申 亮

（山東經(jīng)濟學院，濟南 250014）

信息是權力的來源，具有信息優(yōu)勢的主體掌握著實際有效的權力，并且這種權力的范圍和空間受到正式控制權①Agjion and Tirole（1997）將權力劃分為實際權力和正式權力，正式權力緣自法律和契約規(guī)定，實際權力以信息控制為基礎。擁有信息優(yōu)勢，即便沒有正式權力也可能擁有實際權力，因此，實際權力實際上是一種信息控制權，即信息權力。的約束（Agjion和 Tirole，1997）。也就是說，實際權力與信息的分布相對稱，具有信息優(yōu)勢的人即使不具有法定權力也可能擁有有效的權力，因為那些具有法定正式控制權的人可能會遵從他們的建議。而擁有信息之所以能轉(zhuǎn)化為一種權力，是因為人們在追逐利益過程中發(fā)現(xiàn)了信息租金的存在，這樣，有私人信息的人必然能享有一定的信息租金，而擁有超級信息的組織就具有巨大的潛在利得（比弗，1998中譯本）。從這一點來看，政府信息的披露對象意義重大，公眾只有擁有充分的信息才能切實保障自己國家主人的利益，從而有效監(jiān)督政府行為。

一、公眾知情權的制度保障

在保障公眾獲得財政信息的可能性方面，《財政透明度良好作法守則》認為公布財政信息應該作為政府的一項法律義務來理解。應該有明確的法律要求政府按照規(guī)定的、合理的預期向社會公開財政信息，這一要求根據(jù)不同的國情體現(xiàn)在國家各層次的法律條文中。

（一）《憲法》及財政法案

在現(xiàn)代意義的國家中，政府權力被某種制度性安排“硬約束”是通過憲政來實現(xiàn)的，具體而言，是通過憲法中的具體內(nèi)容來明確地對政府責任做出安排。如《美利堅合眾國憲法》第1條第8款規(guī)定：一切公款收支的報告和賬目應經(jīng)常公布②Taxcourse 1998，Judith a．sage，universitY of 11linois at Chicago，Prentice hall，1998．PP．20-23。，法國《共和國元年憲法》規(guī)定各種賦稅和一切公共收入的收支狀況應予以公布③《1789年以來的法國憲法》Les constituons de la France dePuis 1789，GF_Flamm_arion1979.pp．80-93。，南非1996年憲法以大量條款①參見南非 1996 年憲法第 213、215、216、217、218、219、226 條。說明了政府在財政管理中透明和責任的要求。除憲法以外，有些國家還制定了有關財政責任要求的專項法律，如新西蘭的《財政責任法案》（1994）就是財政透明度的一項基準立法，它規(guī)定了財政政策以及報告透明度的標準，要求政府正式為其財政業(yè)績對公眾負責，并且指出《法案》中所要求的財政報告都必須在《政府公報》中注明公眾可以免費或可以購買的地方。澳大利亞頒布了類似的立法《預算誠信章程》，指出該法案的目的是“依據(jù)正確的財政管理原則來制定財政策略和方便公眾檢查政府財政政策和業(yè)績”，英國的《財政穩(wěn)定守則》把“透明”作為財政管理的首要原則②其他原則分別是穩(wěn)定、責任、公正與效率。，政府承諾公眾能得到守則所要求的所有財政報告。此外，很多國家還頒布了信息自由法，要求政府根據(jù)要求向公眾提供它們所擁有的任何信息，除去某些明確規(guī)定的例外情況。這種立法可以帶來有利于信息公開發(fā)布的假設，并使政府有義務說明不披露有關信息對公共利益的絕對好處。

（二）政府會計要求

不同傳統(tǒng)的國家在政府財政信息披露方面體現(xiàn)出不同的特色。Chan（2001）按照政府會計與傳統(tǒng)的公共預算之間的關系不同將政府會計分為德法模式、美國模式和英國模式三大類。大部分歐洲大陸國家都采用德法模式，該模式下的政府財務信息主要是為行政控制服務，其次才是向議會報告自己受托責任的履行情況。美國模式以美國為代表，政府財務信息報告傾向于滿足實際或潛在的外部使用者的需求。由于英國模式與美國模式的目標相似，所以有研究將其并稱為英美模式（宋衍蘅等，2002）。

