■本刊記者 吳明華

“上面‘點菜’點多了，地方‘買單’就可能買不起。特別現(xiàn)在稅收下降的情況下，地方‘買單’的能力也下降了。所以中央各個部門‘點菜’的時候，就得考慮地方的承受能力?！?/p>

從去年9月開始，“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞頻頻見諸報端，從個稅調(diào)整，給小微企業(yè)減稅，到今年的增值稅、資源稅和房產(chǎn)稅改革試點，與結(jié)構(gòu)性減稅相關(guān)的政策措施相繼出臺實施。對于這樣“有增有減”的結(jié)構(gòu)性減稅，一時間議論紛紛、爭議不斷。

然而政策還未全面落地，效果卻已經(jīng)顯現(xiàn)。今年一季度全國財政收入增長14.7%，比去年同期回落18.4 個百分點，其中稅收增幅僅10.3%，回落了22.1 個百分點。地方上更不容樂觀，北京、上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍財政收入增速大幅下滑，甚至是負增長。稅收的大幅回落，更增加了人們對這一輪減稅政策執(zhí)行與效果的擔憂。

在這種形勢下，結(jié)構(gòu)性減稅是進還是退？結(jié)構(gòu)性減稅到底意味著什么？

“舍與得”之道

《決策》：從一季度來看，今年的財政收入壓力很大，財政收入下滑對結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行會不會產(chǎn)生影響？

劉恒：一季度財政收入增長下滑，會對結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。目前我們正在密切觀察，現(xiàn)在要看絕對數(shù)，因為下滑相對于今年財政預(yù)算支出來說并不特殊。目前情況如果持續(xù)下去的話，維持一年政府的財政開支，或政府正常的預(yù)算支出沒有問題，但大規(guī)模的超收情況可能不會再有。

目前探討這個問題還有點早，不能盲目得出結(jié)論，要看到底什么原因造成的，要看發(fā)展趨勢和變化因素，這些都是非常重要的。否則的話，財政收入一下滑，馬上又開始搜刮民脂民膏，那還了得。前些年我們改革的目標之一，就是讓過分增長的財政收入增幅降一點?，F(xiàn)在降下來了，反而覺得不對了，這是個問題，需要大家認真考慮。

從某種意義上講，今年一季度財政收入增速下滑也是結(jié)構(gòu)性減稅的結(jié)果。上海的增值稅改革試點，下一步再擴大其他領(lǐng)域和在全國推廣的步伐，可能會受到影響。如果增值稅擴圍引起的問題很嚴重，嚴重到足以影響我們稅收的增長速度，影響整個財政支出需要的話，那恐怕這個問題也要仔細研究，但是目前看起來還不至于。

《決策》：在目前這種情況下，結(jié)構(gòu)性減稅會不會給地方財政收入造成更大的壓力？

劉尚希：結(jié)構(gòu)性減稅對地方上肯定會產(chǎn)生影響，地方上收入肯定會減少，這就需要有一個正確的認識。短期內(nèi)地方上財政收入會減少，但有助于長期的可持續(xù)發(fā)展。如果小微企業(yè)做大做強，地方經(jīng)濟活力更強了，就能帶來更多的稅收，這樣就會形成一個良性循環(huán)。所以，不能只看到眼前，要注重長遠。

同時，地方上非稅收入快速增長的問題也值得關(guān)注，減稅之后地方上財政壓力增大，可能就會到非稅收入里找錢，這種情況是應(yīng)當注意的。要警惕一些地方因財政吃緊而采用行政手段擴大收費，由此會加重企業(yè)負擔，對經(jīng)濟造成負面影響。

劉恒：從地方上講核心的問題，還是要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。我們國家對增值稅依賴程度太高，這跟二產(chǎn)比重過大有關(guān)系，像北京情況要好一點，因為二產(chǎn)比重比較小，三產(chǎn)比重較大。所以，只要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到位，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占一定比重以后，稅收重不重其實無所謂，因為稅收高低取決于企業(yè)的本身，一般企業(yè)所得稅25%，而高新技術(shù)企業(yè)只有15%。

所以說就一個地方而言，它的宏觀稅收政策怎樣，是否鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接影響到企業(yè)的競爭力，也直接影響它的稅收。當然這種說法不太全面，一個地方不可能都是高新技術(shù)企業(yè)，稅收政策有導(dǎo)向，但基本上還是保持平衡的。

同時，地方上觀念也要轉(zhuǎn)變。結(jié)構(gòu)性減稅是因為企業(yè)困難，如果企業(yè)倒閉了，稅收也就沒有了。通過減稅企業(yè)不困難了，銷售增加了，稅收也增加了。這是一個此消彼長的過程，減稅最終目標是搞要活企業(yè)，最終的效果是擴大整個市場，擴大稅基的。

