王 衛(wèi)

(廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 廈門(mén)361005)

緬甸軍政府的轉(zhuǎn)型及其前景展望

王 衛(wèi)

(廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 廈門(mén)361005)

緬甸;軍政府;文官政府;轉(zhuǎn)型

緬甸軍政府的轉(zhuǎn)型出于國(guó)內(nèi)外壓力。轉(zhuǎn)型后的文官政府在政治體制上有民主化變革;在行政人事上實(shí)行文官主導(dǎo)、軍人公務(wù)員并存的體制;在中央與地方關(guān)系上擴(kuò)大了民族自治權(quán);在宗教治理上延續(xù)了對(duì)佛教的控制;保留了軍人的主導(dǎo)作用。緬甸文官政府政治前景不容樂(lè)觀，但其對(duì)民主制度的規(guī)定與對(duì)合法性的追求，也為民主政治的發(fā)展提供了契機(jī)。

近年來(lái)，緬甸軍人政治的轉(zhuǎn)型與民主化進(jìn)程吸引了全球的目光。2008年5月緬甸通過(guò)了新憲法;2011年3月，已經(jīng)辭去軍職的原軍政府總理吳登盛當(dāng)選為總統(tǒng);總統(tǒng)就職后軍政府隨即宣布解散，“和平與發(fā)展委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“和發(fā)委”)正式向新政府移交權(quán)力，這標(biāo)志著緬甸實(shí)現(xiàn)了從軍政府向民選文官政府的過(guò)渡，完成了所謂的“民主路線圖”。與軍政府相比，文官政府在多方面有著顯著的新特點(diǎn)，但對(duì)原政策也有一些延續(xù)。雖然緬甸文官政府前景并不容樂(lè)觀，但也為民主政治的發(fā)展提供了某些契機(jī)。

一 轉(zhuǎn)型背景

緬甸軍政府自1988年政變上臺(tái)后，廢除憲法與文官政府，這使其在國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)上的合法性程度都不高。為求得生存空間，軍政府不得不進(jìn)行緩慢的民主化改革，并于2003年提出“民主路線圖”，以期向文官政府轉(zhuǎn)型。因此，緬甸軍政府的轉(zhuǎn)型是因?yàn)槠涿媾R巨大的國(guó)內(nèi)外壓力。

(一)國(guó)內(nèi)背景

在經(jīng)濟(jì)上，雖然緬甸有著豐富的自然資源，軍政府的經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開(kāi)放政策也取得了一定成果，但因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，市場(chǎng)體制不完善，加上軍政府的經(jīng)濟(jì)壟斷和長(zhǎng)期的國(guó)際制裁，改革開(kāi)放的成效仍然不夠顯著，緬甸仍是世界上最不發(fā)展的國(guó)家之一。20世紀(jì)90年代中期后，緬甸更出現(xiàn)了國(guó)外直接投資大幅度減少、高貿(mào)易赤字和通貨膨脹高達(dá)兩數(shù)位的不利情況。據(jù)美國(guó)中央情報(bào)局的數(shù)據(jù)，2011年緬甸人均GDP按購(gòu)買(mǎi)力計(jì)算為1400美元(若按匯率計(jì)算則為795美元)，在世界排名第203位;2007年，約32.7%的緬甸國(guó)民位于貧困線之下[1]。

在社會(huì)生活上，軍政府時(shí)代的緬甸人民生活也相當(dāng)艱苦。聯(lián)合國(guó)2011年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告表明，2011年緬甸人類(lèi)發(fā)展指數(shù)為0.451，在187個(gè)國(guó)家中排名第149位，屬于“低人類(lèi)發(fā)展水平”一類(lèi)。全國(guó)約9.4%的人口為“嚴(yán)重貧困”;五歲以下兒童中，患有“生長(zhǎng)遲滯”的占40.6%，“消瘦”的占29.6%，死亡率約為7.1%;每百萬(wàn)人口中，約有290人死于自然災(zāi)害的沖擊[2]，這均遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。