在信息報告對象上，這兩種模式的差異主要表現(xiàn)在：德法模式會計信息主要目的是滿足立法機關的信息需求，并沒有充分考慮社會公眾和政府部門執(zhí)行機構的信息需求，因此，政府會計信息的使用者主要是立法機關。財政信息是立法導向的，用于財政而非管理目的，其政府財務報告的主要特征是“法律形式重于經(jīng)濟實質(zhì)”。英美模式政府會計信息報告重在政府公共受托責任的履行和報告，信息的使用者不僅包括立法機關，也包括社會公眾和其他利益相關人員。如美國政府會計準則委員會在論述政府性活動財務報告的使用者時認為，州和地方政府的對外財務報告的主要使用者有三類，即公民、立法機構和監(jiān)察機構、投資者和借款者。而且指出，容易通過政府內(nèi)部報告得到財務數(shù)據(jù)的政府行政部門的內(nèi)部管理者不是信息的主要使用者。其《財務會計概念公告》指出政府會計責任基于的信條是：公民享有“知情權”，即有權獲取公開發(fā)布的信息，公民及其所選舉的代表可以對信息內(nèi)容進行公開辯論。

同樣是信息公開，由于為不同的使用者服務，政府財政信息的披露也表現(xiàn)出不同的特點。從本文設計的框架出發(fā)，英美模式顯然較德法模式更加符合財政透明度的要求。

二、我國財政信息的披露對象

應該說，在2003年《廣州市政府信息公開規(guī)定》實施以前，我國各級政府并沒有明確向社會公眾披露政府預算信息的義務③2003年1月1日起實施的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中指出政府應當主動向社會公開“經(jīng)本級人民代表大會通過的政府年度財政預算報告及其執(zhí)行情況”，這是我國政府第一次以法規(guī)的形式確認公眾對政府預算有知情權。，因為沒有法律法規(guī)要求政府這么做?？紤]到人民代表大會是我國的立法機關，可以認為人民的代表機關沒有賦予人民這項權利。因此，一直以來我國政府每年公開年度預決算報告的行為與其說是為了滿足公眾的信息需求，還不如說是一種不成文的慣例，是從建國以來一直遵守的一種規(guī)則。盡管政府對這一規(guī)則的遵守客觀上、一定程度地滿足了公眾對財政信息的需要，但缺乏法律約束的、類似于“恩賜”的信息披露顯然與公眾的需要有著很大的差距。各地政府信息公開規(guī)定出臺后，特別是2008年5月1日以后正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》使得這一慣例以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，具有了合法的要求。但從目前政府財政信息披露的內(nèi)容上看，并沒有改變我國財政信息不透明的格局，但從制度規(guī)范的角度看，它賦予了公眾一定程度的財政知情權，而這種權力可以使公眾在與政府的信息博弈中采取穩(wěn)定的行動策略。

政府的財政信息有著廣泛的使用者，包括內(nèi)部使用者（政府機關和立法機構）和外部使用者（公眾）。一般地講，內(nèi)部使用者除了需要獲得外部使用者所需要的信息外，通常還需要更為詳細的信息，因而對信息流通有著更高的要求，當然也不能因此而忽視了公眾對信息的需求，因為政府信息的內(nèi)部使用者是代表外部使用者來使用信息并向外部使用者負責的。但是，目前我國信息獲得者的組成恰恰忽略了二者之間的這一本質(zhì)聯(lián)系。從信息披露對象的角度考慮，我們可以把我國有關信息披露的法律分為三個層次。

（一）第一層次的信息披露

這類信息只在政府部門內(nèi)部流動。作為政府部門正常工作程序的一部分，各級政府逐層匯總財政信息，便于決策層及時掌握政府的運行情況。例如《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）規(guī)定：

