■裴成榮

破陣的棋子，終于落在了韓城，緊跟著“黃河金三角”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)形成，今年5月25日，韓城被列為陜西省計(jì)劃單列市。

陜西韓城，故稱龍門，司馬遷故里，傳說(shuō)大禹在這里治水。

1983年韓城撤縣設(shè)市，經(jīng)2007年陜西“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革之后，入圍陜西“十強(qiáng)”縣，“西部百?gòu)?qiáng)縣”，今年5月繼而升級(jí)為陜西省計(jì)劃單列市。

韓城升級(jí)背后，有著怎樣被操盤壯大的謀略？

“龍門”破陣

黃河“幾”字型在陜西和山西境內(nèi)由東西向改為南北向，在南北向的黃河西岸，韓城沿岸而建，黃河流經(jīng)城邊65公里。城北部30公里處為黃河的咽喉“龍門”，傳說(shuō)大禹在這里鑿山治水，引黃河一瀉千里。

渭南一直被認(rèn)為是陜西對(duì)外開(kāi)放的東大門，而在此，黃河由南北向改為東西向形成了黃河三角區(qū)域——豫晉陜黃河金三角。該區(qū)域地處中西部結(jié)合帶，具有承東啟西、溝通南北的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，括三門峽市（河南），運(yùn)城、臨汾市（山西）和渭南市（陜西）等三省四市，總面積5.8萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?700多萬(wàn)。在這個(gè)80年代就成立了“黃河金三角”協(xié)作區(qū)的關(guān)中東部，卻沒(méi)有一個(gè)中心城市。

5月14日，國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)同意設(shè)立“豫晉陜黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”，這也是陜西繼“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“陜甘寧革命老區(qū)”之后的又一個(gè)重大發(fā)展機(jī)遇。依據(jù)批復(fù)，該示范區(qū)由陜西、山西、河南三省共同負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。

“金三角”作為目前全國(guó)唯一一個(gè)跨省設(shè)立的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，這其中既需要合作又存在搶占中心城市競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于陜西來(lái)說(shuō)，如何抓住機(jī)遇，在突破邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)更高層次的開(kāi)放開(kāi)發(fā)如何在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)中贏得先機(jī)，實(shí)現(xiàn)東大門建設(shè)目標(biāo)，意義重大。

承載東大門建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)要在“黃河金三角”示范區(qū)爭(zhēng)取中心城市的主動(dòng)權(quán)，陜西決策層一直在思忖著如何破陣。

就地處黃河金三角區(qū)內(nèi)的渭南市目前來(lái)看，其下轄的一區(qū)二市（韓城、華陰兩個(gè)縣級(jí)市）八縣中，韓城的資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位條件與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最好。

首先，韓城西部靠山，煤炭等礦產(chǎn)資源豐富。韓城是一座以煤炭、電力工業(yè)為主的重要能源工業(yè)基地城市，陜西第一大鋼鐵企業(yè)龍門鋼鐵就在此地。

其次作為關(guān)中與陜北的連接帶和秦晉豫黃河金三角區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)，韓城的區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。京昆高速、西禹高速、G108、S304貫穿全境，西侯鐵路穿境而過(guò)，交通極為便利，是周邊區(qū)域重要的商貿(mào)集散地。

除此之外，地處關(guān)中的韓城是一座古城，歷史文化內(nèi)涵飽滿，底蘊(yùn)深厚，又是司馬遷的故鄉(xiāng)。元、明、清時(shí)代的古建筑保存十分完好，素有“小北京”的美譽(yù)，同時(shí)韓城也是陜西唯一獲得“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”的縣級(jí)市。

關(guān)中良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及能源城市扎實(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)，加之優(yōu)越的區(qū)位條件，讓韓城完全有成為區(qū)域增長(zhǎng)極的可能。韓城區(qū)域中心城市的建設(shè)，不但可以彌補(bǔ)陜西東部區(qū)域中心城市的空缺，而且可以對(duì)陜西東部區(qū)域發(fā)展形成強(qiáng)有力的支撐，從而大大提升陜西在周邊區(qū)域發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力。

“黃河金三角”示范區(qū)規(guī)劃獲批之后，陜西省省長(zhǎng)趙正永說(shuō)，“要盡快把韓城打造成黃河沿岸區(qū)域性中心城市、新型工業(yè)城市和國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地”。

破陣的棋子，終于落在了韓城——古之龍門，這座1986年獲批的國(guó)家歷史文化名城。緊跟著“黃河金三角”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲批，今年5月25日，韓城被列為陜西省計(jì)劃單列市。

計(jì)劃單列市

為配合陜西東部門戶建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，搶占黃河金三角示范區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先機(jī)，韓城面臨升級(jí)——被陜西省委省政府列入省內(nèi)計(jì)劃單列市進(jìn)行管理，與此同時(shí)，這也是繼2007年陜西“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)以來(lái)，陜西深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的又一次大膽嘗試。

