高 雷 張陸彪

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081；2.中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100081）

一、引 言

草地退化是一個(gè)長期的歷史過程，其成因也非常復(fù)雜，氣候變化、人類活動(dòng)加劇、蟲災(zāi)鼠害、利用不合理等都會(huì)導(dǎo)致退化現(xiàn)象的發(fā)生。許多研究業(yè)已證明，超載過牧是草地退化的一個(gè)直接原因。學(xué)者在試圖回答為什么會(huì)出現(xiàn)超載過牧?xí)r，很自然地找到了由于產(chǎn)權(quán)制度不完善導(dǎo)致“公地悲劇”的理論。但由于著眼點(diǎn)不同，結(jié)論也大相徑庭。一些學(xué)者認(rèn)為:草地承包制的實(shí)質(zhì)是明確界定草地一定時(shí)期的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，但草地的集體所有權(quán)不變，從而并沒有從根本上改變草地“公地資源”的性質(zhì)［1－2］。在牲畜私有、草地公有的情況下，草地的急劇退化便成為不可避免的現(xiàn)象［3］，而且已經(jīng)退化的草地又會(huì)成為新的草地退化的“環(huán)境誘因”［4］。也有學(xué)者認(rèn)為:“公地悲劇”發(fā)生在牲畜作價(jià)歸戶之后與草地承包之前的一段時(shí)間，而目前的草地牲畜雙承包制度則抑制了“公地悲劇”的發(fā)生［5］。這兩種觀點(diǎn)在判斷“公地悲劇”是否存在方面具有較大差異，但都隱含了一種政策選擇傾向，即以私人產(chǎn)權(quán)制度改革為政策取向?qū)⒂兄谝种撇莸赝嘶?。本文以新疆草地畜牧業(yè)發(fā)展為背景，通過回顧新疆草地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，利用對(duì)新疆阿勒泰、伊犁和昌吉三個(gè)傳統(tǒng)牧區(qū)的300戶牧民所作的實(shí)地調(diào)查資料，驗(yàn)證上述兩種假說的客觀性。筆者認(rèn)為:“所有者行為錯(cuò)位”是導(dǎo)致草地退化的主要制度誘因；由于草地資源的特殊性和復(fù)雜性，將草地生態(tài)價(jià)值保值增殖的任務(wù)完全通過產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)內(nèi)化為牧民的自我約束是難以成功的；各級(jí)政府要承擔(dān)起草地資源所有者代表的角色和責(zé)任。

二、新疆草地產(chǎn)權(quán)制度變遷

在晚清和民國時(shí)期（1911～1948），新疆牧區(qū)社會(huì)是一種典型的世襲制社會(huì)。社會(huì)最基層的組織是“烏露”，其成員可以把他們的世系追溯到父系的祖先。烏露的游牧村落規(guī)模從50到1000戶不等，平均規(guī)模大約為300戶。在冬季，作為一個(gè)緊湊的單位而一起居住，但是春天以后，依家族關(guān)系的遠(yuǎn)近分散為較小的游牧營地，即阿吾勒［6］。通常一個(gè)阿吾勒包含6～10戶牧民，這些牧戶在財(cái)富數(shù)量上存在著較大的區(qū)別。一般是牲畜數(shù)量多的牧戶與他們比較貧窮的親戚住在一個(gè)營地。這一方面是大戶人家需要?jiǎng)趧?dòng)力的結(jié)果；另一方面也以此形式建立一種資助關(guān)系。牲畜是私人所有，并且所有權(quán)通常是歸家庭男性，草場分布在他們祖先使用的傳統(tǒng)區(qū)域，歸烏露和阿吾勒共同所有。草場糾紛主要存在于不同烏露或阿吾勒之間，通常通過磋商來解決。