(二)國(guó)際背景

自20世紀(jì)70年代民主化浪潮的第三波以來(lái)，緬甸軍政府越來(lái)越成為國(guó)際社會(huì)上的另類(lèi)，加上其長(zhǎng)期軟禁在國(guó)際社會(huì)聲望極高的民主派代表昂山素季，更倍受孤立。

國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸軍政府采取了全面的制裁性措施。在經(jīng)濟(jì)上，以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)緬甸進(jìn)行了嚴(yán)厲的制裁，包括限制或禁止投資、貸款和援助，阻止國(guó)際組織向緬甸提供貸款或援助，進(jìn)行貿(mào)易制裁等[3]。這使緬甸經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雪上加霜。在政治上，多數(shù)西方國(guó)家不承認(rèn)軍政府，與其外交級(jí)別層次低，并多次呼吁其停止鎮(zhèn)壓反對(duì)派，釋放昂山素季，改善人權(quán);聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織對(duì)緬甸的人權(quán)問(wèn)題也普遍采取譴責(zé)態(tài)度。2006年，迫于國(guó)際壓力，緬甸不得不放棄東盟輪值主席國(guó)的地位。雖然以中國(guó)為首的國(guó)家，包括印度、東盟對(duì)緬甸軍政府采取較為務(wù)實(shí)的接觸性政策，但一直以來(lái)，期望緬甸軍政府向文官政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)其“民主路線圖”，是國(guó)際社會(huì)的一致態(tài)度。

二 轉(zhuǎn)型特點(diǎn)

在這樣的背景下，緬甸的軍人政治出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型后文官政府具有如下特點(diǎn):

(一)政治體制變革:一定程度的民主化

1.議會(huì)與選舉制度的恢復(fù)

在軍政府執(zhí)政時(shí)期，緬甸憲法被廢除，立法機(jī)構(gòu)被解散，由軍人組成的中央與地方各級(jí)和發(fā)委成為國(guó)家的核心機(jī)構(gòu)，所有法律都以軍政府的命令形式發(fā)布，因此并不存在議會(huì)和選舉制度。

文官政府恢復(fù)了中央與地方的立法機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了普選原則。緬甸的最高立法機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦議會(huì)，實(shí)行兩院制，即人民院和民族院。憲法第74條規(guī)定，人民院由以鎮(zhèn)區(qū)和人口數(shù)量為基礎(chǔ)選舉的代表和國(guó)防軍總司令提名的軍隊(duì)代表共同組成;民族院由各省 (邦)以相同名額選舉產(chǎn)生的代表與國(guó)防軍總司令提名的軍隊(duì)代表共同組成[4]。其中，軍人代表占人民院的1/4，民族院的1/3。此外，緬甸憲法第391條規(guī)定了普選原則:“在選舉開(kāi)始的當(dāng)天年滿十八周歲，享有選舉權(quán)的公民和依法享有選舉權(quán)的個(gè)人都可以參加投票，非完全法律行為能力者除外?！笨梢?jiàn)，雖然軍隊(duì)代表占據(jù)了相當(dāng)比例，但仍有大量民選代表，以作為文官政府合法性的基礎(chǔ)，這體現(xiàn)了文官政府的基本特征。

2.多黨民主制的進(jìn)步

1988年前緬甸僅有一個(gè)政黨即綱領(lǐng)黨，軍政府上臺(tái)后，曾在1990年大選前允許政黨注冊(cè)，結(jié)果有93個(gè)政黨參選。但因軍政府不承認(rèn)選舉結(jié)果，對(duì)政黨進(jìn)行了清理，使合法政黨銳減至10個(gè)左右。不過(guò)在2010年11月的大選中，獲準(zhǔn)注冊(cè)參選的政黨又增至37個(gè)[5]。主要政黨有:反對(duì)黨全國(guó)民主聯(lián)盟 (民盟)、執(zhí)政黨聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨、民族團(tuán)結(jié)黨、少數(shù)民族政黨如撣邦民主聯(lián)合會(huì)、克倫族聯(lián)盟、拉祜族發(fā)展黨等。軍政府雖允許多個(gè)政黨存在，但憲法從其長(zhǎng)期打壓民盟的態(tài)度可以看出，這主要是為了增強(qiáng)軍政府的執(zhí)政合法性。

