周千淇

（重慶郵電大學，重慶 400065）

一、訴訟監(jiān)督現(xiàn)狀

訴訟監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境非常復(fù)雜，具有“點散面多”的特征，問題存在于多個層面，同時具體到每個層面又包含多個問題點。本文將著力于四個層面對訴訟監(jiān)督現(xiàn)狀進行分析。

（一）訴訟監(jiān)督思維不完整

訴訟監(jiān)督思維指檢察機關(guān)對訴訟監(jiān)督權(quán)能內(nèi)涵外延的主觀認識。從發(fā)展的觀點看，已往表述檢察權(quán)最常用的是法律監(jiān)督，而訴訟監(jiān)督一詞則是近年來才出現(xiàn)在檢察權(quán)能范疇中的一個新詞匯，盡管事實上依照憲法及三大訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對刑事、民事、行政訴訟活動進行監(jiān)督，但是在已往的檢察理論詞匯中并沒有一個統(tǒng)攝、涵蓋三大領(lǐng)域訴訟監(jiān)督活動的上位概念表述。

殊不知，上述現(xiàn)象與檢察機關(guān)的現(xiàn)實職能定位的歷史嬗變有著深刻的聯(lián)系。新中國成立之初，執(zhí)政黨首要的政治任務(wù)是維護政權(quán)安全，人民民主專政成為執(zhí)政的重中之重。為了維護政權(quán)安全，檢察機關(guān)的職能被定位為對敵專政的政法機關(guān)，其主要任務(wù)就是配合公安機關(guān)和法院保證把該捕的反革命分子迅速逮捕起來，起訴出去，迅速定罪判刑。受當時法律虛無觀念和對敵專政的過分強調(diào)的影響，現(xiàn)實中，法律規(guī)定的公檢法相互制約關(guān)系很快變成了公安機關(guān)對法院和檢察院的單方制約，以致文革等政治運動中發(fā)生了以對敵專政名義隨意逮捕、任意定罪的嚴重后果。文革結(jié)束后，經(jīng)過深刻反思，法治觀念重新受到重視，公檢法的關(guān)系逐漸向相互制約回歸，刑事訴訟監(jiān)督成為檢察機關(guān)的主要職能，但是現(xiàn)實中檢察機關(guān)的職能定位并未完全擺脫“專政工具”思維的影響。因此，從檢察機關(guān)的歷史來看，盡管檢察機關(guān)職能的法律定位是刑事訴訟監(jiān)督，但現(xiàn)實中檢察機關(guān)始終未離開人民民主專政的刀鋒的基本定位，檢察機關(guān)的職能主要就是刑事訴訟和刑事訴訟監(jiān)督。至于民事、行政檢察職能，則是后來才賦予檢察機關(guān)的，并且由于司法實踐、歷史傳統(tǒng)的影響，民行檢察職能一直處于檢察業(yè)務(wù)的邊緣地帶，很少受到重視。

由此可見，“重刑輕民”是訴訟監(jiān)督思維的基本特征，已往刑事訴訟監(jiān)督基本上相當于訴訟監(jiān)督外延的全部，民行訴訟監(jiān)督基本被漠視或忽略。社會對檢察機關(guān)民行檢察職能的認知更可以印證，即使時至今日，社會上仍然很少有人了解檢察院還有民行訴訟監(jiān)督這樣一項職能。

（二）訴訟監(jiān)督立法不完善

法治社會，權(quán)力的行使以“法無規(guī)定即禁止”為基本準則。訴訟監(jiān)督的本質(zhì)是檢察機關(guān)通過權(quán)力的行使來維護司法公正，但訴訟監(jiān)督立法不完善卻讓檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督實踐中進退失據(jù)。訴訟監(jiān)督立法不完善已經(jīng)成為制約訴訟監(jiān)督全面開展的首要因素。具體而言，可以歸結(jié)為以下幾個方面：