1955年新疆和平解放以來，牲畜及草地產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)形式通過國家推動(dòng)的兩個(gè)過程而被改變，即:牧場資源國有化和家庭承包制。20世紀(jì)50年代的集體化和1958～1959年公社化使所有私人擁有的牲畜都成為公社或地區(qū)農(nóng)場的財(cái)產(chǎn)。公社的管理層以歷史存在的烏露和阿吾勒為基礎(chǔ)，如阿吾勒在公社結(jié)構(gòu)中轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)隊(duì)。與公社運(yùn)動(dòng)相一致的是定居牧民的增加，特別是貧窮的牧戶被鼓勵(lì)并且得到資助從事種植業(yè)。從1949年到1985年，新疆牧區(qū)羊的年末存欄數(shù)從765萬余只增加到近2432萬只，期間，種植業(yè)也有了迅猛發(fā)展，播種面積從102.7萬公頃增加到284.6萬公頃①數(shù)據(jù)來源于《新疆五十年》（中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年版）。此處列舉羊的年末存欄數(shù)是因?yàn)樾陆羺^(qū)大都以羊?yàn)橹饕曫B(yǎng)畜種。。隨之而來的是草地載畜量的急劇上升，草地退化不斷加劇。

1985年之后，參照農(nóng)區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，牧區(qū)的承包制改革也拉開了序幕。然而這種改革卻經(jīng)過了一個(gè)漫長的漸進(jìn)過程，包括三個(gè)連續(xù)的步驟:在個(gè)體牧戶間分配牲畜；在牧戶間分配牧草地；分配每個(gè)牧戶牧場的承載力。從1985年開始，新疆推行了以“牲畜作價(jià)歸戶、戶有戶養(yǎng)”為主要形式的生產(chǎn)責(zé)任制，其目的是為了解決人民公社制度下人吃牲畜“大鍋飯”的問題。實(shí)踐證明，這種產(chǎn)權(quán)制度很好地解決了激勵(lì)與監(jiān)督問題，牧民擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模的意愿空前高漲，牲畜頭數(shù)急劇上升。但很快人們發(fā)現(xiàn)由于牲畜作價(jià)歸戶只解決了人與畜的關(guān)系，而牲畜吃草地“大鍋飯”的問題依然存在。私有牲畜無償占有國家、集體草場資源以及草地?zé)o界、建設(shè)無責(zé)、使用無償?shù)仍驅(qū)е鲁d過牧、草場退化問題凸現(xiàn)，實(shí)行草場承包勢在必行。1986年經(jīng)新疆自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，全疆統(tǒng)一向牧民發(fā)放了“草原使用證”。然而，因?yàn)椴菰褂米C只解決了草場使用權(quán)的問題，而相應(yīng)的“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系并沒有明確的規(guī)定，加之牧民對(duì)政策的穩(wěn)定性難以預(yù)期，使用證的發(fā)放并沒有從根本上遏制上述問題。因此1994年新疆根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的要求，制定了《新疆維吾爾自治區(qū)草場承包辦法》，實(shí)施“草場有償分戶承包責(zé)任制制度”，并確定了草場載畜量。官方及部分學(xué)者對(duì)這一系列的產(chǎn)權(quán)制度安排給予了較高評(píng)價(jià)，認(rèn)為首先從根本上破除了“草原無主、放牧無界、草原無價(jià)、使用無償”的舊觀念，樹立了“建設(shè)草原、增草增畜”的效益畜牧業(yè)新觀念，其次是激發(fā)了牧民向草原投入的熱情［7］。但隨著草地退化現(xiàn)象的不斷加劇，對(duì)這種產(chǎn)權(quán)制度的質(zhì)疑也常見于研究文獻(xiàn)當(dāng)中。

三、兩種假說及驗(yàn)證

假說一:牧民僅有草場的使用權(quán)，并沒有所有權(quán)，其實(shí)質(zhì)是放牧于“公地”，引起“公地悲劇”。

這種觀點(diǎn)以哈丁的“公地悲劇”理論為依據(jù)，其內(nèi)在邏輯是:個(gè)體都是理性和自利的，當(dāng)個(gè)體的行為給其他人帶去收益或成本，而這一個(gè)體并不受到相應(yīng)契約的約束，即因收益而得到回報(bào)或因責(zé)任受到懲罰，其結(jié)果當(dāng)個(gè)體選擇行動(dòng)時(shí)就不會(huì)將這些“外部”效應(yīng)考慮在內(nèi)，由此必然導(dǎo)致公地資源的退化。顯然，“公地悲劇”理論成立與否的關(guān)鍵點(diǎn)在于判斷“公地”的性質(zhì)是否存在。從哈丁所依據(jù)的案例來看，判斷是否屬于“公地”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是該資源是否人人都能夠隨意使用［8］。