雖然新憲法明確規(guī)定緬甸實(shí)行“多黨民主制”，但與軍政府類(lèi)似，這仍是一種“紀(jì)律嚴(yán)明”的多黨制。這種“紀(jì)律”體現(xiàn)在:“(一)以聯(lián)邦不分裂、民族團(tuán)結(jié)不破裂和主權(quán)穩(wěn)固為目標(biāo)。(二)對(duì)國(guó)家知恩圖報(bào)?！?憲法第404條)雖然憲法第404條也規(guī)定了政黨依法享有組織活動(dòng)與參加選舉的權(quán)利，但第407條又規(guī)定，如果被宣布為非法組織或與非法組織保持聯(lián)系的、接受?chē)?guó)外援助的、出于政治目的而濫用宗教的政黨將會(huì)被取締?？梢?jiàn)在制度層面，緬甸政黨制度的進(jìn)步并不大。但在實(shí)際政治生活中，2010年大選前被軍政府強(qiáng)行解散的民盟又于2012年1月再次獲得合法性，其領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季也被允許參加2012年4月的議會(huì)補(bǔ)選[6]，這可以看作是向真正意義上的多黨制邁出了重要的一步。

(二)行政與人事制度的變革:文官主導(dǎo)、軍人公務(wù)員并存

1992年緬甸軍政府在中央與地方成立五級(jí)和發(fā)委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，成員均為現(xiàn)役軍官，和發(fā)委主席還兼任國(guó)家元首和總理，統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)閣。在內(nèi)閣的34個(gè)部中，90%的部長(zhǎng)由現(xiàn)役或退役高級(jí)軍官擔(dān)任，并隸屬于軍政府。此外，現(xiàn)役和退役軍官常被臨時(shí)抽調(diào)或任命為各部、各局及國(guó)有經(jīng)濟(jì)企業(yè)的執(zhí)行官和工作人員。政府機(jī)構(gòu)中超過(guò)1/3的行政主管都是高級(jí)軍官，許多副主管也是如此，他們由內(nèi)閣任命后經(jīng)軍政府批準(zhǔn)[7]。

文官政府由文官主導(dǎo)，行政權(quán)歸總統(tǒng)。總統(tǒng)既是國(guó)家元首，也是政府首腦，與兩名副總統(tǒng)、聯(lián)邦部長(zhǎng)、聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)組成聯(lián)邦政府?？偨y(tǒng)由聯(lián)邦議會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé);總統(tǒng)發(fā)布具有法律效力的命令應(yīng)提交聯(lián)邦議會(huì)審議通過(guò)，否則為無(wú)效;議會(huì)可對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行彈劾。同時(shí)緬甸國(guó)家權(quán)力遵循分權(quán)制衡原則:“作為國(guó)家權(quán)力三大組成部分的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)盡可能地分開(kāi)行使，并相互制衡?！?憲法第11條)與軍政府類(lèi)似，中央政府仍然下設(shè)34個(gè)部，但除國(guó)防部、內(nèi)政部、邊境事務(wù)部三個(gè)部長(zhǎng)為軍官外，其他都由文人擔(dān)任[8]。在事務(wù)官上，文官政府規(guī)定總統(tǒng)須成立專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦公務(wù)員任免委員會(huì)來(lái)管理，以選拔、培訓(xùn)國(guó)家公務(wù)員及制定國(guó)家公務(wù)員條例。但憲法第291條又規(guī)定:“作為公務(wù)員的軍人因其工作特殊性，須依據(jù)軍隊(duì)相關(guān)法律實(shí)施管理。”將軍隊(duì)歸入公務(wù)員隊(duì)伍，但又不由公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理，這明顯地留下了軍政府時(shí)代的烙印。

