新排放源的權利，這種處罰機制對州的潛在經濟影響非常大”[33]。

二是通過財政撥款來影響。“聯邦補助成為聯邦干預各州事物的工具始于20世紀初，而其發(fā)揮重大作用則是在大蕭條之后，大蕭條使國會不得不設置大量社會福利方面的補助項目。二戰(zhàn)后聯邦補助進入高速增長時期，1955年—1980年期間聯邦補助以年均17.6%的速度增長，其占各州總支出亦從10.2%上升到25.8%。聯邦補助一般都附加條件，而且不少是與補助項目無關的條件”[34]。例如根據《清潔空氣法》的規(guī)定，聯邦政府可以在州政府的環(huán)境行為進行大量的財政干預，如何州政府按照法律的規(guī)定去做，能獲得大量的財政支持，而如何不按照法律的規(guī)定來實施，聯邦政府則可以不進行相應的財政撥款。這對州政府的影響到很大，也具有明顯的效果。

2.單一制國家

在單一制國家，上級政府對下級政府具有較多的權力。在我國，上級人民政府對下級人民政府有指揮命令權，而下級人民政府必須服從上級人民政府的命令。上級政府可以要求下級人民政府承擔環(huán)境質量責任，下級政府必須服從，否則要受到一定的制裁。其具體的方式有：

一是布置有關環(huán)境質量的任務。如我國“十一五”期間的節(jié)能減排工作，將節(jié)能減排指標作為有約束力的指標，由上級政府分解到下級政府，將節(jié)能減排指標的完成情況作為各級人民政府領導人的工作考核內容，實行行政問責制。

二是要求下級機關限期完成一定的任務。當某一區(qū)域的環(huán)境質量沒有達到國家標準時，上級機關可以要求下級機關在一定的期限內完成治理的任務，對于完不成任務的地方政府，實行區(qū)域限批制度，或者在財政轉移支付上對其采取不利的措施。這樣也對地方政府具有強大的影響。

三是對完不成任務的下級機關及其公務員進行責任追究。上級行政機關可以要求下級行政機關履行環(huán)境責任責任，當下級機關不履行或者履行沒有達到規(guī)定的要求時，上級行政機關可以追究下級行政機關及其公務員的行政責任。“這些責任主要為行政處分,適用對象為各級政府、政府的環(huán)保行政主管部門和其他有關部門及其國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。當然承擔責任的主體為直接負責的主管領導和其他直接責任人員”[35]。

總之，通過上述的三種責任形式可以促使政府履行環(huán)境責任責任，以保護環(huán)境和公眾的健康。當然，這三種責任應該結合起來適用?，F代責任政府的責任形式多樣、作用各異，通過發(fā)揮不同責任形式的作用，形成完整的責任體系，從而促進政府履行自身的環(huán)境責任并承擔其未履行環(huán)境責任的不利后果。而政府環(huán)境責任的實現，可以有效地保護環(huán)境，保證公眾和環(huán)境權益，從而實現整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1]王曦.論美國《國家環(huán)境政策法》對完善我國環(huán)境法制的啟示［J］.現代法學，2009,（4）.

[2]郄建榮.地方政府為何要吞下惡果［N］.法制日報，2009—10—22（10）.

[3]李啟家.中國第二代環(huán)境法的發(fā)展［N］.上海法治報，2009—03—11（B05）.

[4]阿部照哉等.憲法（下）［M］.周宗憲譯.北京：中國政法大學出版社，2006.236.

[5]國合會專題政策報告.中國環(huán)境與健康管理體系與政策框架［R］.2008，（3）：8.

[6]徐祥民.環(huán)境權論——人權發(fā)展歷史分期的視角［J］.中國社會科學，2004，（4）.

[7]吳衛(wèi)星.環(huán)境權研究［M］.北京：法律出版社，2007.164.

[8]徐祥民，孟慶壘.政府環(huán)境責任簡論［J］.學習論壇，2007，（12）.

