郭建強(qiáng)

一、簡(jiǎn)述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制變革情況

改革開放30年多來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制從報(bào)賬式、核算式、預(yù)算式管理，直到雙重式管理，機(jī)制模式大致經(jīng)歷了四次變革。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政困難和一些現(xiàn)實(shí)問題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支改為由縣鄉(xiāng)共同管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)一次又一次的變革，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，政府加大對(duì)“三農(nóng)”工作的支持力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能也發(fā)生了巨大的變化，由“征管型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，打破了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理的格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支產(chǎn)生了前所未有的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的內(nèi)容也力求科學(xué)化、精細(xì)化，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制是我國(guó)會(huì)計(jì)制度的重要組成部分，對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)務(wù)管理模式的看法還是相對(duì)滯后。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)必須由“單純業(yè)務(wù)型”轉(zhuǎn)向“綜合協(xié)調(diào)型”，由“抓收入”過渡到“促發(fā)展”，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康穩(wěn)定發(fā)展。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)核算機(jī)制模式

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)務(wù)為獨(dú)立核算單位，堅(jiān)持財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)合，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)，資金所有權(quán)及使用權(quán)，財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，開展對(duì)財(cái)政票據(jù)，銀行賬戶，債權(quán)債務(wù)和供給人員的清理，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付，采購(gòu)統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管”的統(tǒng)一管理方式。雖然近幾年財(cái)政制度改革、管理形式改變、財(cái)務(wù)報(bào)表調(diào)整都取得了一些成效，但是，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理的手段還很落后，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

一是預(yù)算管理。有些政府收支未全部納入財(cái)政預(yù)算管理，預(yù)算編制僅限于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，而不少政府非稅收入長(zhǎng)期游離于預(yù)算編制之外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理還缺乏對(duì)預(yù)算的有效控制，一般沒有在年前編制好預(yù)算所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其合理依據(jù)，對(duì)實(shí)施后的數(shù)據(jù)真實(shí)性和合理性以及經(jīng)費(fèi)定額確認(rèn)的問題缺乏有效鑒定手段和科學(xué)手段；往往給領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)審批與資源配置造成主觀性抉擇，嚴(yán)重地影響了當(dāng)前財(cái)政資源配置效率。對(duì)于預(yù)算科目問題也屬于比較粗放型模式，產(chǎn)生了預(yù)算編制不夠規(guī)范，預(yù)算編制細(xì)化不夠，導(dǎo)致執(zhí)行過程中不同科目的資金調(diào)劑變動(dòng)數(shù)額較大。預(yù)算模式?jīng)]有創(chuàng)新的內(nèi)容和變化，因此所取得績(jī)效與經(jīng)費(fèi)列支也產(chǎn)生不配比，最后造成預(yù)算編制與資金管理存在透明度模糊。

二是會(huì)計(jì)核算。會(huì)計(jì)核算中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)非營(yíng)利性業(yè)務(wù)采取收付實(shí)現(xiàn)制。從2008年開始，一些縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政核算實(shí)行了政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度后（主要是工資、社保、醫(yī)保），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理既要接受財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金的價(jià)值管理，也要對(duì)自身預(yù)算資金的價(jià)值與實(shí)物進(jìn)行雙重管理，而價(jià)值管理與實(shí)物管理往往存在一定的時(shí)間差異性，采取收付實(shí)現(xiàn)制的核算方法，造成會(huì)計(jì)事項(xiàng)的不配比，會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制還不夠完善。

三是財(cái)務(wù)報(bào)告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)現(xiàn)有結(jié)算的資產(chǎn)負(fù)債表是以“資產(chǎn)＋支出＝負(fù)債＋凈資產(chǎn)＋收入”為基本框架，表內(nèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系是“資產(chǎn)部類總計(jì)＝負(fù)債部類總計(jì)”，即“資產(chǎn)＋支出＝資產(chǎn)部類總計(jì)”和“負(fù)債＋凈資產(chǎn)＋收入＝負(fù)債部類總計(jì)”。資產(chǎn)負(fù)債表是反映單位財(cái)務(wù)狀況的靜態(tài)報(bào)表，按照國(guó)際慣例，其編制不應(yīng)涉及收支類項(xiàng)目，而且此表與“收入支出總表”中以“收入－支出＝結(jié)余”為編制基礎(chǔ)的收入支出項(xiàng)存在重復(fù)設(shè)置。

三、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制對(duì)策與建議

綜上所述，為了創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡，我認(rèn)為應(yīng)該在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，充分發(fā)揮其有利的一面，盡量克服其不利因素，在實(shí)踐中探索有效的方法和措施。

