王 欣

從20世紀(jì)70年代后期起，中美洲和加勒比地區(qū)的局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩不安，成為美蘇爭(zhēng)奪的熱點(diǎn)之一。在里根看來(lái)，中美洲對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)有著生死攸關(guān)的利益，20世紀(jì)80年代初的尼加拉瓜桑地諾政權(quán)的存在與薩爾瓦多游擊隊(duì)對(duì)親美政府的對(duì)抗是里根政府所不能容忍的。因此在面臨中美洲如此“嚴(yán)峻的考驗(yàn)”時(shí)，里根政府推出了配合其意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的工具——中美洲公眾外交戰(zhàn)略。本文擬通過(guò)對(duì)里根政府的中美洲外交戰(zhàn)略進(jìn)行評(píng)析，進(jìn)而揭示冷戰(zhàn)背景下美蘇對(duì)抗的復(fù)雜性，及里根政府中美洲公眾外交戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上控制中美洲，最大限度地維護(hù)美國(guó)在中美洲的利益。

一

1980年11月4日，美國(guó)共和黨保守派代表人物羅納德·里根戰(zhàn)勝在職總統(tǒng)卡特當(dāng)選美國(guó)第40任總統(tǒng)。里根上臺(tái)之際正是冷戰(zhàn)的又一個(gè)高潮，面對(duì)蘇聯(lián)的強(qiáng)大攻勢(shì)和國(guó)際形勢(shì)的變化，特別是中美洲和加勒比地區(qū)出現(xiàn)的新形勢(shì)，里根政府調(diào)整了美國(guó)的對(duì)外政策，較之前任卡特執(zhí)政時(shí)期，發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。里根及其保守主義外交班子常被稱(chēng)為“冷戰(zhàn)原教旨主義者”，突出反共意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)作用以及在各條戰(zhàn)線上對(duì)前蘇聯(lián)采取“進(jìn)攻性”的“推回”戰(zhàn)略是構(gòu)成里根政府對(duì)前蘇聯(lián)戰(zhàn)略的兩大支柱[1]。配合里根對(duì)蘇進(jìn)攻性戰(zhàn)略的意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)工具即是公共外交。由于里根對(duì)“公共外交”的極度青睞，他因此被冠以“偉大的交際者”之名。在他任內(nèi)，公共外交自羅斯福政府以來(lái)第一次在橢圓形辦公室安全著陸[2]。

公眾外交（Public Diplomacy）①“Public Diplomacy”在國(guó)內(nèi)有兩種譯法：“公眾外交”與“公共外交”。除引文外，本文采用“公眾外交”。作為一個(gè)概念，人們由于認(rèn)識(shí)上存在的差異，對(duì)其界定也各不相同。1985年斯坦福大學(xué)胡佛研究所舉行了一次公眾外交學(xué)術(shù)討論會(huì)，美國(guó)公眾外交咨詢(xún)委員會(huì)主席小埃德溫·J·弗爾納（Edwin J.Feulner，Jr.）在會(huì)上宣讀了該委員會(huì)年度報(bào)告中提出的公眾外交的定義：“公眾外交通過(guò)向外國(guó)民眾解釋美國(guó)的政策、向他們提供有關(guān)美國(guó)社會(huì)和文化的情況、使他們?cè)S多人親身體驗(yàn)我們國(guó)家的多樣性，以及為美國(guó)駐外大使和美國(guó)對(duì)外政策決策者預(yù)測(cè)外國(guó)公眾輿論，來(lái)補(bǔ)充和加強(qiáng)傳統(tǒng)外交?！盵3]31-35