因此，這是一個“取”和“予”的關(guān)系，是舍與得的關(guān)系。這一輪結(jié)構(gòu)性減稅可能是政府先舍后得，而且可能當年就見效。

“增稅和減稅”的選擇

《決策》：結(jié)構(gòu)性減稅在很多人看來可能是一個抽象籠統(tǒng)的概念，這一輪結(jié)構(gòu)性減稅中央也出臺了很多措施，比較復(fù)雜。如何來看待這樣的“有增有減”？

劉尚希：結(jié)構(gòu)性減稅的正確說法，是有選擇的增稅和減稅，跟過去“有增有減”的講法還不一樣，是有針對性的增減來達到政策目標，就是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。具體來講，選擇什么樣的行業(yè)，選擇什么樣的稅種，在不同的情況下是不一樣的。

所以，結(jié)構(gòu)性減稅在不同的年份，有不同的具體內(nèi)容、方式，不是一個籠統(tǒng)的概念。結(jié)構(gòu)性減稅不是普惠性的，受惠的可能是區(qū)域性的、行業(yè)性的和分類性的，它的實質(zhì)是改變稅負的分布，使稅收變得更加公平。

劉恒：從2011年9月份開始，以挽救溫州中小企業(yè)危局為契機，結(jié)構(gòu)性減稅新政加大了出臺力度。中國政府應(yīng)對危機的辦法之一就是給企業(yè)減負，但又不能普遍降稅，所以就產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性減稅”。

結(jié)構(gòu)性減稅的含義是要給企業(yè)和納稅人減負，但同時不能放棄稅收對整個社會經(jīng)濟生活的調(diào)控作用。在“十二五”開局之后，這一政策得以明確和逐漸落實。其實我有一種看法，結(jié)構(gòu)性減稅是國家加強宏觀調(diào)控的一個過程，所以不如說是“政策減稅+制度減稅”。

制度減稅，目前稅制改革以后我們需要對整個稅制進行重新設(shè)計，而在設(shè)計過程中應(yīng)該看到原有的稅負是偏高的，我們希望不是通過臨時性的減免，而是通過一次性的政策解決，給企業(yè)創(chuàng)造一個好的稅制環(huán)境。

政策減免是一些臨時性的優(yōu)惠措施，比如搞活小微企業(yè)。而目前我們的結(jié)構(gòu)性減稅還很少涉及到制度層面，我希望這次政策減稅可以和制度減稅加在一起，對中國稅制改革形成長遠影響。

《決策》：為什么推出這么多減稅措施，而實際上很多人卻認為并沒有感到稅負減輕？

劉尚希：每一項稅收政策都會對不同的人群產(chǎn)生不同的影響，有的可能是受惠的，有的可能是相反的。受惠的人群以及沒有影響的人群可能不會發(fā)聲，而稅負加重的人群可能就會反對。

對稅收政策的各種反應(yīng)，應(yīng)當理性去分析來自于什么樣的利益階層，是什

減稅的效果要落到實處，就必須像農(nóng)業(yè)滴灌一樣逐步進行，雖然水量不大但一直都有水放，莊稼就會生長得很好。么樣的利益訴求，一項稅收政策的出臺，到底影響了哪個階層的利益，等等，而不是籠統(tǒng)地去批評稅收政策。

現(xiàn)在社會對稅收非常敏感，確實超出了稅本身，主要還是社會對于稅收的公平性及其使用的合理性、有效性還存在質(zhì)疑。在這樣的大背景下，只要涉及到稅，都會引起廣泛的關(guān)注和討論。

《決策》：之前結(jié)構(gòu)性減稅提了很多年，但實際動作不大，效果也不太好。這次結(jié)構(gòu)性減稅對企業(yè)來說，會產(chǎn)生多大的作用和影響？

劉恒：減稅以后會對企業(yè)產(chǎn)生助推作用，這是毫無疑問的，但作用到底有多大，還要進一步的觀察。我的感覺是，稅負并不可怕，可怕的是收入沒增加，而稅增加了。為什么會這樣？

因為目前，我國流轉(zhuǎn)稅占的比重較大，而流轉(zhuǎn)稅是不管企業(yè)賺不賺錢，全要交稅，稅收剛性很強。而企業(yè)經(jīng)濟效益有限制，受條件影響，如果經(jīng)濟效益不好，但是稅收增加，這就變成稅負痛苦了。

所以，稅收和經(jīng)濟增長要相適應(yīng)，不能超常。結(jié)構(gòu)性減稅的核心問題，是企業(yè)效益和我們的稅收增幅要同步，在技術(shù)層面上要解決這個問題。

劉尚希：前幾年結(jié)構(gòu)性減稅，有一定效果，但是和大家預(yù)期的有距離?，F(xiàn)在最大的改革就是營業(yè)稅改增值稅的試點。依據(jù)試點的情況，在全國推廣的時候，可能稅負會更多地下調(diào)。

