劉尚希

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

加強(qiáng)財(cái)政管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的“雙基”建設(shè)，以及推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的“雙化”管理是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，但在理論上沒(méi)有系統(tǒng)的說(shuō)法，各地的實(shí)踐尚屬自行摸索。需要注意的是，對(duì)新推出的財(cái)政績(jī)效管理與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的關(guān)系，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有明確的闡述?？?jī)效管理是結(jié)果導(dǎo)向管理，而科學(xué)化精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程管理。強(qiáng)調(diào)過(guò)程與強(qiáng)調(diào)結(jié)果是不同的理念，如何統(tǒng)一兩者，也是財(cái)政理論與實(shí)踐必須面對(duì)的問(wèn)題，這些都說(shuō)明在財(cái)政管理實(shí)踐中，理論指導(dǎo)滯后、缺失。其中最大的問(wèn)題就是沒(méi)有分清微觀管理和宏觀管理，混淆了微觀和宏觀的不同作用?，F(xiàn)在的財(cái)政管理仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”體制，類(lèi)似小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)際上還停留在微觀管理水平上。而對(duì)任何問(wèn)題，從微觀角度看與從宏觀角度看，效果顯然不同。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自給自足，很少交換，所以個(gè)體之間是獨(dú)立的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度分工的發(fā)達(dá)社會(huì)，各個(gè)體（各個(gè)局部、各個(gè)要素）緊密聯(lián)系在一起，形成一個(gè)有機(jī)的整體，僅停留于把個(gè)體事情管好顯然不夠。然而理論的缺失，導(dǎo)致管理空白，從而產(chǎn)生許多問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，就要從基本概念入手，重新認(rèn)識(shí)財(cái)政宏觀管理。

一、微觀管理與宏觀管理的區(qū)別

1.個(gè)體與整體。若干個(gè)體組成一個(gè)整體，無(wú)疑整體和個(gè)體之間存在區(qū)別，這是從兩個(gè)層面、兩個(gè)角度觀察得出的結(jié)果。西方理論更多地從個(gè)體來(lái)觀察問(wèn)題，而國(guó)內(nèi)現(xiàn)在對(duì)財(cái)政運(yùn)行分析，也是借助西方理論，從微觀上看問(wèn)題，習(xí)慣于把整體拆分來(lái)分析個(gè)體，而不是從整體上看問(wèn)題，這也是西方文化的缺陷。只有從整體上觀察問(wèn)題，才不至于陷入“一葉遮目”的認(rèn)識(shí)盲區(qū)。兩種不同的分析方法反映的是兩種不同的思維，兩種不同的思維反映的是兩種不同的哲學(xué)。中國(guó)古代文化崇尚“天人合一”，強(qiáng)調(diào)的是和諧，而西方認(rèn)為人與自然是分離的，人要征服自然，做自然的主宰。西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)就是從個(gè)體出發(fā)思考問(wèn)題，直到1929年出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，才出現(xiàn)凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2.個(gè)體相加不等于整體。個(gè)體相加如果等于整體，微觀管理就可以替代宏觀管理，而事實(shí)上，個(gè)體偏好加起來(lái)不等于整體想法，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家也發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，比如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅的“不可能定理”就證明個(gè)體偏好相加不等于社會(huì)的總體偏好，也就是說(shuō)，1+1>2，而系統(tǒng)論進(jìn)一步證明了1+1>2。面對(duì)當(dāng)前的復(fù)雜局面，更需要系統(tǒng)觀點(diǎn)來(lái)指導(dǎo)財(cái)政管理，否則容易陷入誤區(qū)，“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”。尤其是作為一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，如不能把握整體，形成全局觀念，就會(huì)大量地陷入具體事務(wù)，導(dǎo)致單位或地區(qū)發(fā)展沒(méi)有戰(zhàn)略可言。