里根執(zhí)政伊始即顯示出利用宣傳活動(dòng)推動(dòng)美國(guó)對(duì)外政策實(shí)施的濃厚興趣，認(rèn)為有必要強(qiáng)化美國(guó)的對(duì)外電臺(tái)廣播和美國(guó)國(guó)際交流署②1982年又恢復(fù)為美國(guó)新聞署（United States Information Agency），這一時(shí)期的美國(guó)新聞署集中了對(duì)外文化交流和宣傳的主要手段，利用廣播、新聞出版、影視等各種媒體，宣傳美國(guó)的對(duì)外政策和意識(shí)形態(tài)，推銷(xiāo)和宣傳美國(guó)的形象。（United States International Communication Agency，USICA）的宣傳職能，以加強(qiáng)美國(guó)的海外宣傳[4]。1981年，后來(lái)?yè)?dān)任“軍備控制與裁軍署”（Arms control and Disarmament Agency）署長(zhǎng)一職的肯尼思·L·阿德?tīng)柭↘enneth L.Adelman），在《外交》季刊上撰文指出：“作為傳播人類(lèi)價(jià)值觀念的一種方式和美國(guó)對(duì)外政策的一個(gè)工具，公眾外交在過(guò)去沒(méi)有得到充分的應(yīng)用，里根上臺(tái)后用公眾外交來(lái)”促進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益的“時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”。他認(rèn)為，“公眾外交是里根在國(guó)際事務(wù)中所知道的、也是他做得最好的部分。它有可能成為里根政府對(duì)外政策的一個(gè)標(biāo)志。”[3]124正是因?yàn)槔锔鶎?duì)美國(guó)公眾外交的重視，美國(guó)新聞署的經(jīng)費(fèi)得以不斷增加，并為其加強(qiáng)美國(guó)的對(duì)外宣傳活動(dòng)和文化交流活動(dòng)提供了有利的條件。如1983年4月27日，里根召集國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議專(zhuān)門(mén)談中美洲問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)中美洲事關(guān)美國(guó)切身利益，美決不讓中美洲落入蘇古之手，要求“國(guó)會(huì)同意包括1984財(cái)年在內(nèi)共給予中美洲各國(guó)6億美元的經(jīng)濟(jì)援助”。

1983年1月14日，國(guó)家安全委員會(huì)宣布了名為“對(duì)與國(guó)家安全有關(guān)的公眾外交的管理”的國(guó)家安全委員會(huì)第77號(hào)決議（National Security Decision Directive（NSDD）-77）。NSDD-77是里根政府對(duì)美國(guó)對(duì)外政策的現(xiàn)實(shí)需要所做出的反應(yīng)，有效地保證了美國(guó)政府的機(jī)構(gòu)和部門(mén)與公眾外交活動(dòng)的合作與協(xié)調(diào)，正式確立了一種美國(guó)公眾外交活動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。正是NSDD-77為里根政府對(duì)中美洲的公眾外交順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并為推行里根政府的公眾外交活動(dòng)提供了重要保障。

二

曾在里根政府第一任期內(nèi)任國(guó)務(wù)卿的亞歷山大·黑格在其18個(gè)月國(guó)務(wù)卿生涯的回憶錄中寫(xiě)到：每屆政府剛成立時(shí)是向世界傳遞信號(hào)的最好時(shí)機(jī)。里根執(zhí)政伊始，即向世界發(fā)出了兩個(gè)信號(hào)：一是明白地警告蘇聯(lián)在第三世界不受阻礙的進(jìn)行冒險(xiǎn)行徑的時(shí)代已一去不復(fù)返，美國(guó)不會(huì)再容忍蘇聯(lián)及其代理人、古巴及利比亞等國(guó)繼續(xù)危害別國(guó)利益；二是讓其他國(guó)家相信，與美國(guó)保持友好關(guān)系只會(huì)為其帶來(lái)各種好處而不會(huì)使其處于險(xiǎn)境。針對(duì)蘇聯(lián)發(fā)出的第一個(gè)信號(hào)里所提到的第三世界即主要指中美洲[6]。由此可見(jiàn)，在同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪第三世界的斗爭(zhēng)中，里根政府首先把重點(diǎn)聚集于中美洲地區(qū)。

中美洲接近美國(guó)腹地，美國(guó)一直將該地區(qū)視為傳統(tǒng)的勢(shì)力范圍，把在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上完全控制中美洲置于其國(guó)家利益的范疇之內(nèi)，失去對(duì)中美洲的獨(dú)有控制被視為對(duì)其世界霸主地位的威脅[7]。1979年尼加拉瓜（Nicaragua）的桑地諾民族解放陣線（Sandinista National Liberation Front，F(xiàn)SLN）推翻了索摩查（Somoza）的獨(dú)裁統(tǒng)治，取得了民族民主革命的勝利。1980年薩爾瓦多（EL Salvador）國(guó)內(nèi)的游擊隊(duì)迅速成長(zhǎng)，這使美國(guó)突然面臨中美洲兩個(gè)國(guó)家的直接挑戰(zhàn)。里根政府認(rèn)為尼加拉瓜桑地諾政權(quán)的存在對(duì)美國(guó)的安全構(gòu)成了極大的威脅，是中美洲不得安寧的根源。維護(hù)中美洲和加勒比地區(qū)的安全已經(jīng)成為里根政府拉美政策中最緊迫的目標(biāo)，明確地將中美洲危機(jī)上升到美國(guó)全球戰(zhàn)略和美蘇爭(zhēng)霸的高度。1983年3月10日，里根在對(duì)全國(guó)制造商協(xié)會(huì)的講話中宣稱(chēng)，在中美洲，“戰(zhàn)略利益關(guān)系是如此之高，以致我們不能忽視一個(gè)意識(shí)形態(tài)和軍事上與蘇聯(lián)有密切聯(lián)系的政府掌握權(quán)力的危險(xiǎn)”[8]。