1992年起國(guó)內(nèi)開(kāi)始推行“省直管縣”財(cái)稅體制改革，2010年開(kāi)始全面提速。目前全國(guó)開(kāi)展“省直管縣”改革主要有三種形式：一是將縣級(jí)市或縣升格為正廳級(jí)省轄市，并與原設(shè)區(qū)市完全脫離隸屬關(guān)系，如河南省濟(jì)源市。二是四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)按副廳級(jí)予以高配，干部任免仍由省和設(shè)區(qū)市雙重管轄，享受地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理和部分社會(huì)管理權(quán)限。比如河南省鄧州市和湖北省天門市等。三是原有行政級(jí)別不變，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限方面給予不同程度的放權(quán)。

陜西“擴(kuò)權(quán)改革”試點(diǎn)以來(lái)，不但改寫了陜西沒(méi)有全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的歷史，而且一大批試點(diǎn)縣的綜合實(shí)力得到大大提升。到2011年，陜西已經(jīng)有12個(gè)縣進(jìn)入西部百?gòu)?qiáng)縣，2個(gè)縣進(jìn)入了全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。韓城進(jìn)入了西部百?gòu)?qiáng)，入圍了陜西十縣。

從行政管理改革的實(shí)踐效果看，通過(guò)計(jì)劃單列實(shí)現(xiàn)行政管理上市一級(jí)的簡(jiǎn)政放權(quán)政策，可以充分調(diào)動(dòng)地方積極性，有利于打破條塊分割的經(jīng)濟(jì)管理體制的束縛，有利于區(qū)域中心城市的發(fā)展及發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

新形勢(shì)下，如何創(chuàng)新管理模式，賦予基層更大的管理權(quán)限以提高行政效能，把擴(kuò)權(quán)轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)變政府職能動(dòng)力的重要保障，必須進(jìn)一步深化“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”行政體制改革。

為了穩(wěn)妥推進(jìn)“省直管縣”行政管理體制的改革，綜合考慮各方面因素，陜西選擇了韓城作為繼續(xù)試點(diǎn)，并采取了“省內(nèi)計(jì)劃單列”這種較為穩(wěn)妥的改革模式，其目的是為深化“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革積累經(jīng)驗(yàn)，探索路子。

那么，什么是計(jì)劃單列市？韓城列為陜西省計(jì)劃單列市意味著什么？

上世紀(jì)80年代國(guó)家所設(shè)的計(jì)劃單列市有大連、青島、寧波、廈門、深圳五市，享有省一級(jí)的管理權(quán)限。

將韓城縣級(jí)市提升為“省內(nèi)計(jì)劃單列市”，賦予其市一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，其目的是為了推動(dòng)行政管理、經(jīng)濟(jì)體制、服務(wù)機(jī)制和社會(huì)管理等各個(gè)方面的改革創(chuàng)新，與東部省份出于單一財(cái)政管理體制改革的“省直管縣”相比，有著本質(zhì)的區(qū)別。

陜西現(xiàn)在的思路，實(shí)際上與改革開(kāi)放初期中央在沿海地區(qū)設(shè)立大量計(jì)劃單列市，以發(fā)展中心城市的思路相吻合。

依據(jù)韓城擴(kuò)權(quán)改革的主要內(nèi)容，韓城市將具備與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

凡需申請(qǐng)渭南政府審批的事項(xiàng)，直接由韓城市審批；申請(qǐng)省級(jí)審批的土地、項(xiàng)目、資金等事項(xiàng)由韓城市直接報(bào)省，同時(shí)報(bào)渭南市備案；省級(jí)相關(guān)計(jì)劃直接下達(dá)韓城市，同時(shí)抄送渭南市。由設(shè)區(qū)市級(jí)政府及所屬部門行使的行政管理權(quán)，一律賦予韓城市政府及所屬部門。省政府及各工作部門和直屬機(jī)構(gòu)印發(fā)的文件、召開(kāi)的會(huì)議等，凡是發(fā)送設(shè)區(qū)市、通知設(shè)區(qū)市參加的，擴(kuò)大到韓城市。

另外，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由韓城市有關(guān)部門直接向省有關(guān)部門對(duì)口上報(bào)，同時(shí)抄送渭南市有關(guān)部門；省有關(guān)部門發(fā)布分地區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，將韓城市在渭南市名下以“其中”形式列出。

在財(cái)稅方面，建立陜西省與韓城市之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，對(duì)韓城市的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等由省財(cái)政直接核定并支付。

行政管理方面，韓城市實(shí)行副市級(jí)建制。對(duì)韓城市的年度目標(biāo)責(zé)任考核由省直接負(fù)責(zé)。

陜西將“計(jì)劃單列市”的概念與模式搬進(jìn)省內(nèi)，本質(zhì)上是一次區(qū)域政策與規(guī)劃調(diào)整，是從單一財(cái)稅管理向經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面管理的推進(jìn)，歸根在于做大中心城市。