從實(shí)踐上來講，草地資源的排他性首先體現(xiàn)在草場權(quán)屬糾紛現(xiàn)象是否存在。如果草地依然是公地資源，牧民對(duì)承包的草場就沒有認(rèn)同感和所屬意識(shí)，也就不會(huì)存在草場權(quán)屬的糾紛。反之，在草地資源日益短缺的情況下，草場權(quán)屬糾紛勢必呈現(xiàn)上升趨勢。調(diào)查結(jié)果表明，100%的縣、鄉(xiāng)、村有關(guān)干部認(rèn)為近年來草場權(quán)屬糾紛變化呈不斷上升的趨勢，而牧民對(duì)這一問題的判斷要樂觀一些，有90%的牧民做出了“上升”的判斷。對(duì)這種判斷差異的可能解釋是調(diào)查在有縣鄉(xiāng)干部的情況下牧民的一種虛假選擇，或者對(duì)一些牧民而言確實(shí)沒有發(fā)生草場權(quán)屬的糾紛。但這并不影響我們做出這樣的判斷:草場承包制確實(shí)賦予了牧民對(duì)草地?fù)碛幸徊糠之a(chǎn)權(quán)，其結(jié)果改變了草地資源的“公地”屬性。另一個(gè)支持這種判斷的事實(shí)是自草場承包以來牧民對(duì)草場的保護(hù)意識(shí)與投入都有所增加。在我們調(diào)查的300戶牧民中，100%的牧民認(rèn)為自己有責(zé)任保護(hù)草場，50%的牧民自己投資建設(shè)圍欄。如果說草場權(quán)屬糾紛的上升說明目前的產(chǎn)權(quán)制度使草場使用具有顯著的排他性特征，那么，對(duì)草場的私人投資增加則說明牧民對(duì)這種排他性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)內(nèi)化為一種自身的觀念。因此，可以認(rèn)為，就目前的草地產(chǎn)權(quán)制度而言，并不存在“公地悲劇”發(fā)生的前提條件。

在理論上，草體退化問題可以歸結(jié)為公共資源管理上的協(xié)調(diào)失靈問題。雖然哈丁相信“公地上的自由意味著所有人的毀滅”［9］，但私人產(chǎn)權(quán)并非是激勵(lì)人們有效使用資源的唯一社會(huì)制度，許多成功的公共資源產(chǎn)權(quán)制度都是“類私人性”制度與“類公共性”制度的某種混合［10］。目前一些學(xué)者批評(píng)哈丁的這些觀點(diǎn)忽略了很多本地社群用以防止悲劇的非強(qiáng)制方式，這些方式包括由政府或外部力量管制公地和牧民之間的本地互動(dòng)來管制［9］。究竟哪一種產(chǎn)權(quán)制度更加有效，依賴于諸如資源狀況和參與人在財(cái)富、社會(huì)地位、技術(shù)能力以及社會(huì)偏好等方面的差異。

新疆草地資源的使用具有很強(qiáng)的外部性和季節(jié)性。這一特征使私有產(chǎn)權(quán)的定義、監(jiān)督與強(qiáng)制力都存在很大的困難。從新疆草地產(chǎn)權(quán)制度變遷中可見，新疆草地歷史上并不是以私有制為主要產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而是以若干具有一定血緣關(guān)系的群體共有。這種草地資源的產(chǎn)權(quán)制度既具有一般自然資源的產(chǎn)權(quán)特征［11］，也與新疆草地畜牧業(yè)的生產(chǎn)方式相適應(yīng)，并產(chǎn)生了特有的傳統(tǒng)文化，使游牧民族在很多方面具有相互合作與協(xié)調(diào)的習(xí)慣，而且他們相互了解、具有較強(qiáng)追求公平的價(jià)值傾向。這些特點(diǎn)決定了新疆草地資源的產(chǎn)權(quán)制度更適合政府管制與本地互動(dòng)管制相結(jié)合的方式。