●財政部定期向國務院報告中央和地方預算的執(zhí)行情況。

●下級政府應當定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況。

●各級政府財政部門向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況。

這種信息流動的內(nèi)部性還表現(xiàn)在信息管理的目標上，例如《財政總預算會計制度》（1997）第12條規(guī)定：總預算會計信息應當符合預算法的要求，適應國家宏觀經(jīng)濟管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要。由于官僚在政治領域的“經(jīng)濟人”表現(xiàn)，決策者需要通過嚴密的信息傳遞系統(tǒng)來獲得準確、詳實的信息，以便做出及時、有效的政治決策。因此，第一層次信息披露的要求保證了政府內(nèi)部信息流通的暢通，這也是世界各國公共管理的一般要求。但是，對于財政信息的生產(chǎn)者而言，政府只是將信息提供做決策者進行公共管理的一種工具，而忽略了財政信息的社會要求。

（二）第二層次的信息披露

這類信息政府部門和立法機關可以掌握，公眾無法獲得，而立法機關信息掌握的多少取決于政府報告的廣度和深度。例如《中華人民共和國預算法》規(guī)定：

●全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告。

●批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告。

●國務院向全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會報告中央和地方預算的執(zhí)行情況；各級政府應當在每一預算年度內(nèi)至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執(zhí)行情況的報告①在實踐中，一些地方政府做了進一步要求，如《上海市市級預算審查監(jiān)督規(guī)定》要求市財政部門按月向市人大財經(jīng)委員會報送有關預算收支情況的材料，按季度報告預算的執(zhí)行情況。。

●各級人民代表大會要加強對預算外資金使用的監(jiān)督。

我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國一切權力屬于人民，人民代表大會代表人民行使權力，各級政府向相應的人民代表大會負責。但在堅持黨的領導地位基本原則下，作為最高的權力機關人民代表大會與政府的權力分配顯得微妙起來，表現(xiàn)在政府財政信息的獲得上，人大并不占據(jù)絕對主動地位。此外，人民代表大會是定期舉行，日常事務就由其常務委員會執(zhí)行，這就事實上形成了人大的“科層”結(jié)構：人民代表和執(zhí)行權力的常務委員會。因此，在第二層次的信息披露中，很多信息是面向人大常務委員會的，而各級人大代表無法獲得這些信息。

（三）第三層次的信息披露

這是法律規(guī)定可以面向社會公布的財政信息，公眾可以通過各種方式獲取。

例如《中華人民共和國信息公開條例》（2008），第二章第10條規(guī)定，各級政府應當主動向社會公開下列財權方面的政府信息：

●國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計信息。

●財政預算、決算報告。

●重大建設項目的批準和實施情況。

這里需要關注的是公開的政府預算報告。我國中央政府預算報告分為兩個部分，一是主報告，由財政部長在全國人民代表大會上宣讀并向社會公開；二是分報告，是中央政府各部門的部門預算，不對社會公開（包括全國人大代表）。按照1951年《保守國家秘密暫行條例》第2條規(guī)定，國家概算、預算、決算都屬于國家機密，1988年頒發(fā)的《中華人民共和國保守國家秘密法》第8條將其改為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”，盡管廢除了以前的保密條例，但并沒有明確預算是否屬于國家機密，這也使得現(xiàn)在官方的說法顯得模棱兩可。第三層的信息披露在一定程度上保護了公眾的知情權，但并沒有充分界定這一權力。

從上述信息披露的層次劃分我們可以發(fā)現(xiàn)，政府主要將財政信息的使用者界定為內(nèi)部使用者，而在內(nèi)部使用者中主要側(cè)重于履行政府職能的政府機關，立法機關所掌握的信息也是有限的。這事實上縮小了政府財政信息的使用范圍。由此可見，我國的財政信息披露目標主要包括以下三個方面：（1）滿足各級政府及行政事業(yè)單位監(jiān)督下級單位預算編制、執(zhí)行的信息需求，這是最主要的目標；（2）滿足政府宏觀經(jīng)濟管理部門進行宏觀經(jīng)濟管理的信息需求；（3）滿足立法機關對政府收支的審核監(jiān)督的信息需求。財政信息披露以政府部門、立法機關的決策有用為導向，對財政信息的外部使用者——公眾的需求并沒有給予應有的重視，在一定程度上說明了我國的公共管理依然停留在管理型政府階段。

