岑鳳花，胡尤升，李芳

（1.2.3.廣西師范學院經(jīng)濟管理學院，廣西南寧 530001）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行中的糾偏研究
——以桂西北貧困地區(qū)L鄉(xiāng)為例

岑鳳花1，胡尤升2，李芳3

（1.2.3.廣西師范學院經(jīng)濟管理學院，廣西南寧 530001）

作為新農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、推動者和參與者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型體制下，職能轉(zhuǎn)變面臨著很大的挑戰(zhàn)。該文通過對桂西北貧困地區(qū)L鄉(xiāng)的實地考察，發(fā)現(xiàn)層級制政府間的博弈、事權(quán)與財權(quán)的不對等以及基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核失衡是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行偏差的主要原因，從重塑基層執(zhí)政理念、健全事權(quán)與財權(quán)相匹配、改善基層公務(wù)人員的工作環(huán)境和健全科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績考核等方面論述了糾偏途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能履行；壓力型考評；糾偏途經(jīng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是執(zhí)行“深化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”任務(wù)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、推動者和參與者。桂西北L鄉(xiāng)耕地面積499萬畝，轄20個行政村，387個村民小組，全鄉(xiāng)總戶數(shù)7517戶，總?cè)丝?2528人，其中農(nóng)業(yè)人口28421人。該鄉(xiāng)70%的土地面積為石山，僅有30%土山區(qū)。水利和交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后，全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)種植面積小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低，人均年收入僅2000多元，L鄉(xiāng)所處的這種行政生態(tài)環(huán)境正是L鄉(xiāng)發(fā)展的最大難題?，F(xiàn)階段大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是被動地完成上級政府的考評指標，工作缺乏自主性，在新的機遇下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變與社會發(fā)展相一致還任重道遠。

一、壓力型體制下的L鄉(xiāng)政府職能履行現(xiàn)狀

自上而下的行政組織體系、社會發(fā)展中的唯GDP論，使得我國各級政府都在壓力型體制下履行自己的職責，在這樣的行政環(huán)境下，各級政府為了政績，給下級政府制定了多重任務(wù)，要求其在規(guī)定期限內(nèi)完成，并視其完成情況作為政績考核的主要依據(jù)[1]。在這些任務(wù)指標中，計劃生育、社會綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)都是一票否決制。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層的政權(quán)組織，受多重上級部門的領(lǐng)導(dǎo)，突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多，自身的工作安排常被打亂，尤其是當上級的考核指標過多時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在完成上級下達的任務(wù)上，對謀發(fā)展則缺乏足夠的自主性。

計劃生育、社會綜合治理、安全生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展等是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作，在壓力型體制下，維護社會安全穩(wěn)定則成為重中之重，甚至出現(xiàn)“為穩(wěn)定而穩(wěn)定”，而忽視了實質(zhì)問題[2]。L鄉(xiāng)政府在工作安排中，把關(guān)乎轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的社會穩(wěn)定作為中心工作，特別是在重大活動期間，維穩(wěn)工作更突顯其壓力。L鄉(xiāng)當前的社會穩(wěn)定壓力主要來自三方面：一是林權(quán)糾紛，占全鄉(xiāng)糾紛的80%以上，處理不當會出現(xiàn)群體性事件；二是社會性的糾紛，如民事糾紛、鄰里糾紛。按照“屬地管理”原則，如果出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，特別是出現(xiàn)群體性上訪事件，都會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核。由于L鄉(xiāng)地處石山區(qū)，人多地少，實行集體林權(quán)制度改革后，出現(xiàn)了許多山界模糊和產(chǎn)權(quán)不清晰，從而引發(fā)了許多林權(quán)糾紛，這也成為L鄉(xiāng)綜治維穩(wěn)的重點工作。許多山界糾紛歷史久遠，糾紛雙方都沒有足夠的證據(jù)來證明山界的合法所屬，因此，調(diào)處難度大，成功率低。大多時候因爭議雙方都不肯讓步而陷入持久戰(zhàn)，造成很多的爭議地，即使在鄉(xiāng)政府調(diào)處過后下了處理決定書，大多數(shù)人仍然不服，有些甚至將矛頭對準政府組織和干部個人，認為政府偏袒對方，于是上訪就會發(fā)生。這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)政府的畏難情緒，寧愿采取拖延戰(zhàn)術(shù)，也不敢一錘定音。但是拖延戰(zhàn)術(shù)又會引起群眾對鄉(xiāng)政府及其工作人員不作為的不滿，最終還是逃不了上訪壓力。