假說二:由于牧區(qū)牲畜和草場承包沒有同步進(jìn)行，牲畜長時(shí)間放牧于公地，導(dǎo)致草場退化。

從新疆草地畜牧業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程來看，1985～1996年間牧民擁有牲畜的所有權(quán)，雖然在1986年給牧民發(fā)放了草地使用證，但并沒有劃定使用權(quán)界限，草地產(chǎn)權(quán)歸國家所有的事實(shí)存在，具備“公地悲劇”發(fā)生的基本條件。但按該假說的邏輯推論，在草場承包落實(shí)之后，超載過牧現(xiàn)象應(yīng)該得到遏制，草場退化趨勢應(yīng)該得到極大減緩，然而事實(shí)卻并不支持這種推論。以新疆阿勒泰牧區(qū)為例，1955～2004年的50年間，最大飼養(yǎng)量以年均2.79%的速度增長，其中:1984～1996年間，牲畜最大飼養(yǎng)量年均增長1.5%；而1996～2004年間該指標(biāo)為3.1%。據(jù)調(diào)查，雖然90%的牧民已經(jīng)認(rèn)識(shí)到草地退化的嚴(yán)重性，而且超載過牧是引起草地退化的主要原因，也以自己的能力不斷投入資金建設(shè)草場，但同樣比例的牧民表示只要有飼草料來源就會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大飼養(yǎng)規(guī)模。如何解釋這種悖論？草地退化是自然條件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素變化共同作用的結(jié)果。一方面，自然條件難以發(fā)生根本的逆轉(zhuǎn)；另一方面，資源稀缺程度不斷加劇，而廣大牧民仍然要依靠資源的豐度來維持基本的生活水準(zhǔn)，對(duì)草地資源的需求量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了它的最大承載力。悖論的存在恰恰說明，這種情況下僅僅依靠以私人產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)難以從根本上抑制草地退化。

四、“所有者行為錯(cuò)位”是新疆草地退化的主要誘因

所有者行為錯(cuò)位是指國家或集體作為草地資源的所有者在保護(hù)與開發(fā)草地資源公共產(chǎn)品價(jià)值方面沒有更大的作為。這集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一，面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾時(shí)，“先破壞后建設(shè)”的思想與觀點(diǎn)普遍存在；第二，在推進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展的政策措施上，產(chǎn)量指向性思維普遍存在。這樣的觀點(diǎn)與做法一方面出自國家及地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的追求和廣大牧民不斷提高生活水平的現(xiàn)實(shí)壓力，另一方面是由于我們對(duì)草地資源的特殊性還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，而對(duì)產(chǎn)權(quán)制度在協(xié)調(diào)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值方面的作用過于迷信。

草地資源的特殊性首先表現(xiàn)在它的多功能性及其實(shí)現(xiàn)所依據(jù)的機(jī)制差異上。草地資源既是提供人們基本生活消費(fèi)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是滿足人們生存需求和生態(tài)消費(fèi)需求的物質(zhì)基礎(chǔ)。前者以市場交易為基本的供給機(jī)制，而后者大都以非市場的方式為基本供給機(jī)制［11］。作為基本生活消費(fèi)品的生產(chǎn)遵循邊際成本等于邊際收益的原則，由牧民做出相應(yīng)的決策。而作為滿足廣大人民群眾生存需求的生態(tài)產(chǎn)品供給是以最大限度提供生存保障為基本底線，需要政府強(qiáng)有力的介入。但是，由于政府首先追求的是經(jīng)濟(jì)增長，牧民的生產(chǎn)決策目標(biāo)是提高現(xiàn)實(shí)的生活水平，而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、緩解經(jīng)濟(jì)壓力的首選途徑和手段卻都是不斷擴(kuò)大牲畜養(yǎng)殖規(guī)模。雖然畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)有了較大發(fā)展與應(yīng)用，但生產(chǎn)技術(shù)的效果主要表現(xiàn)在增加畜牧業(yè)產(chǎn)出的穩(wěn)定性方面［12］，而草地畜牧業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)]有發(fā)生根本的變化。政府作為草地資源的所有者代表與牧民作為使用權(quán)的擁有者在目標(biāo)與手段上表現(xiàn)出高度一致性，這種高度一致性弱化了政府追求草地生態(tài)價(jià)值的動(dòng)力和作為。

