盧名輝

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

地方政府性債務是地方政府及其所屬企事業(yè)單位直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。政府性債務具有雙重效應，既可以促進經(jīng)濟社會發(fā)展，也可能對發(fā)展產(chǎn)生負面影響乃至嚴重危害。當前，我國地方政府性債務問題較為突出，據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省市縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元。2011年7月，國務院常務會議把“有效化解地方政府性債務風險”列為2010年度審計查出問題的各項整改工作的首要任務。財政部門作為政府的“理財師”，如何充分發(fā)揮職能作用來有效防范和化解地方政府性債務風險，浙江省義烏市的做法值得研究借鑒。

一、正確認識加強政府性債務管理的重要意義

加強政府性債務管理，是保持財政收支平衡、防范財政運行風險的重要舉措，事關(guān)政府信用、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定大局。

（一）加強政府性債務管理是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然要求

當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，地方政府在現(xiàn)行政績考核機制下投資偏好十分強烈，在財力有限情況下，通過設立投融資平臺舉債投資現(xiàn)象十分普遍，導致區(qū)域無序開發(fā)、低水平重復建設等問題較為突出，嚴重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加強政府債務管理，可以通過控制債務規(guī)模，從源頭上遏制地方政府的投資“沖動”，倒逼地方政府擺脫經(jīng)濟增長的投資依賴，增強轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的責任感和主動性，從而切實推進經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。

（二）加強政府性債務管理是科學利用債務的有效保障

政府性債務是一把“雙刃劍”，在資本短缺或經(jīng)濟低迷情況下，如果舉債適度、使用科學、監(jiān)管有效，那么地方政府債務能促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；但如果盲目舉債、負債過度、監(jiān)管不力，那么政府債務會產(chǎn)生截然相反的效應，不僅威脅經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，甚至還會帶來較為嚴重的社會和政治問題。加強政府性債務管理，有效控制債務規(guī)模，嚴格規(guī)范債務使用，提高資金使用效益，確保債務風險可控，這是科學利用債務的有效保障。

（三）加強政府性債務管理是防控財政風險的迫切需要

財政風險是政府財政運行出現(xiàn)問題進而危及政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府財政作為社會風險的最終承擔者，不同領域的各種公共風險最終都有可能轉(zhuǎn)化為財政風險，其中產(chǎn)生財政風險最為直接的因素是政府性債務。近年來，地方財政收支平衡壓力不斷增加，政府性債務規(guī)模增勢不減，財政風險明顯加大。因此加強地方政府性債務管理，有效防范和化解政府性債務風險，成為當前防控財政風險的迫切需要。

（四）加強政府性債務管理是公共財政建設的重要內(nèi)容

公共財政的核心是強調(diào)財政的公共性，其行為特征是把提供公共產(chǎn)品和服務作為“以財行政”的目的和歸宿。從支出角度看，公共財政應主要投向基礎設施、社會公益性事業(yè)等非競爭性領域。但由于我國尚處在社會主義初級階段，基礎設施建設、社會公益性事業(yè)發(fā)展等方面的歷史欠賬太多，而地方政府的財力、事權(quán)與支出責任尚不匹配，政府負債已成為公共財政的重要組成部分。因此，加強政府性債務管理是公共財政建設的重要內(nèi)容。

二、義烏市加強政府性債務管理的做法與成效

義烏市盡管一度存在部門多頭舉債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道貸款失控、違規(guī)擔保貸款等問題，但近年來按照國務院和省委、省政府有關(guān)政府性債務管理要求和部署，積極探索實踐，不斷加強政府性債務管理，努力防范和化解債務風險，取得了較為明顯的成效。截至2010年底，義烏市、鎮(zhèn)兩級政府負債總余額19.49億元，負債率為3.2%，償債率為0.1%，分別比2004年下降了9%和2%，遠遠低于省控線和理論安全值。

（一）及時出臺相關(guān)文件——從制度上規(guī)范和強化債務管理

“還權(quán)于制度，讓政府權(quán)力在陽光下運行”，這是義烏市加強政府性債務管理的重要經(jīng)驗。早在2005年即出臺《義烏市財政性負債管理辦法》，將舉債權(quán)牢牢掌握在政府手中，扭轉(zhuǎn)了多頭舉債、管理失控的局面，使市本級政府性負債及早得到了規(guī)范和控制。2006年又出臺《義烏市人民政府關(guān)于加強政府性債務管理的若干意見》，通過加強對鎮(zhèn)（街道）建設項目審批、實行債務預算管理和負債規(guī)模控制、規(guī)范負債擔保機制、實行債務歸口管理等措施來防范和化解政府性債務風險。此后相繼出臺《關(guān)于推行綜合財政預算管理辦法的若干意見》、《加強基本建設項目和資金管理若干規(guī)定》、《加強鎮(zhèn)街基本建設項目和資金管理的若干意見》等文件，從制度上規(guī)范和強化債務管理。