二、壓力型體制阻礙L鄉(xiāng)政府職能履行的原因分析

（一）層級制政府間的博弈

在具體的行政行為中，層級間和同級間政府的合作始終存在著博弈。層級間政府博弈行為，主要體現(xiàn)在三個方面：一是財政分配上的博弈。中央與地方的財政收支不對等導(dǎo)致地方盡可能爭取更多的中央財政補貼。二是在向中央爭取政策上的博弈。在中央實行地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略下，地方政府會努力向中央爭取在稅收、投資項目審批、吸引外資等方面的優(yōu)惠政策。三是在經(jīng)濟增長速度上的博弈。在中央加強宏觀調(diào)控、控制速度時，由于地方政府的逆向反應(yīng)，即當?shù)胤秸A(yù)期到經(jīng)濟將出現(xiàn)緊縮時，為了能在中國特有的經(jīng)濟周期波動中獲取最佳的發(fā)展空間，往往會在經(jīng)濟上進行最后的沖刺，導(dǎo)致宏觀“微調(diào)”收效甚微[3]。在諸多博弈過程中，由于上下級部門利益的共生性，以及層級信息的不對稱性，上級部門的監(jiān)督機制常常難以全面施行。在部分基層政府中，會形成一種選擇性的政策執(zhí)行傾向，雖然基層政府被要求完成所有的任務(wù)指標，但受當?shù)啬承┮蛩氐挠绊?，也考慮到因地制宜，他們會選擇性地完成某些任務(wù)，特別是在考核中占據(jù)重要地位的硬性指標，他們完成任務(wù)的積極性則相對較高。

（二）事權(quán)與財權(quán)的不對等

在農(nóng)業(yè)稅被取消后，L鄉(xiāng)在財政體制上實行了“鄉(xiāng)財縣管”，稅費征繳壓力大為緩解，但財政收入也大為減少[4]。L鄉(xiāng)沒有工業(yè)企業(yè)，沒有增值稅收收入，工商類的稅收也很少，主要的財政收入與支出也僅僅依靠上級財政的一般性轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入的供給，因此，鄉(xiāng)政府的財政支出自主權(quán)很小，財政上的依賴也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政自主權(quán)。然而層級政府間的事權(quán)在劃分上難以明晰，或多或少都存在著相互交叉，很難準確地判斷事權(quán)歸屬，主觀隨意性大。在行政組織體制的垂直管理模式中，上下級之間屬于完全不對稱的關(guān)系，上級政府控制著下級政府官員的任免以及下級政府的財政收入，這樣就較易導(dǎo)致上級政府憑借其政治優(yōu)勢將本身的事權(quán)推給下級政府。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔的事權(quán)范圍廣泛，從基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生到產(chǎn)業(yè)支持、經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、社會安定等諸方面都需要基層政府組織來執(zhí)行，因此，事權(quán)下放，財權(quán)上收就容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體職能履行中出現(xiàn)行為偏差。