三、我國公共信息與公共權力分配格局

按照上面的分析，我們大致把財政信息使用者分為政府部門、立法機關和公眾。政府部門是財政信息的生產(chǎn)者和主要使用者，立法機關主要是財政信息的接受者和使用者。按照這樣一種角色劃分，后者的信息分布更能說明一國信息披露的透明程度。從信息披露的法律層次上看，我國的信息分布呈以下特點：一是政府向立法機關披露的信息是有限的；二是在立法機關中，人大常委會獲得的信息要比人大代表要多；三是人大代表獲得信息比公眾要多。

顯然，在一定時段上，政府是掌握信息最多的，公眾獲得的信息量最少，立法機關介于兩者之間。如果我們用官僚代表政府，一般大眾代表公眾，立法機關的構成則存在于兩者之間。由于立法機關的特殊性，它成為最有可能影響信息透明格局的力量，例如，在一定條件下，它可能聯(lián)合政府共同給公眾制造信息障礙，也有可能聯(lián)合公眾一起向政府施壓，增加財政的透明度。因此，立法機關的組成就顯得尤為重要。

從目前全國人民代表大會常務委員會及其代表組成來看，我國的立法機關呈現(xiàn)如下特點：

（一）官員主導

人大及其常委會組成人員本來應該是社會各界的代表，代表人民的利益。而現(xiàn)在的人大常委大部分是前政府官員，是政治精英。九屆人大從委員長、副委員長到秘書長一共19人，其中8個前政府官員，比例高達42%，9個專門委員會的主任、副主任委員全部曾擔任黨或政府官員，財經(jīng)委員會的6位副主任委員中，只有一位不是政府官員。十屆全國人大常委中，有一半來自中央國家機關，均為司局級干部。十一屆全國人大常委會中，這一比例超過了一半。這種人員安排相當于前任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府，缺乏人民代表性?！吨腥A人民共和國憲法》第六十五條規(guī)定“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審查機關和檢察機關的職務”。換句話說，人大常委會組成人員也不應該由以前的政府官員擔任，這主要基于人大和政府之間在權力上是分解制衡的，人員不能互換。

如果說全國人大常委會的人員構成體現(xiàn)的是前任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府的話，那么全國人大代表的人員構成幾乎可以說是現(xiàn)任政府監(jiān)督現(xiàn)任政府了。據(jù)統(tǒng)計，十屆全國人大代表中70%是領導，十一屆全國人民代表大會代表與十屆幾乎相同。這使得人民代表大會的代表性和民意成分大大降低，不利于人民的參政議政。

（二）精英主導

在全國人大代表名額分配上另一個特點就是歧視弱勢群體，扶植精英，這表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村人口代表比例偏低。按照現(xiàn)行選舉法規(guī)定，每96萬農(nóng)村人口選舉一名代表，每26萬城鎮(zhèn)人口選舉一名代表，前者是后者的近4倍。這直接違反了《憲法》第三十三條“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”的規(guī)定。十一屆全國人大修改了選舉法，規(guī)定了城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表。

2.人民代表大會越來越非大眾化、非工農(nóng)化。第十屆人大代表中中共黨員的比例高達70%以上，干部和知識分子的比例為53.58%，工人和農(nóng)民比例僅為18.46%。十一屆全國人大代表工人農(nóng)民比例略高于上屆。全國人大代表名額的政治資源分配方面的不平等，直接影響和決定了國家經(jīng)濟資源分配的不平等。