基辛格于1984年1月提交了一份報(bào)告，分析了中美洲地區(qū)發(fā)生危機(jī)的本土因素，并得出了一個(gè)與里根政府班子看法不同的結(jié)論，認(rèn)為“中美洲革命本身對(duì)美國(guó)不構(gòu)成威脅”[9]。然而，很顯然，里根政府十分贊同報(bào)告的另一個(gè)結(jié)論，即面對(duì)蘇聯(lián)—古巴介入這一態(tài)勢(shì)，美國(guó)需要做出更強(qiáng)烈的反應(yīng)。這一結(jié)論為里根政府的中美洲政策提供了部分依據(jù)?？傊锔闹忻乐拚叩暮诵木褪遣幌б磺写鷥r(jià)扼殺尼加拉瓜桑地諾政權(quán)，支持薩爾瓦多政府進(jìn)攻游擊隊(duì)以阻止蘇聯(lián)利用中美洲危機(jī)制造“第二個(gè)古巴”和“第二個(gè)尼加拉瓜”，徹底打破蘇聯(lián)─古巴─尼加拉瓜的三角聯(lián)盟，維護(hù)美國(guó)在中美洲的戰(zhàn)略利益。為此，除了上述傳統(tǒng)的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等手段外，出于現(xiàn)實(shí)需要，積極主動(dòng)地推行公眾外交戰(zhàn)略則成為里根政府中美洲政策的另一重要工具。

三

美國(guó)的公眾外交有兩個(gè)主要目標(biāo)：一是對(duì)外宣傳美國(guó)的政策，特別是外交政策，目的在于贏得外國(guó)民眾和外國(guó)政府對(duì)美國(guó)的支持；二是使外國(guó)民眾更好地了解美國(guó)，了解其社會(huì)制度和社會(huì)文化，從而加強(qiáng)美國(guó)人民和其他國(guó)家人民之間的相互理解。第一個(gè)目標(biāo)著眼于美國(guó)政策的近期利益，尋求美國(guó)政策的順利實(shí)施，政治色彩較為明顯；第二個(gè)目標(biāo)側(cè)重于文化交流，其目的是為了有助于形成支持或理解美國(guó)政策的國(guó)際環(huán)境，著眼于美國(guó)的長(zhǎng)期利益。顯然，里根政府的中美洲公眾外交戰(zhàn)略目標(biāo)是第一種。專(zhuān)為實(shí)現(xiàn)中美洲政策目標(biāo)而制定的中美洲公眾外交戰(zhàn)略更注重直接宣傳美國(guó)政策的職能，即推行中美洲公眾外交戰(zhàn)略的目的是尋求短時(shí)間內(nèi)獲得外國(guó)民眾與政府對(duì)里根政府的中美洲政策的支持。

總結(jié)里根時(shí)期的中美洲公眾外交戰(zhàn)略，應(yīng)該有以下特點(diǎn)：

第一，著眼于近期利益是中美洲公眾外交戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)。為獲得支持，里根政府宣傳美國(guó)的中美洲政策時(shí)，分別要從有利于民眾接受其政策的角度出發(fā)，針對(duì)不同地區(qū)的民眾制定不同的公眾外交計(jì)劃。如針對(duì)中美洲民眾時(shí)，著重宣傳中美洲政策：有利于中美洲地區(qū)和平與發(fā)展；符合當(dāng)?shù)孛癖姷奈镔|(zhì)利益追求；維護(hù)該地區(qū)安全。在針對(duì)歐共體國(guó)家民眾開(kāi)展公眾外交活動(dòng)時(shí)，時(shí)刻不忘提及尼加拉瓜桑地諾政權(quán)的“非民主性質(zhì)”、“踐踏人權(quán)”、與“恐怖主義組織聯(lián)系”、與蘇聯(lián)—古巴關(guān)系密切等背景，以使勸說(shuō)歐洲民眾反對(duì)桑地諾政權(quán)，進(jìn)而影響政府對(duì)尼加拉瓜桑地諾政權(quán)的態(tài)度。