（三）基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核失衡

我國基層的黨政干部管理原則是“黨管干部”，黨中央和黨的組織系統(tǒng)在官員選擇和管理中處于核心地位?，F(xiàn)行政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)干部的主要任命權(quán)在縣級黨委，政府機關(guān)干部的調(diào)動、提拔、審查等，都由黨委集體討論決定，并按干部管理權(quán)限交由主管黨組織批準[5]。在黨政管理層次上，1984年我國開始采用分級管理、層層負責的辦法，黨政機關(guān)“下管一級”機構(gòu)中擔任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，干部選拔機制成為一種自上而下的層層任命機制。為GDP論的執(zhí)政思想使得上級政府組織把經(jīng)濟趕超的任務(wù)和指標層層量化分解、下派，并根據(jù)完成情況給予執(zhí)政合格與否的考核。L鄉(xiāng)作為一個經(jīng)濟較落后的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在缺乏領(lǐng)導(dǎo)干部政績綜合考核的情況下，完成上級指派的任務(wù)就成了工作中心，因此在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民收入等方面就缺乏足夠的積極主動性，而計劃生育、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等工作采取的一票否決制，無疑在強化壓力體制的同時，增大了L鄉(xiāng)執(zhí)政行為偏差的概率。

三、改善L鄉(xiāng)政府職能履行的對策建議

（一）重塑基層執(zhí)政理念

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作模式主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)分工模式。即把政府所涉及的所有工作分為幾類，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)合并考慮，由各副科級領(lǐng)導(dǎo)分工負責和協(xié)調(diào)，對應(yīng)的鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)就稱為“分管領(lǐng)導(dǎo)”，在政府職能執(zhí)行中，具有較大的決策權(quán)[6]。二是分片駐村工作模式，將全鄉(xiāng)按地域劃分為若干個片，每個片包含若干個村，再將干部分到各片各村，該片該村的所有工作無論是維護社會穩(wěn)定、計劃生育、扶貧、民政、社會養(yǎng)老保險工作以及日常性工作，都由駐村人員全權(quán)負責。三是工作領(lǐng)導(dǎo)小組模式。鄉(xiāng)政府工作領(lǐng)導(dǎo)小組一般由分管領(lǐng)導(dǎo)、職能部門、二層機構(gòu)、關(guān)聯(lián)村的干部和村民委員會干部組成，工作流程主要是接受任務(wù)——制定方案——進村宣傳并開展工作——完成任務(wù)——做好迎檢材料——接受上級部門的督查。

要改善L鄉(xiāng)政府現(xiàn)階段的工作模式，提高工作效率：一是通過組織領(lǐng)導(dǎo)干部學習轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部的執(zhí)政理念，從“行政管制”轉(zhuǎn)變到“農(nóng)村治理”，下基層，了解鄉(xiāng)情民意，擴大會議討論，從群眾問題中來，到解決群眾問題中去；二是在完成上級下達任務(wù)指標的同時，積極主動地與上級部門溝通協(xié)調(diào)，增加在具體事務(wù)執(zhí)行中的自主性，增強基層干部做事的滿足感和責任感，進而消除為民服務(wù)的畏難情緒；三是加強鄉(xiāng)、村兩級干部之間的交流，發(fā)揮村兩委干部自主管理能力；四是開通多種渠道鼓勵鄉(xiāng)民管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的積極性，提高民眾的主人翁意識。