1．立法缺失

（1）民行立案、執(zhí)行訴訟監(jiān)督制度、公益訴訟制度缺失。根據(jù)三大訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對三大訴訟全部環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，但在民行訴訟監(jiān)督立法中，檢察機關(guān)對民行立案、執(zhí)行訴訟監(jiān)督和公益訴訟尚無明確具體的規(guī)定。（2）訴訟監(jiān)督調(diào)查機制缺失。訴訟監(jiān)督調(diào)查權(quán)是開展訴訟監(jiān)督的保障，但諸如調(diào)閱案卷、詢問證人、勘驗、鑒定、取證等必要的常見調(diào)查方式在三大訴訟法中均缺乏規(guī)定。（3）訴訟監(jiān)督罰則缺失。罰則是法律規(guī)范實施的保證，是法律的刀鋒所在。訴訟監(jiān)督罰則是監(jiān)督客體拒絕糾正其違法行為時，監(jiān)督主體對監(jiān)督客體所采取的制裁性措施。比如刑訴法規(guī)定，檢察機關(guān)對公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案的情形，認為公安機關(guān)的不立案理由不能成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)應(yīng)當立案，但未規(guī)定公安機關(guān)接到通知后拒不立案如何制約或制裁，以致于司法實踐中，公安機關(guān)對立案通知不理不睬，檢察機關(guān)卻無能為力，徒喚奈何。

2．立法片面

立法片面是指在立法中對某一制度未予完整理解而進行片面規(guī)定。比如刑事訴訟監(jiān)督中的立案監(jiān)督，從理論上講，刑事立案監(jiān)督應(yīng)當包括對刑事案件應(yīng)當立案而不立案、不應(yīng)當立案而立案、不應(yīng)當撤案而撤案三種情形，但刑事訴訟法僅規(guī)定了對公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案的情形監(jiān)督，明顯縮小了刑事立案監(jiān)督的范圍。在民事訴訟監(jiān)督立法中，關(guān)于抗訴對象范圍的規(guī)定同樣很片面，僅限于生效的裁判，排除了對調(diào)解書的監(jiān)督。

3．立法粗陋

程序法律規(guī)范就是規(guī)定權(quán)力（利）義務(wù)主體行為的時間、方式和步驟。訴訟監(jiān)督立法本質(zhì)上屬于程序法，但其立法非常粗陋，主要表現(xiàn)為法律規(guī)定非常原則、簡單、空泛，沒有規(guī)定權(quán)力、義務(wù)主體行為的時間、方式、步驟要素。比如刑事立案監(jiān)督制度、民事抗訴制度等法律條文賦予了權(quán)力、規(guī)定了義務(wù)，但都沒有詳細規(guī)定權(quán)力行使、義務(wù)履行的時間、方式和步驟，立法規(guī)范性很差，難以操作。

（三）訴訟監(jiān)督執(zhí)法不均衡

1．訴訟監(jiān)督隊伍結(jié)構(gòu)不均衡

下面以某檢察院為例，代表了當前比較普遍的訴訟監(jiān)督隊伍結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。從數(shù)量結(jié)構(gòu)看，全院在職干警110余人，公訴干警20余人、偵監(jiān)干警20余人、監(jiān)所干警15人、民行干警5人，應(yīng)當說公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所部門業(yè)務(wù)均屬于刑事訴訟監(jiān)督，民行部門的業(yè)務(wù)囊括了民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，可見，刑事訴訟監(jiān)督干警約為全體干警的50%，民行干警約為全體干警的4．5%，刑事訴訟監(jiān)督干警與民行監(jiān)督干警的比例為11：1。從年齡結(jié)構(gòu)看，近年新進年輕干警多數(shù)充實在刑事訴訟監(jiān)督部門，年均3名，民行訴訟監(jiān)督年輕干警總數(shù)一直維持在2名。從學歷結(jié)構(gòu)看，近年新進人員多為研究生學歷，由于多數(shù)新人流入刑事訴訟監(jiān)督部門，所以民行檢察干警碩士以上學歷一直維持在1人。