(三)中央—地方關(guān)系的變革:民族自治權(quán)的擴(kuò)大

長(zhǎng)期以來(lái)緬甸民族問(wèn)題復(fù)雜，矛盾突出，存在大量民族地方反政府武裝。緬甸獨(dú)立后，雖然每屆政府上臺(tái)都口頭上主張尊重少數(shù)民族的文化與傳統(tǒng)，但實(shí)際上往往實(shí)行中央集權(quán)，對(duì)少數(shù)民族的文化采取歧視與強(qiáng)制同化的措施，中央與地方關(guān)系緊張。

獨(dú)立后的緬甸地方行政區(qū)劃據(jù)緬甸的民族分布特點(diǎn)，分為七省七邦，省之名稱(chēng)與其首府相同，以緬族人居多;而七邦分別以七個(gè)少數(shù)民族來(lái)命名。地方政府分為邦或省、縣、鎮(zhèn)區(qū)、村組 (街區(qū))四級(jí)。在軍政府時(shí)期，地方成立各級(jí)和發(fā)委，隸屬于對(duì)軍政府負(fù)責(zé)的邦和省級(jí)地方政府，可見(jiàn)軍政府的中央集權(quán)很強(qiáng)大。但對(duì)民族地區(qū)，軍政府給予了一定的自治權(quán)。軍政府對(duì)民族武裝在不放棄武力鎮(zhèn)壓的同時(shí)積極談判，恩威并施，效果顯著。至1999年底，已有17支反政府武裝與政府達(dá)成了和解，其中有12支武裝被定為在形式上直屬于中央的“特別行政區(qū)”，擁有較大的自治權(quán)，有自己獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)[9]。

文官政府在一定程度上擴(kuò)大了民族自治權(quán)。首先，政府承認(rèn)少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)。憲法第354條規(guī)定，在避免破壞民族團(tuán)結(jié)、不影響其他民族和其他宗教的前提下，少數(shù)民族擁有自由使用本民族的語(yǔ)言、文字、文化、宗教及習(xí)俗的權(quán)利。其次，對(duì)于民族武裝，憲法將其劃歸為邊防軍，在實(shí)際操作上則是盡量采取“收編”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前，克欽新民主軍、果敢同盟軍等武裝已同意改編，但也有不少武裝拒絕收編[10]。再次，在行政區(qū)劃上，新憲法將國(guó)號(hào)定為“緬甸聯(lián)邦共和國(guó)”，國(guó)家按聯(lián)邦制組建。在沿襲原七省七邦區(qū)劃的基礎(chǔ)上，又增加了一個(gè)由總統(tǒng)直接管轄的聯(lián)邦直轄區(qū)——新首都內(nèi)比都。新憲法明確規(guī)定了建立民族自治地方的條款，意圖將部分“特區(qū)”建立為5個(gè)自治縣、1個(gè)自治州，劃歸省邦管理。自治縣與縣平級(jí)，而“自治州”則是介于縣與省之間的新行政單位。更重要的是，憲法第17條規(guī)定“國(guó)家的行政權(quán)分別授予聯(lián)邦、各省和邦，依據(jù)本憲法的規(guī)定授予民族自治地方自治權(quán)力?！边@明確了自治地方的自治權(quán)，因此少數(shù)民族獲得了更多關(guān)于地方治理的發(fā)言權(quán)。有數(shù)據(jù)表明，目前在7個(gè)邦的立法機(jī)構(gòu)中，少數(shù)民族政黨在欽邦、克欽邦、若開(kāi)邦和撣邦占有25%以上席位，這意味著他們可以申請(qǐng)召開(kāi)特別立法會(huì)議或?qū)Φ胤焦賳T提起彈劾[11]。