3.理念不同，思維不同。從個(gè)體出發(fā)看待問(wèn)題還是從整體出發(fā)看待問(wèn)題，其結(jié)果是不同的。以宏觀管理為例，如果從個(gè)體出發(fā)來(lái)觀察，則會(huì)認(rèn)為宏觀管理是中央的職能范圍，但實(shí)際上每級(jí)政府都存在宏觀。宏觀調(diào)控是中央政府的職責(zé)，但宏觀與宏觀調(diào)控是不同的概念，鄉(xiāng)財(cái)政也有宏觀管理的問(wèn)題，正所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，也需要系統(tǒng)觀和整體觀?；鶎迂?cái)政既有微觀問(wèn)題，也有宏觀問(wèn)題。比如現(xiàn)在給農(nóng)民的補(bǔ)貼項(xiàng)目越來(lái)越多，比較分散，但如果整合起來(lái)，效果就會(huì)不同，給農(nóng)民的補(bǔ)貼就會(huì)發(fā)揮更大的作用。這里就存在對(duì)宏觀與微觀的科學(xué)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

4.微觀≠小，宏觀≠大。宏觀管理是整體管理，微觀管理是個(gè)體管理，但微觀與宏觀不是大與小的關(guān)系，大與小彼此是相對(duì)的，而宏觀與微觀則是觀察問(wèn)題的兩個(gè)不同視角，有本質(zhì)的區(qū)別。宏觀與微觀的區(qū)別是從整體出發(fā)考慮還是從個(gè)體出發(fā)考慮的問(wèn)題，與地域大小、人口多少、行政層級(jí)的高低沒(méi)有關(guān)系。簡(jiǎn)而言之，微觀管理是基于個(gè)體的、要素的管理，而宏觀管理是基于整體的、系統(tǒng)的管理。

二、宏觀管理的本質(zhì)：公共風(fēng)險(xiǎn)控制

1.管理的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)控制。傳統(tǒng)的管理是針對(duì)人、財(cái)、物，其實(shí)這只是一種表象，就本質(zhì)來(lái)講，管理是因不確定性及其引致的風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的。如果沒(méi)有不確定性、沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，管理就是多余的了。這就像一個(gè)樂(lè)隊(duì)，若它能自動(dòng)地演奏出優(yōu)美的旋律，樂(lè)隊(duì)指揮就是多余的。風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自不確定性，所以管理就是風(fēng)險(xiǎn)管理，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)就不存在管理。也正是因?yàn)榇嬖诓淮_定性，從而需要領(lǐng)導(dǎo)者決策，將不確定性變?yōu)榇_定性，所以說(shuō)管理就是管理不確定性。規(guī)律性的事物容易把握，比如自然現(xiàn)象的周期往往很漫長(zhǎng)，相對(duì)于人的壽命來(lái)說(shuō)，它具有完全的確定性。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的變化快，而且這種變化的頻率在加快，不確定性大，而且越來(lái)越大。我國(guó)財(cái)政近十年來(lái)的變化大于過(guò)去幾十年的變化，現(xiàn)在一年的財(cái)政收入規(guī)模相當(dāng)于過(guò)去50年（1949-1999年）的總和。變化快，就具有許多不確定性。作為管理者就是要防范不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)管理增加確定性，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)意義上，管理的本質(zhì)即風(fēng)險(xiǎn)控制。

2.微觀管理是針對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，宏觀管理是針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)，而公共風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)影響有限，具有一定的確定性；而系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)影響難以評(píng)估，從而具有很大不確定性。財(cái)政一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，就是公共風(fēng)險(xiǎn)，所有人都要面對(duì)，無(wú)人能幸免，而一個(gè)單位出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，只是這個(gè)單位的人受連累。現(xiàn)實(shí)生活中，公共風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越多，既來(lái)自于自然災(zāi)害，也來(lái)自人類(lèi)社會(huì)本身。所以，財(cái)政宏觀管理更多的不應(yīng)是應(yīng)急，而是管理風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制度建設(shè)來(lái)避免風(fēng)險(xiǎn)，否則就會(huì)疲于奔命，處處被動(dòng)。某種意義上講，財(cái)政是消防隊(duì)，是整個(gè)社會(huì)最后的防火墻，最后的買(mǎi)單者。為防止個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)蔓延為公共風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政就必須介入。