2．訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)規(guī)模不均衡

由于業(yè)務(wù)規(guī)模具有穩(wěn)定性，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的年際差異不大，下面仍以某檢察院2010年數(shù)據(jù)為標本進行分析。就2010年業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)來看，在刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督中，監(jiān)督偵查機關(guān)立案2件，監(jiān)督偵查機關(guān)撤案7件；依法追加逮捕60人，追加起訴18人，追加遺漏的犯罪事實37筆。在刑事審判活動監(jiān)督中，依法提請上級檢察院抗訴1件。在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督中，對監(jiān)管場所提出、呈報減刑不當?shù)葐栴}監(jiān)督糾正23次；嚴肅查處勞教場所非正常死亡事件背后的瀆職犯罪案件1件1人。在民事審判和行政訴訟監(jiān)督中，受理民事行政申訴案件14件，依法提請、建議提請上級檢察院抗訴4件。

3．訴訟監(jiān)督職權(quán)配置不均衡

就一般情況看，刑事訴訟監(jiān)督職能主要由檢察院偵查監(jiān)督科、公訴科和監(jiān)所檢察科行使，民行訴訟監(jiān)督職能由民行檢察科負責。兩相比較，刑事訴訟監(jiān)督職權(quán)配置呈現(xiàn)一權(quán)多元化，由多個部門分工協(xié)作，各有側(cè)重，初步實現(xiàn)了刑事訴訟全部環(huán)節(jié)的覆蓋；民行訴訟監(jiān)督職權(quán)配置呈現(xiàn)兩權(quán)一元化，民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督統(tǒng)歸一部門負責，職權(quán)配置單一，職能組織機構(gòu)不發(fā)達。

4．訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)開展不均衡

訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)開展不均衡主要針對三大訴訟監(jiān)督領(lǐng)域各自內(nèi)部比較而言。刑事訴訟監(jiān)督主要開展了立案監(jiān)督、追訴漏罪、漏犯、批捕、抗訴和減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督等業(yè)務(wù)，尚未開展對公安機關(guān)自行決定的取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、對人身和財產(chǎn)實施的強制性措施如通緝、搜查、扣押、凍結(jié)等的監(jiān)督。民事訴訟監(jiān)督主要開展了民事判決抗訴業(yè)務(wù)，尚未開展民事立案、民事調(diào)解書、裁定抗訴和民事執(zhí)行訴訟監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督的各項業(yè)務(wù)基本上很少開展。

（四）訴訟監(jiān)督理論不成熟

目前，訴訟監(jiān)督理論成果多集中在刑事訴訟監(jiān)督方面，民事訴訟監(jiān)督次之，行政訴訟監(jiān)督最少。訴訟監(jiān)督理論不成熟主要表現(xiàn)在：

1．內(nèi)容不豐富

訴訟監(jiān)督理論主要集中于刑事訴訟監(jiān)督方面，民行訴訟監(jiān)督還很薄弱，甚至存在理論研究空白。

2．研究不系統(tǒng)

訴訟監(jiān)督與周邊概念的辨析研究還很薄弱，這屬于訴訟監(jiān)督理論的基礎(chǔ)問題，這些問題的研究直接影響著訴訟監(jiān)督理論體系的構(gòu)建。

3．重要問題尚未形成共識

選擇何種民事檢察監(jiān)督模式，如何處理民事檢察中當事人訴權(quán)、法院審判權(quán)與檢察院監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，是民事檢察抗訴制度構(gòu)建的一個重要理論問題，對此尚未形成共識。