其實，政治從來就是精英的特權。約翰·密爾認為，政治運作需要高度的知識與技能，因此，具有較高智力與道德能力的精英階層應該在政治運作中扮演比普通人更為重要的角色①參閱 Dennis F.Thompson，john Stuart Mill and Representative Government，Princeton University Press，1976，第 54 頁。。因此，“好政府”“壞政府”的區(qū)別不在于選舉權的普及程度，而在于政府能否對公民的需求作出恰當?shù)摹盎貞辈ζ錄Q策負責。在這方面，社會精英顯然要比一般大眾更加具有說服力。此外，也有學者認為②參見康曉光《政治民主化還是政治行政化》，《體制改革》2003年第9期。，政府有意識地把社會精英納入行政體系，主動與社會精英結(jié)成聯(lián)盟，結(jié)果形成這樣一種政治力量格局：社會精英無須訴諸政治就可以實現(xiàn)自己的要求，而社會大眾的利益沒有得到滿足，但是由于他們的分散無力，因此即使不滿也無濟于事。這樣一來，政府就化解了改革開放帶來的政治參與壓力。而這種“滿足強者，剝奪弱者”的體制具有充分的彈性或適應能力。

以上的分析我們可以得知，從財政信息披露的對象上看，官僚和社會精英是信息披露的最大受益者，如果把信息作為一種權力來理解，現(xiàn)階段我國的權力大部分是掌握在官僚和社會精英的手中，一般大眾處于信息和權力的弱勢地位，顯然，這一分布格局并不符合我們共建和諧社會的長期規(guī)劃。

四、結(jié)束語

既然政府從法律上沒有完善的向社會報告政府財政行為的制度約束，由此而形成的缺乏透明度以及對國家在經(jīng)濟政治上造成的影響，也必須用制度上的完善來加以彌補。

就我國政府信息立法的路徑來說，由于過去遵從的是政府信息“保密”的立法思路，有著比較完善的政府信息保密的法律體系，逐漸形成了人們與這種制度相適應的生活方式和行為模式。中國幾千年來形成的“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)，加上建國后幾十年來保密制度的實際生活經(jīng)驗，國內(nèi)普通百姓和基層官員都習慣于保守國家機密。而一項正式規(guī)則的產(chǎn)生將導致其他正式規(guī)則以及一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補充和協(xié)調(diào)這項規(guī)則發(fā)揮作用。長久以來實行的制度以及生活在這種制度下的人們的價值觀念、法律意識、道德意識都會產(chǎn)生扭曲，而這一切最終形成了一股強大的勢力使得政府信息公開制度的任何嘗試都會變得舉步維艱，這也使得我們關于透明度的法律構建一方面只能依循漸進的路徑，另一方面要培育透明的制度環(huán)境。

一項法律形成之后，權威機構對它的解釋至關重要，因為這實質(zhì)上就是在制造信息，無論其真實性、準確性如何，制造出來的信息都取得了代表國家意志的權威色彩，這種權威色彩又可能為權力謀私實施自由裁量權提供了合法的外衣。因此，制度設計必須減少權威機構的創(chuàng)造性。因此，對于財政透明度的立法要求，必須對有關法律予以明確、詳細的說明，在《憲法》及相關的法律法規(guī)中明確公眾的知情權，并有相應的法律救濟制度予以保障。只有讓公眾有權了解政府的經(jīng)濟行為，才能使得政府的行為更加負責，讓政府更好地為公眾服務。

〔1〕 王雍君.全球視野中的財政透明度：中國的差距與努力方向[J].國際經(jīng)濟評論，2003：7-8.

〔2〕 劉玉廷.我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究，2004（9）.

〔3〕 宋槿籬.關于財政公開問題的研究，財稅法論叢第4卷，劉劍文主編，法律出版社，2002.

〔4〕 黃海華.博弈格局中的政府信息公開[J].廣東行政學院學報，2004（12）.

〔5〕 國際貨幣基金組織編著，財政部財政科學研究所整理.財政透明度[M].人民出版社，2001（12）.

〔6〕 申亮.財政透明度研究述評[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2005（12）.