但是這種自治權(quán)仍很有限，這個(gè)號(hào)稱(chēng)“聯(lián)邦制”的國(guó)家卻并沒(méi)有在憲法中體現(xiàn)出多少聯(lián)邦制的分權(quán)特征，也沒(méi)有看到省與邦的本質(zhì)區(qū)別。比如，在財(cái)政權(quán)上，憲法第254條規(guī)定省、邦政府按稅收項(xiàng)目征稅，上繳省、邦財(cái)政基金，并“依法使用省、邦財(cái)政基金”。在人事權(quán)上，憲法第261條又規(guī)定省邦行政長(zhǎng)官由總統(tǒng)任命，并提交省邦議會(huì)通過(guò);但同時(shí)也規(guī)定，“在不能舉證說(shuō)明不符合省、邦行政長(zhǎng)官條件的情況下，省、邦議會(huì)無(wú)權(quán)否決總統(tǒng)提名的人選。”而且，總統(tǒng)也可對(duì)省、邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組。因此，有學(xué)者認(rèn)為，盡管各省邦有其獨(dú)立的立法、司法、行政機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上地方的權(quán)力仍受到高度限制，而在聯(lián)邦層面上，少數(shù)民族仍然很難在與其聚居地區(qū)有關(guān)的問(wèn)題上產(chǎn)生什么影響[12]。目前，民族武裝與中央政府的矛盾仍然存在，常會(huì)爆發(fā)一些小規(guī)模的軍事沖突?？梢?jiàn)，要使民族地方真正獲得自治權(quán)，使民族武裝全部被收編，實(shí)現(xiàn)和平，仍有很長(zhǎng)的路要走。

(四)宗教治理政策的延續(xù):防止佛教勢(shì)力對(duì)政治的介入

緬甸絕大多數(shù)居民信仰小乘佛教，佛教僧侶社會(huì)地位高、影響大，加上僧侶長(zhǎng)期積極參與政治，是一支舉足輕重的政治力量，宗教政策一直是政府工作的重點(diǎn)。在20世紀(jì)80年代末，因僧侶積極參加反對(duì)軍政府的民主運(yùn)動(dòng)，軍政府加強(qiáng)了對(duì)佛教和僧侶的控制;但鑒于佛教的特殊地位，軍政府又大力弘揚(yáng)佛教，改善政府與僧侶的緊張關(guān)系。1990年，軍政府為限制僧侶干擾政治，頒布了《僧侶組織法》;1991年，軍政府內(nèi)政部成立佛教傳播發(fā)展局，1992年升格為宗教部[13]。但是軍政府還常就重大問(wèn)題征求僧侶的意見(jiàn)，政府重大活動(dòng)必須有僧侶到場(chǎng)，甚至在必要時(shí)還邀請(qǐng)高僧調(diào)解與少數(shù)民族武裝的分歧。不難看出，軍政府對(duì)佛教及僧侶的壓制與推崇，都是為了獲取其執(zhí)政的合法性。

文官政府并未對(duì)宗教治理政策做出明顯的改變。憲法第34條規(guī)定了宗教自由，但這“不能與社會(huì)治安、公民道德、公民健康以及與本憲法其他條款相沖突”。此外還明確了政教分離的原則 (如憲法第392條規(guī)定神職人員不得有被選舉權(quán))，也明確延續(xù)了對(duì)宗教的控制:“禁止出于政治目的濫用宗教，旨在挑起民族和宗教團(tuán)體之間相互仇恨、敵對(duì)和分裂的圖謀或行為都將被視為違反憲法，可制定相關(guān)法律予以懲罰?！?(憲法第364條)更重要的是，憲法第360條規(guī)定:“雖然已賦予宗教信仰自由的權(quán)利，但是為了人民利益和改革需要，不禁止國(guó)家立法更改?！笨梢?jiàn)，文官政府仍然嚴(yán)格防范佛教勢(shì)力對(duì)政治的介入。

(五)仍然保持軍隊(duì)在文官政府中的關(guān)鍵地位

緬甸長(zhǎng)期受軍政府統(tǒng)治，軍人早已形成了一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，而此次轉(zhuǎn)型亦由軍政府主導(dǎo)，軍人自然會(huì)設(shè)法保證自己在政治上的優(yōu)勢(shì)地位。因此，雖然軍政府已經(jīng)宣布交權(quán)，但憲法仍規(guī)定國(guó)防軍“享有獨(dú)立處理所有與軍隊(duì)有關(guān)事務(wù)的權(quán)力”(憲法第20條)，并“始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)” (憲法第6條)。可見(jiàn)，軍隊(duì)不僅有其獨(dú)立的利益，還試圖壟斷政治權(quán)力，在國(guó)家政治中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