1.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉前就要認(rèn)真做好下一年度的財(cái)政預(yù)算與本年度的決算工作，并編制好報(bào)告，提請(qǐng)當(dāng)屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表審議通過；在屆中鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有例會(huì)時(shí)，可以通過人大代表小組進(jìn)行審議表決。要強(qiáng)化預(yù)算管理執(zhí)行，避免主觀隨意性。制訂完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理及責(zé)任追究制度，加大對(duì)違法亂紀(jì)行為的責(zé)任追究，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，健全內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，有效防止重大違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

2.堅(jiān)持基本原則基礎(chǔ)上自主創(chuàng)新。在遵循以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，利益分配向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，保護(hù)和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變，民主管理和縣級(jí)監(jiān)督等原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)造性地開展財(cái)務(wù)管理自主創(chuàng)新工作。實(shí)行“一個(gè)漏斗向下”制度，由上級(jí)財(cái)政部門直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，同時(shí)加快落實(shí)消赤減債措施，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債”口子，杜絕超前消費(fèi)和舉債消費(fèi)，防止新增債務(wù)。

3.簡(jiǎn)化運(yùn)作模式，提高工作辦事效率。本著便捷、合理、高效的原則，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，配備計(jì)算機(jī)硬件和軟件，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上查詢”的目標(biāo)，簡(jiǎn)化工作流程，實(shí)行科學(xué)管理，預(yù)算管理和民主管理。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)審單、記賬、報(bào)賬，實(shí)行復(fù)核、會(huì)計(jì)記賬、出納管錢的三崗牽制制度，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的模式。

4.科學(xué)設(shè)置會(huì)計(jì)科目規(guī)范核算內(nèi)容。貸款和利息支出的會(huì)計(jì)核算適宜參照企業(yè)會(huì)計(jì)核算模式。而利息支出的核算也要根據(jù)購(gòu)建某項(xiàng)固定資產(chǎn)達(dá)到可使用狀態(tài)前后區(qū)別進(jìn)行，在“固定資產(chǎn)”科目反映，完善固定資產(chǎn)及折舊的核算，購(gòu)置固定資產(chǎn)借記“固定資產(chǎn)”；貸記“銀行存款”或“零余額賬戶用款額度”等科目。對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，使固定資產(chǎn)損耗通過事業(yè)收入或經(jīng)營(yíng)收入得到補(bǔ)償。在計(jì)提固定資產(chǎn)折舊時(shí)，借記“事業(yè)支出——折舊費(fèi)”；貸記“累計(jì)折舊”。

5.修正財(cái)政撥款之外的收入核算。對(duì)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金和留在單位按規(guī)定使用的經(jīng)營(yíng)收入等應(yīng)首先通過“應(yīng)繳財(cái)政專戶款”科目反映，這既能全面反映各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支和資金活動(dòng)的全過程，也與預(yù)算外資金“收支兩條線管理”的規(guī)定相一致，更與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的相關(guān)規(guī)定相吻合。財(cái)政回?fù)軙r(shí)，再按照收入明細(xì)分類進(jìn)行核算。

6.健全國(guó)庫(kù)集中支付配套管理制。推行國(guó)庫(kù)集中支付后，銀行賬戶管理制度、銀行結(jié)算辦法、會(huì)計(jì)核算、資金支付、內(nèi)控制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制以及會(huì)計(jì)教育等都發(fā)生了重大變化，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)有的條款已不再適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付改革新形勢(shì)的需要，制度創(chuàng)新已迫在眉睫。

7.完善財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析制度。要做到科學(xué)設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)報(bào)表，把資產(chǎn)負(fù)債表中的收支類項(xiàng)目刪除，以“資產(chǎn)＝負(fù)債＋凈資產(chǎn)”為編制基礎(chǔ)。按照國(guó)際慣例，期末對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)表與基建報(bào)表進(jìn)行合并。同時(shí)還要修正、補(bǔ)充、完善財(cái)務(wù)分析內(nèi)容與指標(biāo)，引入績(jī)效考評(píng)制度。財(cái)務(wù)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，以定量分析為主，定性分析為輔，將定量分析與定性分析相結(jié)合。

8.加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的教育培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和財(cái)會(huì)人員的財(cái)經(jīng)法紀(jì)教育、職業(yè)道德教育，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)，提高依法辦事、廉潔自律和管財(cái)理財(cái)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)務(wù)人員配備上，要選擇品德高尚，業(yè)務(wù)精良的人員上崗。要提高從業(yè)人員的門檻，沒有取得會(huì)計(jì)證的人員不得進(jìn)入崗位工作。對(duì)人員變動(dòng)必須嚴(yán)格考核備案，穩(wěn)定隊(duì)伍，提高素質(zhì)，堅(jiān)持持證上崗制度。加強(qiáng)實(shí)行自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合的方式，定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升財(cái)會(huì)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理上新的水平。