二、訴訟監(jiān)督完善對策

（一）反思檢察機關(guān)職能定位，樹立服務(wù)型司法理念

從政治屬性的角度來看，盡管各自的價值追求、執(zhí)法方式存在很大差異，世界各國的檢察機關(guān)卻都承擔著維護政權(quán)安全的政治職能，我國檢察機關(guān)同樣也不例外。但我國檢察機關(guān)職能定位的特殊性在于，片面、單一的強調(diào)檢察機關(guān)的刑事打擊職能，同時刑事訴訟監(jiān)督職能依附于刑事打擊職能，缺乏應(yīng)有的獨立性，忽視民行訴訟監(jiān)督職能，檢察機關(guān)職能現(xiàn)實定位深受“專政思維”的影響。

檢察職能的片面理解大大限縮了檢察機關(guān)在社會治理中的作用。目前，敵我矛盾退位，人民內(nèi)部矛盾成為社會的主要矛盾，在共產(chǎn)黨努力從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的背景下，雖然不能忘記檢察機關(guān)維護社會主義政權(quán)的政治使命，但已不能再以“專政思維”來支配檢察權(quán)的行使，否則會存在把人民內(nèi)部矛盾逆轉(zhuǎn)為敵我矛盾的風險。因此，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，利益格局調(diào)整，人民內(nèi)部矛盾多發(fā)易發(fā)的背景下，檢察機關(guān)應(yīng)當與時俱進，主動樹立服務(wù)型司法理念，秉持公民本位、社會本位，在社會民主政治秩序的框架中，把檢察機關(guān)定位于服務(wù)者的角色，實現(xiàn)由專政強力部門向司法公平公共服務(wù)供給者的轉(zhuǎn)變。真正踐行服務(wù)型司法理念，檢察機關(guān)必須完整理解自我職能定位，由單純強調(diào)刑事打擊職能向注重訴訟監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變，努力通過訴訟監(jiān)督職能行使減少司法腐敗，有效化解涉法涉訴信訪，大力拓展檢察機關(guān)在社會治理中的職能運用空間。

（二）推動訴訟監(jiān)督立法完善，確保訴訟監(jiān)督有法可依

訴訟監(jiān)督無法可依，根源于實體法和程序法的不完善。裁判規(guī)范的寬泛性是實體法影響訴訟監(jiān)督實施的主要表現(xiàn)，原因在于實體法作為裁判規(guī)范，其中一些規(guī)定過于寬泛給裁判者留下較大的裁量適用空間，使得大致相同的法律事實在同一裁判幅度內(nèi)獲得比較懸殊的裁判結(jié)果時，盡管裁判結(jié)果實質(zhì)上不公平，訴訟監(jiān)督主體囿于形式合理性卻無法對裁判者進行監(jiān)督。對此，刑事訴訟監(jiān)督領(lǐng)域正在探索實行量刑建議制度進行解決。實體法的影響暫且不論，這里著重探討訴訟監(jiān)督程序立法的完善。

1．刑事訴訟監(jiān)督立法

（1）刑事立案監(jiān)督。完善立案監(jiān)督范圍，將應(yīng)立不立、不應(yīng)立而立、違法撤案三種情形統(tǒng)一納入監(jiān)督，依法監(jiān)督糾正濫用刑事手段、違法插手經(jīng)濟糾紛以及出于地方保護、部門保護而違法立案、徇私枉法撤案等行為。為了保證立案監(jiān)督效果，對于檢察機關(guān)不同意公安機關(guān)的不立案理由，公安機關(guān)接到通知拒絕立案的，規(guī)定檢察機關(guān)可以提請上級檢察院建議上級公安機關(guān)糾正下級公安機關(guān)不立案的違法行為。（2）刑事偵查監(jiān)督。加強對監(jiān)視居住、取保候?qū)彽谋O(jiān)督，在適用條件、執(zhí)行方式方面嚴格依法監(jiān)督。建立訴訟當事人對偵查機關(guān)采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)等措施不服后提請檢察機關(guān)進行監(jiān)督的制度。建立程序性裁判機制，通過非證據(jù)排除規(guī)則排除偵查機關(guān)非法取得的證據(jù)，增強訴訟監(jiān)督的剛性。（3）刑事審判監(jiān)督。一是賦予公訴人當庭監(jiān)督權(quán)，在法庭審理中發(fā)現(xiàn)嚴重違法、不及時糾正可能會影響公正審判的，可以當庭提請法庭注意，如果法庭拒絕糾正，建議休庭，庭后及時向檢察長報告，然后以檢察院的名義通知法院予以糾正。二是改革刑事抗訴制度。建立同級檢察院抗訴制度，并明確規(guī)定審限制度。（4）刑罰執(zhí)行監(jiān)督。改革減刑、假釋程序，引入聽證機制。構(gòu)造三方參與的聽證程序，要求法官在作出減刑、假釋裁定時聽取檢察機關(guān)的意見，通過檢察機關(guān)的介入有效防止法官和監(jiān)管人員的權(quán)力尋租。