陜東大門“龍頭”

韓城升級(jí)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，也正是決策層對(duì)韓城的多層設(shè)計(jì)促使它必須“要權(quán)”。

建設(shè)陜西東大門的龍頭，是目前陜西發(fā)展賦予韓城的新使命。圍繞新的發(fā)展要求，韓城確立的發(fā)展定位是：黃河沿岸中等規(guī)模的區(qū)域性中心城市、新型工業(yè)強(qiáng)市、國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地，國(guó)家級(jí)文化旅游目的地。

圍繞這一新定位，韓城提出了“拉大城市骨架，實(shí)施主城區(qū)‘北進(jìn)、南伸、西延、東靠’”的發(fā)展戰(zhàn)略。

事實(shí)表明，此次擴(kuò)權(quán)升級(jí)也正是韓城轉(zhuǎn)型發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。

韓城是一個(gè)典型的資源型縣級(jí)市。在加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大背景下，其發(fā)展面臨著嚴(yán)重的資源枯竭與節(jié)能減排剛性約束的雙重壓力。

韓城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征十分明顯，占經(jīng)濟(jì)總量60%以上的工業(yè)中，資源性和高耗能產(chǎn)業(yè)占比很高；其中，鋼鐵占50%，焦炭、煤炭、電力占約40%。相對(duì)于其擁有的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，其目前的發(fā)展速度與可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。

同時(shí)，在“黃河金三角”規(guī)劃出臺(tái)之后其面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力還在不斷加劇。韓城與一河之隔的山西河津市（縣級(jí)市），在資源稟賦、發(fā)展條件、人口基數(shù)等方面基本相近。韓城1983年撤縣設(shè)市，河津1994年撤縣設(shè)市，但截至2011年底，韓城經(jīng)濟(jì)總量?jī)H為河津的87%，第三產(chǎn)業(yè)增加值為河津的64%，社會(huì)消費(fèi)品零售額僅為1/3，農(nóng)民收入僅為2/3。

由資源型城市向區(qū)域中心城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型，韓城必須借助于擴(kuò)權(quán)改革給它帶來(lái)的系列“偏袒”政策。

為了加快韓城市發(fā)展，陜西省政府在實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革中，還將在以下六方面進(jìn)行政策扶持：一是在項(xiàng)目布局和資金安排方面積極給予傾斜；二是“十二五”期間，優(yōu)先安排各類專項(xiàng)資金支持韓城城市建設(shè)，將韓城上繳省級(jí)的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金直接返還；三是2015年底前，由韓城市直接收取其煤炭生產(chǎn)企業(yè)的煤礦生態(tài)補(bǔ)償基金，以重點(diǎn)解決資源所在地群眾的利益補(bǔ)償與民生改善等問(wèn)題；四是由韓城市直接收取排污費(fèi)并用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，“兩權(quán)價(jià)款”、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育費(fèi)附加也由韓城市直接收??；五是加大對(duì)韓城市建設(shè)用地傾斜力度，適度增加年度計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先安排增加掛鉤指標(biāo)；六是支持韓城市大膽改革創(chuàng)新，優(yōu)先安排各類試點(diǎn)試驗(yàn)。

各種力量都在促使韓城凸起，為之成為陜西東大門的龍頭而蓄勢(shì)。那為什么不是韓城隸屬的渭南市？

長(zhǎng)期以來(lái)，盡管渭南在地理位置上是陜西的“東大門”，但由于地處三門峽庫(kù)區(qū)，從三線建設(shè)到改革開(kāi)放都缺少工業(yè)項(xiàng)目布局，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在陜西相對(duì)滯后。

去年陜西省提出了建設(shè)好東大門的決策，從經(jīng)濟(jì)實(shí)力和前景來(lái)講，韓城實(shí)際上比渭南市區(qū)更具優(yōu)勢(shì)。一份對(duì)渭南縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)研報(bào)告稱，目前韓城“能源化工、有色冶金、裝備制造、新能源新材料和涉農(nóng)工業(yè)初具規(guī)模，成為工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大引擎”。

因此，將韓城確定為渭南乃至陜西的東大門進(jìn)行建設(shè)，發(fā)揮其在東大門建設(shè)中的龍頭引領(lǐng)作用與區(qū)域發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用，對(duì)于渭南的跨越發(fā)展也將意義重大。

到目前為止，“黃河金三角”規(guī)劃中涉及的臨汾、運(yùn)城、三門峽也都提出了打造區(qū)域性中心城市的目標(biāo)。韓城能否成為陜東大門龍頭并搶先占據(jù)示范區(qū)的中心城市地位，無(wú)疑決定著它的未來(lái)。