3.公共風(fēng)險(xiǎn)不是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的相加。公共風(fēng)險(xiǎn)是指所有社會(huì)成員都會(huì)被危及的風(fēng)險(xiǎn)，而不是簡(jiǎn)單的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)相加。但是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)處理不及時(shí)或處理不當(dāng)，也存在演化為公共風(fēng)險(xiǎn)的可能。對(duì)于財(cái)政來(lái)說(shuō)，具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)就是要在預(yù)算安排上考慮到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。從根本意義上講，財(cái)政資金分配取決于公共風(fēng)險(xiǎn)所在，比如義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、重大突發(fā)事件等。這些問(wèn)題或是關(guān)系到人民群眾最基本的生活就業(yè)保障，即便是個(gè)體出現(xiàn)問(wèn)題，也容易演化為群體事件，或是關(guān)系到每個(gè)社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全，引起社會(huì)恐慌。在這種背景下，財(cái)政管理如果僅關(guān)注財(cái)政資金不出問(wèn)題，仍然是處于微觀管理水平，所以有必要形成宏觀管理意識(shí)，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的財(cái)政資金安排理念。只有風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的預(yù)算安排和資金分配，才能起到防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的作用。

4.公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于要素組合、結(jié)構(gòu)變化中的不確定性。整體來(lái)自于若干個(gè)體的組合，從而公共風(fēng)險(xiǎn)也產(chǎn)生于要素組合、結(jié)構(gòu)變化中的不確定性，也正是這個(gè)原因。公共風(fēng)險(xiǎn)具有以下三個(gè)特征：一是關(guān)聯(lián)性。就社會(huì)整體運(yùn)行來(lái)說(shuō)，某個(gè)環(huán)節(jié)或節(jié)點(diǎn)上出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)影響整體，比如通訊網(wǎng)絡(luò)事故、傳染病等就屬于公共風(fēng)險(xiǎn)，所以對(duì)艾滋病防控的重要性遠(yuǎn)大于對(duì)癌癥的防控。二是不可分割性。公共風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，其關(guān)聯(lián)性會(huì)影響全局，對(duì)每個(gè)人造成危害的概率是一樣的，任何人都不可能置身于外。三是隱蔽性。相對(duì)于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與否更加難以預(yù)測(cè)，危害程度也難以預(yù)料，而對(duì)多數(shù)人來(lái)說(shuō)，大都缺乏公共風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而很難防范。從這一意義上講，試圖通過(guò)微觀管理來(lái)達(dá)到公共目的很難做到，以確定性思維管理不確定性，也很難管好?，F(xiàn)象背后隱藏的是風(fēng)險(xiǎn)，只有透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，才能防范風(fēng)險(xiǎn)。以債務(wù)為例，企業(yè)責(zé)任簡(jiǎn)單，法律邊界清晰，所以其債務(wù)確定性大，而政府責(zé)任邊際模糊不清，既有法律層面的，也有道義層面的，從而政府債務(wù)不確定性大，所以用管理企業(yè)債務(wù)的思維去管理政府債務(wù)很難行得通。對(duì)財(cái)政來(lái)說(shuō)，管理公共風(fēng)險(xiǎn)，促使公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，就是財(cái)政管理目標(biāo)。

三、宏觀管理的基本框架

1.誰(shuí)來(lái)管。宏觀管理框架構(gòu)成的最重要內(nèi)容之一就是責(zé)任主體的具體、明晰。從政府運(yùn)行機(jī)理來(lái)看，預(yù)算主體是政府，財(cái)政資金管理主體是包括財(cái)政在內(nèi)的各個(gè)政府部門(mén)，財(cái)政把資金撥付到哪個(gè)部門(mén)，哪個(gè)部門(mén)必須對(duì)這筆資金的績(jī)效負(fù)責(zé)，因此它們都是宏觀管理主體。