第二，制定公眾外交的目標(biāo)不只為影響外國(guó)的公眾輿論，而且要影響美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論，是里根政府的中美洲公眾外交戰(zhàn)略最特別之處。通過(guò)與外國(guó)民眾的交流，對(duì)他們的思想產(chǎn)生影響，在一個(gè)國(guó)家形成有利于美國(guó)的公眾外交輿論，進(jìn)而影響該國(guó)政府的對(duì)外政策，這是美國(guó)公眾外交的主要目的，這也從根本上界定了公眾外交的對(duì)象是外國(guó)民眾。然而在中美洲公眾外交戰(zhàn)略框架內(nèi)運(yùn)作由國(guó)務(wù)院設(shè)立的“拉美及加勒比海地區(qū)公眾外交處”卻將公眾外交的對(duì)象擴(kuò)展了，既包括美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾與外國(guó)民眾兩類(lèi)，而且在國(guó)內(nèi)還要分為國(guó)會(huì)議員與普通公眾類(lèi)。“美國(guó)國(guó)務(wù)院用公眾外交來(lái)意指其為使美國(guó)人民相信美國(guó)對(duì)外政策正確性而采取的舉措，是對(duì)公眾外交的濫用?！盵10]

第三，為影響公眾輿論，實(shí)施公眾外交計(jì)劃的背后進(jìn)行秘密交易，也是中美洲公眾外交戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)特點(diǎn)。盡管與公眾外交的宗旨相悖，美國(guó)似乎一直不愿放棄其秘密行事的機(jī)會(huì)。中央情報(bào)局一直請(qǐng)代理人私下組織那些對(duì)桑解政權(quán)不滿的尼加拉瓜人為其服務(wù)，主要幫助美國(guó)搞一些宣傳活動(dòng)。這些活動(dòng)漸漸引起了國(guó)務(wù)院與國(guó)會(huì)的不滿。1985年5月13日，眾議院常設(shè)宣傳委員會(huì)主席漢米爾頓（Hamilton）在回復(fù)舒爾茨的信中告知：“閣下曾要求取消與一個(gè)有突出表現(xiàn)的反桑地諾政權(quán)的受中央情報(bào)局雇用的尼加拉瓜人之間的交易，目前這一問(wèn)題已得到解決。不過(guò)我發(fā)現(xiàn)同樣的情況出現(xiàn)在另一個(gè)反桑地諾政權(quán)的尼加拉瓜人身上，此人出現(xiàn)在一個(gè)由某組織發(fā)起和主辦的會(huì)議上。”[11]

不可否認(rèn)的是，為服務(wù)于里根政府的中美洲政策，里根政府的中美洲公眾外交戰(zhàn)略在許多方面取得了預(yù)期效果，公眾外交執(zhí)行部門(mén)相互協(xié)調(diào)、監(jiān)督，使各項(xiàng)公眾外交計(jì)劃得以順利實(shí)施，發(fā)揮了公眾外交的職能作用?？傊?，中美洲公眾外交戰(zhàn)略作為里根政府實(shí)施中美洲政策的工具，為獲得國(guó)內(nèi)外公眾對(duì)里根政府的中美洲政策的支持，最大限度地體現(xiàn)了公眾外交與政治、經(jīng)濟(jì)、軍事政策相比有著不可替代的優(yōu)勢(shì)。

歸根結(jié)底，里根政府的中美洲政策是為美國(guó)利益服務(wù)的，是為了與蘇聯(lián)對(duì)抗、爭(zhēng)奪第三世界的霸權(quán)。對(duì)此，美國(guó)研究中心學(xué)者帕特麗沙·弗林（Patricia Flynn）指出：中美洲面臨的真正威脅，不是蘇聯(lián)—古巴的擴(kuò)張主義，而是美國(guó)的擴(kuò)張主義。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，政治上，失去對(duì)這一地區(qū)的控制被看作是對(duì)美國(guó)世界霸主地位的一種威脅。經(jīng)濟(jì)上，該地區(qū)對(duì)美國(guó)有著尤其重要的作用：如果把這一地區(qū)作為一個(gè)整體，美國(guó)在這一地區(qū)的資產(chǎn)總額高達(dá)170億美元。1985年，美國(guó)商務(wù)部對(duì)整個(gè)拉美地區(qū)的投資評(píng)估后得出結(jié)論：在中美洲投資獲得的回報(bào)率遠(yuǎn)高于拉美其他地區(qū)[12]。本質(zhì)上，美國(guó)的這種國(guó)家利益的界定是要告知中美洲：中美洲是美國(guó)的利益，而不是該地區(qū)的國(guó)家和人民的利益。

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