現(xiàn)階段草地資源的第二個(gè)特殊性在于供給的有限性和需求的無限性共存。經(jīng)濟(jì)學(xué)曾經(jīng)為成功解釋鉆石與水的價(jià)值悖論而自豪:鉆石之于人們生活無關(guān)緊要，可有可無，但價(jià)格卻不菲，而水之于人類生命攸關(guān)，但價(jià)格卻十分低廉。原因是由于鉆石儲(chǔ)量有限，供給彈性很小，當(dāng)需求增加時(shí)，價(jià)格必然上升。而水的供給彈性較大，當(dāng)需求同樣增加時(shí)，價(jià)格上升的幅度很小，不足以抑制需求。但草地資源既不同于鉆石，也不同于水。因?yàn)椴莸刭Y源既有鉆石的稀缺性，同時(shí)又與牧民生活息息相關(guān)。尤其是在依靠市場的力量將牧民轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)和產(chǎn)業(yè)困難重重的時(shí)期，牧民對(duì)草地資源的需求就像人們對(duì)水的需求一樣具有極大的剛性。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的起點(diǎn)是從稀缺性開始的，因?yàn)橘Y源是稀缺的，才會(huì)產(chǎn)生資源配置問題，才有經(jīng)濟(jì)學(xué)中的最大化選擇。正常運(yùn)行的市場依據(jù)價(jià)格信號(hào)反映資源的稀缺程度，并引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，這是市場成功的關(guān)鍵。然而，當(dāng)我們把生態(tài)與經(jīng)濟(jì)復(fù)合在一個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中，草地資源的稀缺與否就不能僅僅以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判。為保持生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，資源配置效率標(biāo)準(zhǔn)是在維持系統(tǒng)生態(tài)平衡前提下的效用最大化，需要保持足夠的存量以利于資源的再生及維持生態(tài)平衡。否則即使市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其對(duì)資源的配置效率相對(duì)于整個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而言仍然是失敗的。雖然產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)能夠通過人們對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)注間接達(dá)到實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的激勵(lì)，但在草地資源稀缺性不斷加劇、牧民生存壓力持續(xù)走高的情況下，僅有私人產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)顯然難當(dāng)其責(zé)，需要政府代表草地資源所有權(quán)的擁有者站在維護(hù)社會(huì)公平和提供生存保障的高度加大對(duì)草地資源的保護(hù)力度。

五、結(jié)語

草地資源既是牧民通過畜牧業(yè)生產(chǎn)獲得基本生活消費(fèi)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是全社會(huì)賴以生存的生態(tài)屏障。草地資源不僅具有多功能的特點(diǎn)，還具有經(jīng)濟(jì)稀缺與生態(tài)稀缺共存的特點(diǎn)。草地資源的退化是由多種因素引起的草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能的衰退。目前的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)在一定程度上內(nèi)化了草地資源的外部性，并不存在發(fā)生“公地悲劇”的客觀條件。由于草地資源所有者行為錯(cuò)位使家庭承包責(zé)任制的作用并沒有發(fā)揮達(dá)到極致。進(jìn)一步推進(jìn)以私人產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的制度改革不僅難以取得更有效的成果，還有可能加劇社會(huì)的不公平性，并引起更大的資源破壞。當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，研究政府如何在確保廣大牧民利益的基礎(chǔ)上更好承擔(dān)起生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。

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