2.怎么管。宏觀管理既可以通過(guò)控制過(guò)程來(lái)實(shí)施，也可以通過(guò)控制結(jié)果來(lái)實(shí)施。但是，從過(guò)程出發(fā)或是從結(jié)果出發(fā)會(huì)設(shè)計(jì)出不同的機(jī)制。形象地講，過(guò)程控制是“我要你怎么做”，結(jié)果控制是“你想怎么做”，從而不同的機(jī)制也會(huì)產(chǎn)生不同的效果。過(guò)程控制需要被管理的客體具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，即假定被管理對(duì)象具有相當(dāng)?shù)拇_定性，從動(dòng)機(jī)到行為都能自行遵循規(guī)則和程序，但被管理對(duì)象是人，而人的不確定性很大，現(xiàn)實(shí)中“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象比比皆是，所以過(guò)程管理常常難以奏效。結(jié)果導(dǎo)向能產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，通過(guò)自我承諾形成對(duì)被管理對(duì)象的有效約束，會(huì)起到更好的效果。但現(xiàn)實(shí)中績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)于理想化，有些想法看起來(lái)不錯(cuò)，但實(shí)際上難以操作，效果也往往不理想。如何設(shè)計(jì)宏觀管理機(jī)制，是一個(gè)需要認(rèn)真研究的重要問(wèn)題。

3.管什么。宏觀管理管的是風(fēng)險(xiǎn)源頭，或者說(shuō)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，否則就是盲目管理。改善財(cái)政管理，就是要管以能引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)的源頭為重點(diǎn)，而不是傳統(tǒng)的人、錢(qián)、物。只有這樣，才能制定相應(yīng)對(duì)策，避免一而再、再而三地出現(xiàn)問(wèn)題。人都有弱點(diǎn)，這些弱點(diǎn)也恰恰是人具有不確定性的原因，單純靠道德約束來(lái)避免風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際中難以行得通?，F(xiàn)在的管理一定程度上陷入了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的怪圈，見(jiàn)效快，但治標(biāo)不治本。只有找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能從根本上避免問(wèn)題的發(fā)生。也就是說(shuō)，通過(guò)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然之中，而不是一事一議。

四、宏觀管理的內(nèi)容

財(cái)政宏觀管理的內(nèi)容很多，具體包括以下幾個(gè)方面：

1.財(cái)政資源。過(guò)去對(duì)財(cái)政資源的管理大多是預(yù)算管理，而對(duì)大量公共資源的管理是盲區(qū)。無(wú)論是有形的還是無(wú)形的財(cái)政資源都產(chǎn)生了大量收益，但管理都不到位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，大量公共資源產(chǎn)生效益，但財(cái)政沒(méi)有得到，只是名義上的所有者。財(cái)政視野中看到的只有流量，沒(méi)有存量。公有制本來(lái)是平抑貧富差距的，相反現(xiàn)在卻成了貧富差距擴(kuò)大的加速器，根源就在于財(cái)政宏觀管理缺失導(dǎo)致公共資源收益大量流失。公共資源收益大量流失是宏觀管理的悲劇，也是廣大民眾不滿的根源之一?，F(xiàn)在財(cái)政強(qiáng)調(diào)抓非稅收入，但大量的公共資源收益卻沒(méi)有得到重視。

2.財(cái)政信息。現(xiàn)實(shí)的狀況是信息成了單位（部門(mén)）所有制，彼此互不共享，從而財(cái)政信息不完整，不完整就不透明，不透明就難以監(jiān)督，無(wú)法實(shí)施宏觀管理。目前的財(cái)政信息是碎片化的，缺乏完整、系統(tǒng)的總體信息，從而財(cái)政績(jī)效管理某種程度上流于形式，難以落到實(shí)處。