（二）健全事權(quán)與財權(quán)相匹配的機制

盡管我國是單一制國家，實行垂直管理的行政體制，但是，不同層級的政府間，存在著重置職能，也有各自的專職，為此，分事權(quán)的同時也應(yīng)該由相應(yīng)的財權(quán)來匹配[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為我國行政體制的末梢，面對著一線的群眾進行服務(wù)，其事權(quán)相對綜合、繁多。因此，如何建立健全事權(quán)與財權(quán)相匹配的機制，應(yīng)該從行政體制和財政體制等方面來推進，L鄉(xiāng)作為一個轄區(qū)廣、經(jīng)濟實力非常薄弱、稅收收入相當?shù)偷泥l(xiāng)鎮(zhèn)，要實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相匹配，具體做法如下：一是合理確定層級政府間事權(quán)的分配，上級政府在實行事權(quán)分配和劃分時，應(yīng)該合理劃分下層機構(gòu)事權(quán)，區(qū)分職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，而不能憑借行政權(quán)力，將事權(quán)轉(zhuǎn)移到下一級政府；屬于上下級政府間交叉或者重置的事權(quán)，在向下層轉(zhuǎn)移事權(quán)的同時，也應(yīng)該確保財權(quán)的匹配；二是上級的轉(zhuǎn)移支付，不能機械地從一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的行政單位去劃分，應(yīng)該根據(jù)接受轉(zhuǎn)移政府的轄區(qū)范圍、人口、地域環(huán)境、經(jīng)濟條件等實際因素來劃分；三是在不危害當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的前提下，申請上級政府支持有條件的經(jīng)濟主體開發(fā)L鄉(xiāng)的資源，并在一定期限內(nèi)，減少本鄉(xiāng)上繳財政收入的比例；四是因地制宜，從L鄉(xiāng)的實際出發(fā)，發(fā)展適合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，而上級政府可以對其發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)進行評估，然后撥付一定的轉(zhuǎn)移支付，以幫助L鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)一鄉(xiāng)一品，進而促進農(nóng)民增收，也相對增加財政收入。

（三）改善基層公務(wù)人員的工作環(huán)境

L鄉(xiāng)地處大石山區(qū)，工作環(huán)境，薪酬待遇與大城市的公務(wù)員相比，存在差距，使得L鄉(xiāng)的干部隊伍結(jié)構(gòu)存在偏差，干部流動不合理。因此，如何吸引和留住人才是L鄉(xiāng)現(xiàn)階段面臨的一個困境。要留住人才，特別是年輕干部，必須要建立相應(yīng)的激勵制度，為年輕干部創(chuàng)造良好的晉升制度機制。加強干部隊伍建設(shè)，改善干部素質(zhì)，是履行鄉(xiāng)政府職能的前提和基礎(chǔ)；改善和提高干部的薪酬和晉升條件，是激勵干部盡職盡責履行職能的保障。改變L鄉(xiāng)干部隊伍結(jié)構(gòu)偏差、干部流動不合理的難題，需要通過多種方式提高干部隊伍的思想文化素質(zhì)，真正打造一支知識型、服務(wù)型和創(chuàng)新型的鄉(xiāng)政府干部隊伍。具體表現(xiàn)為：一是要結(jié)合干部自身需要以及實際工作需求，通過技能培訓(xùn)，將實際工作中所需的知識和技能傳授給年輕干部，為更好地開展基層工作打下良好基礎(chǔ)；二是通過思想文化教育，將新知識、新技能傳授給經(jīng)驗豐富的老干部，讓他們接受新知識，轉(zhuǎn)變工作方式，更好地服務(wù)群眾；三是進一步調(diào)整干部薪酬待遇的組合，建立合理的績效考評體系，營造良好的干部晉升環(huán)境，激勵干部更好地履行職責。

（四）健全科學的鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)政績考評制度

鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)政績考評的目的是為了考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行情況，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部真正服務(wù)人民，為人民謀福利。然而，在現(xiàn)階段，上級部門在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部實施政績考評的時候，設(shè)計的內(nèi)容繁多，大多數(shù)都以量化指標作為考評指標，而沒有從“民眾本位”的思想出發(fā)，關(guān)系民眾切身利益的定性指標相對較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考評，事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，也是領(lǐng)導(dǎo)干部是否凝聚力量，群策群力為群眾服務(wù)的關(guān)鍵[8]。因此，運用科學的政績考評指標體系是L鄉(xiāng)政府更好地履行職能的重要推力。