2．民行訴訟監(jiān)督立法

基于行政訴訟的運行規(guī)律與民事訴訟高度相似的認識，這里僅就民事訴訟監(jiān)督立法完善展開探討，并可作為行政訴訟監(jiān)督立法完善的參照。（1）民事立案監(jiān)督。建議采取概括規(guī)定的立法模式，摒棄刑事立案監(jiān)督針對單一情況進行監(jiān)督的立法方式，保證民事立案監(jiān)督制度的完整性。（2）民事審判監(jiān)督。一是重構(gòu)民事抗訴制度。民事訴訟監(jiān)督模式應(yīng)當由國家干預(yù)型向保障型轉(zhuǎn)換，堅持檢察權(quán)介入民事訴訟應(yīng)當恪守謙抑原則，除涉及國家利益和公共利益的情形外，檢察權(quán)應(yīng)訴權(quán)之請求方予介入，充分肯定當事人訴權(quán)的自由處分，尊重法院的審判權(quán)，將檢察權(quán)作為當事人實現(xiàn)正義的最后的選擇。二是擴大抗訴范圍。將抗訴的對象應(yīng)當從生效的判決、裁定擴大到調(diào)解書，加強對法院片面追求調(diào)解率而強制調(diào)解、非法調(diào)解和當事人濫用調(diào)解制度的監(jiān)督。三是細化抗訴程序性規(guī)定。明確規(guī)定抗訴的方式、步驟以及審級、時限制度，增強抗訴制度的可操作性。（3）民事執(zhí)行訴訟監(jiān)督。探索建立檢察機關(guān)對民事執(zhí)行程序的監(jiān)督，有效遏制執(zhí)行領(lǐng)域的司法腐敗。

3．賦予檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督調(diào)查權(quán)

訴訟監(jiān)督調(diào)查是訴訟監(jiān)督的基礎(chǔ)，沒有調(diào)查便無從監(jiān)督，然而訴訟監(jiān)督調(diào)查權(quán)的立法缺失卻是三大訴訟監(jiān)督面臨的一個共性問題，以致檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督實踐中經(jīng)常遭遇“法無明文規(guī)定”的抵制，最大的問題就是無法調(diào)閱案卷?！肮び破涫?，必先利其器”，因此，應(yīng)當在三大訴訟法中明確規(guī)定檢察機關(guān)進行訴訟監(jiān)督，可以向公安機關(guān)、法院調(diào)閱案卷，為查明事實，可以依法進行調(diào)查取證，賦予檢察機關(guān)進行訴訟監(jiān)督的利器。

（三）加強訴訟監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)，提高訴訟監(jiān)督實效

民行訴訟執(zhí)法隊伍薄弱，訴訟監(jiān)督職權(quán)的合理配置、訴訟監(jiān)督信息獲取困難，是訴訟監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)的兩大主要問題。

1．加強民行訴訟監(jiān)督隊伍建設(shè)