1.軍隊(duì)在緊急情況下有接管民選政府的權(quán)力

新憲法第20條規(guī)定，“保持聯(lián)邦不分裂、民族團(tuán)結(jié)不破裂和主權(quán)穩(wěn)固是國(guó)防軍的主要任務(wù)?！币虼?，“如果發(fā)生以暴亂、使用武力等暴力方式奪取國(guó)家權(quán)力或做此種努力，導(dǎo)致聯(lián)邦分裂、民族團(tuán)結(jié)破裂和國(guó)家主權(quán)喪失的緊急狀況時(shí)，國(guó)防軍總司令有權(quán)根據(jù)本憲法的規(guī)定接管和行使國(guó)家權(quán)力。”(憲法第40條)若軍隊(duì)接管權(quán)力，“不論憲法中做如何規(guī)定，除總統(tǒng)和副總統(tǒng)之外，依據(jù)憲法經(jīng)有關(guān)議會(huì)同意任命的政府機(jī)構(gòu)成員、自治地方管理機(jī)構(gòu)及其成員須停止履行職責(zé)?！?憲法第418條)“授予國(guó)家權(quán)力的國(guó)防軍總司令可行使立法、行政及司法權(quán)?！?憲法第419條)而且“在宣布實(shí)施緊急狀態(tài)的期限內(nèi)，國(guó)防軍總司令可在必要的地區(qū)限制或中止公民的一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)基本權(quán)利?！?憲法第420條)這就意味著一旦有軍方認(rèn)為的“緊急情況”出現(xiàn)，軍隊(duì)將會(huì)收回所有政治權(quán)力，終結(jié)文官政府，甚至限制公民權(quán)，回到軍政府的集權(quán)專(zhuān)制狀態(tài)。

2.軍隊(duì)對(duì)立法權(quán)的控制

如前所述，軍隊(duì)在中央與地方議會(huì)的兩院均有數(shù)量可觀的代表，聯(lián)邦議會(huì)人民院的1/4和民族院的1/3議會(huì)代表直接由國(guó)防軍總司令提名產(chǎn)生，而不經(jīng)由選舉。具體而言，軍隊(duì)代表在人民院440席中占110席，而在民族院168席中占56席。在地方層面也是如此，憲法第14條規(guī)定:“國(guó)防軍總司令依據(jù)本憲法規(guī)定數(shù)量提名的軍人作為議員參加聯(lián)邦議會(huì)、省和邦議會(huì)?！边@種情況在世界上是罕見(jiàn)的。軍人議員與代表原政府利益的議會(huì)第一大黨——鞏固與發(fā)展黨勢(shì)力疊加，足以保證軍人對(duì)立法權(quán)的絕對(duì)控制，使其合法地主導(dǎo)緬甸政府。

三 轉(zhuǎn)型的前景展望

盡管緬甸文官政府已取代了軍政府，但是憲法仍賦予了軍人在政府中的決定性地位，而在現(xiàn)實(shí)中，所謂“文官政府”仍名不符實(shí)，其核心成員主要仍來(lái)自前軍人政權(quán)。軍方勢(shì)力除了控制議會(huì)外，對(duì)行政權(quán)影響也很大。不僅總統(tǒng)吳登盛是前軍官，而且在內(nèi)閣34個(gè)部長(zhǎng)中，雖只有3名現(xiàn)役軍官，但真正的文人部長(zhǎng)僅4人，其他皆為前軍人[14]?？梢?jiàn)，軍人必然會(huì)在未來(lái)政治中繼續(xù)扮演重要角色，甚至不能排除其終結(jié)文官政府的可能。因此，不少學(xué)者悲觀地認(rèn)為緬甸文官政府政治前景不夠明朗，政治發(fā)展之路不會(huì)順暢。