上級政府在對L鄉(xiāng)實行績效考評時，應(yīng)該根據(jù)L鄉(xiāng)的具體實際情況，因地制宜，建立多元化的績效評估指標，從而實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績考評工作的正效應(yīng)。在設(shè)定評估指標時，應(yīng)該從政府理念出發(fā)，重新設(shè)置鄉(xiāng)政府職能定位，根據(jù)職能定位設(shè)定具有當?shù)靥厣恼兛荚u體系，指標的設(shè)定不僅從經(jīng)濟角度出發(fā)，更多的要從社會效應(yīng)的角度出發(fā)，如在設(shè)置考核經(jīng)濟發(fā)展水平以及當年任務(wù)完成情況時，必須注重對成本、經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長質(zhì)量、能源消耗、自然環(huán)境成本、社會負效應(yīng)等指標的考核。同時，更應(yīng)該從“民眾本位”出發(fā)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面對群眾的基礎(chǔ)政權(quán)組織，在職能履行時，面對的是最基層的群眾，因此，評價領(lǐng)導(dǎo)干部是否優(yōu)秀，是否稱職，群眾的情緒感受更能體現(xiàn)。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評過程中，應(yīng)該有一定比例的群眾參與，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部工作的優(yōu)劣，既可以體現(xiàn)上級的認可又能體現(xiàn)群眾的滿意度。

四、結(jié)束語

對于基礎(chǔ)條件較差、財政收入很低的邊遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，財政支出大量依賴上級的轉(zhuǎn)移支付、“一票否決制”的指標考核容易使弱實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府衍生為純粹的執(zhí)行機構(gòu)，而影響了其職能的充分發(fā)揮。面對考核目標多元甚至相互沖突的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會有條件地選擇性執(zhí)行，如何解決好小環(huán)境與大環(huán)境融合不暢時出現(xiàn)的執(zhí)政偏差，將是我們繼續(xù)思考的重大問題。

[1]顧杰.論新農(nóng)村建設(shè)中的縣級政府職能轉(zhuǎn)變[J].湖北行政學院學報，2007(3).

[2]楊路橋.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位[J].楚雄師范學院學報，2007(4).

[3]周平.當代中國地方政府[M].北京：人民出版社，2008：58.

[4]譚融.劉蘋.論財政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革—以廣西NK鎮(zhèn)為例[J].天津師范大學學報，2007(6).

[5]張青.論新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能重構(gòu)的實現(xiàn)途徑[J].行政與法，2008(4).

[6]黃紅珍.欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能定位研究—以余姚市鹿亭鄉(xiāng)為例[D].上海交通大學，2009.

[7]胡均民.艾洪山.匹配“事權(quán)”與“財權(quán)”:基本公共服務(wù)均等化的核心路徑[J].中國行政管理，2009(11).

[8]劉陳麗.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革—基于新公共服務(wù)的視角[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010(2).

Research into Rectification of Fulfilling the Functions of Local Government——A Case-study of Poverty-stricken L Township in the Northwestern Guangxi

Cen Fenghua1,Hu Yousheng2,Li Fang3
(1.2.3.College of Econom ics and M anagem ent,Guangxi Teachers Education University,Nanning 530001,China)

As the direct supervisors,promoters and participants of the new rural construction,the local governments are faced with great challenges in transforming their functions under the pressurized system.The findings of a field research into the L Town, a depressed area in the Northwestern Guangxi,show that the game among hierarchical governments,nonidentity between administrative power and financial power,unbalance of assessment of grassroots cadres are themain causes for the deviation of fulfilling the functions of local governments.Besides,this paper analyses some ways to rectify the deviations from the perspectives of remolding governing philosophy,optimizing equity between administrative power and financial power,improving the working environment of the primary public servants and forming a scientific appraisal system to evaluate achievements of local governments.

local government;fulfilling the functions;pressure-type evaluation

D630.1

A

1673-8535（2012）06-0013-05

岑鳳花（1985-），女，廣西百色人，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共行政。

胡尤升（1986-），男，河南駐馬店人，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府治理。

（責任編輯：覃華巧）

2012-09-12

李芳（1988-），女，廣西桂林人，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院2012級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。