3.財(cái)政資金。管理財(cái)政資金就是確保宏觀分配的合理性。從個(gè)體看，也許資金分配合理，但從宏觀看，很可能是不合理。

4.財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。需要注意的是，宏觀績(jī)效與微觀績(jī)效根本不同?，F(xiàn)在流行的績(jī)效評(píng)價(jià)是項(xiàng)目評(píng)價(jià)，屬于個(gè)體評(píng)價(jià)，即微觀績(jī)效，與過(guò)去相比有一定進(jìn)步，但微觀績(jī)效不等于宏觀績(jī)效，一個(gè)項(xiàng)目本身績(jī)效較好。但從整體上看，也許這個(gè)項(xiàng)目根本就不應(yīng)該建，從而這個(gè)項(xiàng)目從宏觀看就是失敗的。

5.赤字與債務(wù)。目前政府債務(wù)管理缺乏宏觀的、長(zhǎng)期的考慮，而是變成了宏觀調(diào)控工具，容易走向它的反面，與初衷相悖。雖說(shuō)中央明令地方債務(wù)地方管，中央債務(wù)中央管，但如何保證地方債務(wù)不傳導(dǎo)到中央，不波及到其他地區(qū)，卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題。為了政績(jī)，地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致融資成本攀升，潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷被擴(kuò)大。

6.財(cái)政應(yīng)急?，F(xiàn)實(shí)情況下，中央不可能讓地方政府破產(chǎn)，只能為地方買(mǎi)單。這樣的機(jī)制比現(xiàn)在的投融資平臺(tái)機(jī)制更糟。在投資、建設(shè)沒(méi)有一體化，不同部門(mén)權(quán)力較量，利益糾結(jié)糾纏不清的情況下，財(cái)政很容易陷入應(yīng)急“陷阱”。

7.財(cái)政合法性。這里所說(shuō)的財(cái)政合法性不是指財(cái)政是否符合規(guī)章制度，而是指人民群眾是否滿意。無(wú)論財(cái)政支出具有多少理論和制度依據(jù)，但如果人民群眾不認(rèn)可，財(cái)政的合法性就容易遭到質(zhì)疑，所以對(duì)財(cái)政的合法性不僅要從規(guī)章制度層面去考慮，還要兼顧社會(huì)輿情。

8.財(cái)政空間。目前財(cái)政空間、話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越小，急劇萎縮，這表明財(cái)政能力在急劇下降，這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策問(wèn)題，而是宏觀管理問(wèn)題。政策會(huì)隨時(shí)間、空間、條件的變化而不斷調(diào)整，但管理一旦建立起來(lái)就具有相對(duì)的穩(wěn)定性，雖然有一定彈性，但總體保持穩(wěn)定。由此可以看出，管理和政策具有不同的特性，其作用也有區(qū)別。以領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件或出臺(tái)政策替代管理的結(jié)果是文件泛濫，彼此沖突，失去公信力。所以，不能以政策替代管理。

9.財(cái)政監(jiān)督。目前的財(cái)政監(jiān)督尚屬微觀監(jiān)督，缺乏整體把握，這也是一種宏觀管理缺位，而宏觀管理的缺位容易導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

五、宏觀管理缺位的后果

宏觀管理缺位的最嚴(yán)重后果就是公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，因?yàn)樨?cái)政作為政策工具同樣具有負(fù)面作用，如果條件發(fā)生了變化而財(cái)政政策沒(méi)有變，此時(shí)的財(cái)政政策就可能產(chǎn)生負(fù)面影響，這種負(fù)面影響導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，其后果在經(jīng)濟(jì)、自然、政治、社會(huì)領(lǐng)域都會(huì)顯現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率損失。在自然領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境狀況惡化，資源束縛更加嚴(yán)重。在政治領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致信任缺失。在社會(huì)領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致信心喪失。所以財(cái)政宏觀管理一是要系統(tǒng)地看待問(wèn)題；二是要從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)看問(wèn)題改變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向看問(wèn)題。二者缺一不可，否則管理就會(huì)失效。