在許多西方觀察家看來(lái)，2010年大選是不自由、不公正的，它將許多反對(duì)黨排斥在外，并剝奪了許多少數(shù)民族的選舉權(quán)，在競(jìng)選中對(duì)言論出版自由進(jìn)行限制，民眾參選率也僅有30%，而非官方宣稱(chēng)的76%[15]。選舉被軍人操控，其實(shí)質(zhì)是將軍人的權(quán)力通過(guò)憲法和大選“漂白”。也有中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，緬甸憲法成了將軍們用來(lái)束縛民選政府的鐐銬，在這樣的制度安排下，選出來(lái)的總統(tǒng)及其政府只能在軍人的權(quán)力牢籠里，淪為他們的“傀儡”和“玩物”，是一種“畸形政治”[16]。甚至有學(xué)者悲觀地表示:鑒于新憲法賦予軍隊(duì)的合法壟斷地位，2010年的選舉實(shí)際上是一種倒退[17]。

但不可否認(rèn)，將公共權(quán)力移交給民選政府后，緬甸確實(shí)在發(fā)生變化，翻開(kāi)了歷史新的一頁(yè)。為回歸國(guó)際社會(huì)，新政府也做出了更多行動(dòng)，如釋放大量政治犯、允許昂山素季參選、簽署允許民眾和平示威的法令等，都收獲了正面評(píng)價(jià)。尤其是美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里2011年12月訪緬，與吳登盛和昂山素季會(huì)談，支持緬甸社會(huì)改革，更是被國(guó)際社會(huì)視為標(biāo)志性事件[18]。因此，在不明朗的前景中也會(huì)有些希望之光，它為民主化提供比以往更多的契機(jī)。

首先，新憲法明確規(guī)定了民選總統(tǒng)、兩院制和競(jìng)爭(zhēng)性多黨制等民主制度。盡管這在很大程度上流于形式，但原則一旦確立，就會(huì)逐步形成對(duì)既得利益者的沖擊，最終可能使名義上的民主變得更真實(shí)。緬甸政府于2012年再次承認(rèn)民盟為合法政黨，允許其參與議會(huì)補(bǔ)選，這必然會(huì)推動(dòng)軍人勢(shì)力與文人勢(shì)力之間在國(guó)會(huì)的爭(zhēng)奪。這對(duì)削弱軍隊(duì)勢(shì)力、促進(jìn)民主化進(jìn)程是有積極意義的。

其次，民選政府上臺(tái)后必然會(huì)設(shè)法增加其合法性，這就意味著它必然會(huì)廢除軍政府時(shí)代失敗的政策，力求更好的政績(jī)，否則就會(huì)面對(duì)更大壓力。盡管首任總統(tǒng)吳登盛是退休軍官，但畢竟已是“文人”，他會(huì)有興趣將軍隊(duì)排除在政治之外以保持他自己的權(quán)力，而且，他也會(huì)將更多的精力花在諸如教育、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國(guó)內(nèi)事務(wù)上[19]。事實(shí)也是如此。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，新政府在內(nèi)閣新設(shè)了工業(yè)發(fā)展部;為了進(jìn)一步吸引外國(guó)投資，政府于2011年1月頒布了《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，并將與泰國(guó)公司合作，在土瓦地區(qū)建設(shè)第一個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)[20]。

從以上分析可以看出，對(duì)前景的樂(lè)觀展望是有條件的。軍方仍然存在合法接管政府或發(fā)起軍事政變的可能性，這是緬甸政治前景的最大變數(shù)。但若緬甸能維持較平穩(wěn)的政局和較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緬甸的民主力量將會(huì)在國(guó)際社會(huì)的關(guān)注下緩慢成長(zhǎng)，在不久的將來(lái) (如再經(jīng)歷兩、三屆政府后)就可逐步削弱軍方對(duì)政治的影響，降低軍事政變的可能性，實(shí)現(xiàn)較為公正的選舉，最終實(shí)現(xiàn)“民主路線圖”所期望的“現(xiàn)代化的、發(fā)展進(jìn)步的、民主的國(guó)家”的目標(biāo)。

【注 釋】

[1]以上數(shù)據(jù)參見(jiàn)美國(guó)中央情報(bào)局 (CIA)網(wǎng)站，https://www.cia.gov/library/publications/the－world－factbook/geos/bm.html，2012年2月20日。