當前，小微型企業(yè)的生存環(huán)境有待進一步改善，政府也已經(jīng)意識到這一點。應(yīng)當說，這需要多管齊下，減稅只是其中的一個方面。減稅主要是減輕小微型企業(yè)的負擔，適當?shù)卦龃罅怂鼈兊睦麧櫩臻g，使它們的生存條件能得到改善。其實還有金融、市場監(jiān)管等各個方面都需要做出努力，這樣才能使小微型企業(yè)的發(fā)展環(huán)境變得更好。

“減稅不是開閘放水”

《決策》：結(jié)構(gòu)性減稅中一個核心問題就是中央和地方的財政關(guān)系問題，特別是增值稅擴圍，對地方上會產(chǎn)生什么樣的影響？

劉恒：增值稅擴圍從1994年就開始探討，當時沒有取得太大突破。2009年后擴圍問題再次成為關(guān)注點。由于增值稅擴圍牽涉到企業(yè)和政府財政關(guān)系，也存在中央政府與地方政府之間財政分配問題，因此，增值稅擴圍問題很復(fù)雜。

盡管目前試點方案仍把原屬地方的“營改增”部分歸地方享有，但這僅指存量部分，但以后的增量怎么辦？這是生死攸關(guān)的事情。稅改以后如何確定新的財政體制以及由此引發(fā)的地方財稅自主權(quán)問題，這些都需要在稅改中重新劃定。

截至目前，上海的試點已獲得高度評價，是中國稅收制度朝現(xiàn)代化方向邁進的一大步，但各個地方要跟進，自然也會帶來對“政府的財政收入會不會因此而大幅下降”、“是否會引起中央和地方分配關(guān)系的改變”等問題的擔憂。下一步改革，一定是要推進財稅聯(lián)動，要一攬子解決稅務(wù)關(guān)系和財政的分配關(guān)系。

《決策》：有人擔心，結(jié)構(gòu)性減稅會不會又造成“中央點菜、地方買單”的情況？

劉尚希：減稅是不是在地方承受范圍之內(nèi)，具體還難以判斷，要調(diào)查研究之后才能得出結(jié)論。但是我覺得隨著財政收入增長趨緩，地方非稅收入快速增長的情況，值得引起各級政府的注意，尤其是中央各部門，要注意這個問題。

實際上，地方的財政收入比經(jīng)濟增長滑落得更快，地方財政承受能力實際上是在下降的，所以涉及到地方拿錢的時候，中央需要統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。需要在試點經(jīng)驗中找到中央和地方財政的平衡點，根據(jù)試點中中央財政和地方財政的變化，重新確定分成比例。

從中央來講，要考慮地方上的承受能力，要量力而行。上面“點菜”點多了，地方“買單”就可能買不起。特別現(xiàn)在稅收下降的情況下，地方“買單”的能力也下降了。所以中央各個部門“點菜”的時候，就得考慮地方的承受能力。

《決策》：目前，大家對“十二五”期間，結(jié)構(gòu)性減稅到底怎么減、減多大幅度，都比較關(guān)注。對此您怎么看？下一步還會不會推出一些新的措施？

劉恒：結(jié)構(gòu)性減稅到底怎么減？能有多大的幅度？會產(chǎn)生多大的效果？目前，大家看法還不太一致。整個“十二五”時期，結(jié)構(gòu)性減稅政策會貫穿始終。

結(jié)構(gòu)性減稅是一個趨勢和方向，要精準到多少數(shù)額，目前還缺乏必要的數(shù)字支撐，還需要算細賬?？偟膩碚f，稅收要減，但是大規(guī)模減稅的可能性不大。因為國家財政稅收還是有一定規(guī)模要求的，有人說一年要減一、兩萬億，我認為這是一廂情愿。

其實，結(jié)構(gòu)性減稅不是指財政收入的絕對數(shù)下降，而是對增量的調(diào)節(jié)。結(jié)構(gòu)性減稅政策的出臺和結(jié)束，不以財政收入下降為目標，而是讓財政收入的增幅回到合理的區(qū)間。

劉尚希：結(jié)構(gòu)性減稅是一個逐步的過程，不是開閘放水，一放就完了。減稅的效果要落到實處，就必須像農(nóng)業(yè)滴灌一樣逐步進行，雖然水量不大但一直都有水放，那么莊稼就會生長得很好。

所以，“十二五”期間不是忙著要出臺新的政策，而是把現(xiàn)有減稅的措施落實到位。最終看效果如何，還存在什么問題。比如扶持小微企業(yè)的優(yōu)惠政策，要不要在原有的基礎(chǔ)上加大力度；營業(yè)稅改增值稅如何進一步推進，如何在擴大試點的基礎(chǔ)上全國推開，把這些工作做到位就行了。