[9][16]（日）原田尚彥.環(huán)境法［M］.于敏譯.北京：法律出版社，1999.

[10][23]高家偉.歐洲環(huán)境法［M］.北京：工商出版社，2000.122-123.232.

[11]張建偉.關于政府環(huán)境責任科學設定的若干思考［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2008，（1）.

[12]（德）黑塞.聯邦德國憲法綱要［M］.李輝譯.北京：商務印書館，2007.236.

[13]（日）大須賀明.生存權論［M］.林浩譯.北京：法律出版社，2001.199.

[14]黃金榮.司法保障人權的限度［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009.16.

[15]胡敏潔.福利權研究［M］.北京：法律出版社，2008.91.

[17]張一粟.美國法上的憲法環(huán)境權評介［J］.財經政法資訊，2006，（4）.

[18]聯合國人權事務高級專員辦事處.國家人權機構手冊：經濟、社會、文化權利［R］.2004.30.

[19][22][26]美國自然資源保護委員會等.中國大氣污染防治法修改：基于國際經驗的建議［R］.2009.11.12.15-16.

[20]杜娟，粵環(huán)宣.環(huán)保部官員稱26%環(huán)保重點城市空氣不達標［N］.http：//www.sina.com.cn，2011-11-07（05）.

[21]肖劍鳴.比較環(huán)境法［M］.北京：中國檢察出版社，2002.408.

[24]王碩.北京環(huán)保局副局長：美國使館公布污染指數像炒作［N］.京華時報，2011—11—04.

[25]那力.論環(huán)境事務中的公眾權利［J］.法制與社會發(fā)展，2002，（2）.

[27]549 U.S.____（2007），Syllabus，p1.

[28]Law Comm ission O f India.One Hundred Eighty Sixth Report On Proposal To Constitute Environment Courts［R］，p31.

[29]Presbitero J.Velasco.Manila Bay：A Daunting Challenge in Environmental Rehabilitation and Protection,O regon Review O f International Law［J］.11.Vol.441,（2009）.

[30]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析［M］.北京：商務印書館，2005.256.

[31]藍文藝.環(huán)境行政責任缺失縱深分析——為建立環(huán)境行政執(zhí)法責任制所進行的環(huán)境行政責任缺失調研報告［J］.環(huán)境科學與管理，2007，（4）.

[32]宮文祥.中國環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的另向思考——一個學術對話的嘗試［J］.上海交通大學學報，2010，（3）.

[33]秦虎，張建宇.中美環(huán)境執(zhí)法與經濟處罰的比較分析［J］.環(huán)境科學研究，2006，（2）.

[34]曾爾恕，黃宇昕.二十世紀美國聯邦制的發(fā)展［J］.廣東商學院學報，2006，（1）.

[35]李摯萍.論政府環(huán)境法律責任——以政府對環(huán)境質量負責為基點［J］.中國地質大學學報，2008，（2）.

On Realization for the Responsibility of the Governmental Environmental Quality

DENG Ke-zhu
（Anhui University of Technology,School of Art&Law,Ma'anshan Anhui 243002,China）

Subject to law,governmenthas the responsibility to ensure the environmentalquality.The responsibility of environmental quality for government is a positive duty,which need government take certain behaviors to fulfilland has the featureof low suability.The environmentalquality responsibility requestgovernment to ensure conform to certain environmental standard,modify the environmental standards in time,and take certain steps to ensure the public's right to know and participate.The responsibility ofgovernment for the environmentalquality includespolitical responsibility,judicial responsibility and administrative responsibility.

the responsibility of environmental quality;positive responsibility;policy targets;suability;responsibilitymode

張 穎）

D922.68 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1674-828X（2012）03-0018-08

2012-03-07

教育部人文社會科學研究一般項目 《節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責任實現機制研究》部分研究成果，項目編號：11YJA820012。

鄧可祝（1966-），男，安徽當涂人，安徽工業(yè)大學文法學院副教授，主要從事行政法學和環(huán)境法學研究。

·法學研究·