[2]以上數(shù)據(jù)來(lái)自聯(lián)合國(guó)《2011年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》，http://www.un.org/zh/mdg/report2011/pdf/report2011.pdf，2011年11月8日。

[3]李晨陽(yáng)、祝湘輝:《西方國(guó)家對(duì)緬甸的制裁措施》，《國(guó)際資料信息》2010年第5期。

[4]關(guān)于緬甸新憲法全文中譯版，可參見(jiàn)緬甸宣傳部印刷與書(shū)籍發(fā)行公司:《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》，《南洋資料譯叢》2009年第1、2、3、4期，2010年第1期。下文中憲法引文均不再一一注明出處。

[5]以上數(shù)據(jù)參見(jiàn)《緬甸政治》，中國(guó)駐緬大使館網(wǎng)站，http://mm.china－embassy.org/chn/ljmd/abad/t46916 7.htm，2012年2月20日。

[6]《昂山素季參加本黨黨員議會(huì)補(bǔ)選競(jìng)選活動(dòng)》，新華網(wǎng)，2012年1月30日，http://www.gx.xinhuanet.com/dm/2012－01/30/content_24607546.htm。

[7]〈澳〉約翰·芬斯頓主編，張錫鎮(zhèn)等譯《東南亞政府與政治》，北京大學(xué)出版社，2007年，第203頁(yè)。

[8]《緬甸新政府由34個(gè)部組成》，2011年2月10日，鳳凰網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/roll/20110210/3382416.shtml

[9]李晨陽(yáng):《影響緬甸民主化進(jìn)程的主要政治勢(shì)力》，《當(dāng)代亞太》2006年第4期。

[10]李晨陽(yáng):《緬甸:2010—2011年回顧與展望》，《東南亞縱橫》2011年第4期。

[11]李晨陽(yáng): 《緬甸新政府的變與不變》， 《世界知識(shí)》2011年第9期。

[12]Morten Pedersen，“The 2010 Elections and the Prospects for Change in Burma”，AIIA Policy Commertary:Democracy and Discontent:The 2010 Elections in Myanmar，The Australian Institute of International Affairs，2010，p.19．

[13]黃鶯:《緬甸民族宗教概況》，《國(guó)際資料信息》2003年第8期。

[14]同[11]。

[15]Sean Turnell，“Myanmar in 2010，Doors Open，Doors Close”，Asian Survey，Vol.51，No.1，2011，p.148.

[16]李因才: 《緬甸民主“試水”:向?qū)Ｖ聘鎰e?》，《廉政瞭望》2010年第23期。

[17]王子昌:《進(jìn)步還是倒退?——政治發(fā)展視野下的緬甸2010年選舉》，《東南亞研究》2011年第2期。

[18]《希拉里稱(chēng)美國(guó)將提供援助鼓勵(lì)緬甸改革》，南方日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2011年12月2日，http://epaper.nfdaily.cn/html/2011－12/02/content_7033149.htm。

[19]Morten Pedersen，“The 2010 Elections and the Prospects for Change in Burma”，AIIA Polity Comertary:Democracy and Discontent:The 2010 Elections in Myanmar，The Australian Institute of International Affairs，2010，p.21．

[20]同[11]。

The Transition of Myanmar's Military Government and Its Prospects

Wang Wei
(School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361005，China)

Myanmar;Military Government;Civilian Government;Transition

The political transition of Myanmar based on the pressures at home and abroad it faced．There are some new features in the civilian government:the political system is more democratic;the government is led by the civil officials with the military official coexistence;the minorities obtain more autonomic powers;Buddhism is still prevented from involving in politics;military junta still reserves crucial political influence．The politics prospect in Myanmar looks gloomy，but the regulation of democratic constitution and the civilian government's pursuit of political legitimacy also provide some opportunities to develop democracy．

D733.7

A

1008－6099(2012)04－0033－06

2012－02－24

王衛(wèi)，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)2010級(jí)博士生。

【責(zé)任編輯:吳宏娟】