一是為民行檢察部門充實年輕、高學歷的干警，特別是新進公務(wù)員的分配要在數(shù)量和學歷上向民行檢察機關(guān)傾斜。二是加強民行訴訟監(jiān)督能力培訓。繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)培訓方式作用的同時，積極探索民行干警培訓新途徑，可以考慮采用旁聽觀摩民事審判的方式提高干警的民事訴訟監(jiān)督能力。

2．優(yōu)化訴訟監(jiān)督職權(quán)配置

從目前訴訟監(jiān)督職權(quán)的配置情況看，刑事訴訟監(jiān)督權(quán)配置呈現(xiàn)一權(quán)行使格局多元化，而民行訴訟監(jiān)督職權(quán)配置則呈現(xiàn)兩權(quán)一元化，鑒于此，近來出現(xiàn)了刑事訴訟職能和監(jiān)督的適當分離的觀點，主張刑事訴訟監(jiān)督象民行訴訟監(jiān)督一樣實現(xiàn)監(jiān)督專門化，防止強調(diào)刑事打擊職能擠占刑事訴訟監(jiān)督資源。一些檢察機關(guān)已開始將這種觀點付諸了實踐進行探索，具體做法是將偵查監(jiān)督及訴訟監(jiān)督從批捕和公訴部門剝離，基于批捕和公訴職能成立專門的公訴部門，同時成立專門的訴訟監(jiān)督部門負責訴訟監(jiān)督。

筆者不贊成這種做法，原因在于這種做法無法提高訴訟監(jiān)督效率，因為，刑事訴訟和刑事訴訟監(jiān)督在權(quán)力作業(yè)上有交叉的情況，那就是兩者都需要審查卷宗，在訴訟和監(jiān)督分離的情況下，負責訴訟的檢察官在發(fā)現(xiàn)偵查和審判違法信息后需要向負責監(jiān)督的檢察官移送線索、傳遞信息，后者接手后必然重新審查卷宗、重新判斷，然后作出決定，這顯然產(chǎn)生了訴訟資源的重復(fù)耗費，提高了訴訟成本，并且公訴人在庭審中發(fā)現(xiàn)審判違法特別是過后無法補救的情形后，再通知負責監(jiān)督的檢察官進行監(jiān)督，就顯得相當別扭。所以，刑事訴訟監(jiān)督職權(quán)的配置應(yīng)當堅持一權(quán)多元化行使的模式。

3．加強信息共享機制建設(shè)

通過信息共享，如網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)等，為訴訟監(jiān)督暢通信息渠道，開拓線索來源。

（四）豐富訴訟監(jiān)督理論研究，強化訴訟監(jiān)督理論支撐

成熟的訴訟監(jiān)督理論研究是推動訴訟監(jiān)督立法和開展訴訟監(jiān)督實踐的前提，豐富訴訟監(jiān)督理論研究應(yīng)當著力以下幾點：

1．重點加強民事訴訟監(jiān)督理論研究

（1）加強民事抗訴模式研究，尋求檢察權(quán)介入民事訴訟的正當方式；（2）加強檢察機關(guān)民事抗訴庭審中的地位及權(quán)利義務(wù)研究，尋求庭審中的訴權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的關(guān)系定位；（3）加強對民事執(zhí)行的訴訟監(jiān)督研究。

2．加強訴訟監(jiān)督權(quán)剛性研究

加強訴訟監(jiān)督權(quán)剛性應(yīng)當采取多元化的方法。（1）對法院的訴訟監(jiān)督，基于對審判權(quán)中立地位的尊重，檢察院的訴訟監(jiān)督應(yīng)當主要采取訴的方式，通過權(quán)力橫向制衡進行監(jiān)督。從立法技術(shù)的角度看，應(yīng)當賦予檢察院抗訴行為啟動抗訴程序的強制效力。（2）對公安機關(guān)的訴訟監(jiān)督，檢察機關(guān)可以訴諸制裁機制，通過權(quán)力的縱向控制進行監(jiān)督。從立法技術(shù)的角度看，應(yīng)當建立訴訟監(jiān)督處分制度，完善程序性裁判制度。