（二）大力推進政府投融資體制改革——從源頭上控制負債

一是組建全額財政注資的國有資產(chǎn)投資控股有限公司。通過產(chǎn)權(quán)制度改革，將公路開發(fā)建設有限公司、三元教育投資公司、水資源開發(fā)公司、自來水有限公司等轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)投資控股公司的全資子公司或控股子公司，舉債行為實行國有投資控股公司“一個口子”管理，并通過完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強總公司和子公司的財務風險控制體系建設，將負債規(guī)模完全控制在企業(yè)經(jīng)營風險范圍內(nèi)。二是政府投資項目實行市財政“全口徑預算”。凡政府投資項目屬公共基礎設施等公共產(chǎn)品的范疇，其資金籌集和支出管理職責均在財政部門，項目投入全額由市財政保障，不存在部門或單位拼盤，自籌投入，或是各行其是的負債投入，金額列入年度市財政綜合預算盤子。三是探索建立“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業(yè)主化”投融資新模式。將部分投資額較大、回報周期較長、效益較穩(wěn)定的項目納入改革范圍，有效緩解財政籌資壓力。比如垃圾焚燒項目，在政府引導下，由民營資本投資1.96億元建成垃圾焚燒熱電廠，日處理垃圾1000多噸，政府按每噸50元給予補貼。

（三）多舉措化解鎮(zhèn)街基層債務——從整體上控制政府債務

通常情況下，受財力約束和事權(quán)所需，基層政府舉債需求相對更大。義烏市較早重視鎮(zhèn)街債務問題，財政多管齊下，采取系列措施，有力化解鎮(zhèn)街債務。一是改革體制。實行“鄉(xiāng)財市管”，由市財政監(jiān)督鎮(zhèn)街財政收支管理，將所有權(quán)、核算權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離；二是指標控制。以各負債鎮(zhèn)街2004年底的負債額為限只減不增；三是統(tǒng)一擔保。明確由市國有資產(chǎn)投資控股公司進行擔保；四是項目嚴審。凡鎮(zhèn)街新上項目，一律先由市財政明確資金來源并報市政府批準后才能立項開工，續(xù)建項目也須按財力區(qū)分輕重緩急實施；五是實行考核。將鎮(zhèn)街負債管理情況納入市委、市政府對鎮(zhèn)街的年度工作目標責任制中，與鎮(zhèn)街干部職工的獎金掛鉤；六是清債消債。政府按照各鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展情況適時安排土地出讓，市財政及時按有關(guān)辦法結(jié)算補助資金。截至2010年底，鎮(zhèn)街負債總額為4.39億元（均為市財政間隙資金），比2004年銳減11.29億元，所有鎮(zhèn)街實現(xiàn)了零銀行借款，債務風險基本消除。

（四）構(gòu)建債務管理和風險控制體系——從環(huán)節(jié)上綜合防控

一是強化規(guī)模控制。依托“收入一個籠子”、“預算一個盤子”、“支出一個口子”的財政管理體制，財政部門通過量入為出約束政府負債規(guī)模。對超出財力安排債務支出的，要落實償債資金來源；對沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，堅決不安排項目預算。通過建立債務風險監(jiān)測指標體系，定期對政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，將指標完全控制在省政府規(guī)定的警戒范圍之內(nèi)。同時，建立償債準備金制度，實行專項管理，?？顚Ｓ?。二是強化用途管制。明確規(guī)定政府性負債資金只能用于公益性項目，主要用于事關(guān)區(qū)域發(fā)展、目前急需建設、但暫時存在資金缺口的基礎設施和公用設施項目。三是強化項目管理。項目業(yè)主報送申請報告、項目初步設計和可行性研究報告文本及概算等資料，財政部門組織相關(guān)職能部門和專家進行評審、論證后才將項目列入下年度政府投資項目計劃。嚴格項目建設資金管理，遵循估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算原則，項目概算超過投資估算10%以上或金額在500萬元以上的項目，必須重新審批。

三、義烏市加強政府性債務管理的經(jīng)驗與啟示

義烏市堅持“量力而行、量財辦事、規(guī)范管理、嚴格控債”債務管理原則，不斷加強政府性債務管理，做到舉債“借得巧，用得好，還得起”，不僅有效防范和化解了政府性債務風險，而且充分發(fā)揮了債務促進效應，有力助推了經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

（一）正視舉債行為是加強政府性債務管理的前提條件

在加速城鎮(zhèn)化的特定歷史時期，地方政府依靠當年節(jié)余財力，按照“有多少錢辦多少事”搞建設，遠遠不能滿足建設資金需求，勢必制約基礎設施建設，影響經(jīng)濟發(fā)展。為緩解有限地方財力與無限建設資金需求矛盾，地方政府采取適度舉債加快建設的積極政策，是可行的、必要的。義烏市把“有多少錢辦多少事”理念從一個財政年度延伸至五個財政年度，在可控范圍內(nèi)用來年的錢來辦今年的事，緩解建設資金暫時性周轉(zhuǎn)困難，在舉債搞建設中，既不談債“色變”，也不盲目舉債，始終堅持“適度舉債”、“適當超前搞建設”原則。正是對舉債問題有了一個正確、客觀、公正的認識，進而積極主動地去加強債務管理，才使義烏市有效控制和化解債務風險，同時實現(xiàn)債務對經(jīng)濟社會發(fā)展的正面效應。

（二）深化財政體制改革是加強政府性債務管理的基本保障

深化財政體制改革，將所有履行公共管理職能的行政事業(yè)單位收入全部納入財政預算管理體系，由財政部門統(tǒng)籌安排資金，使部門收支完全脫鉤，規(guī)范了政府收支行為，統(tǒng)籌了政府財力，實現(xiàn)了集中財力辦大事，并牢牢掌握了政府舉債的主動權(quán)、控制權(quán)。義烏市財政管理制度改革，在強化預算外資金集中統(tǒng)一管理、推行綜合財政預算和部門預算、實行國庫集中支付制度以及加強基本建設資金和國有資產(chǎn)管理等方面成效顯著。義烏市構(gòu)建的“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，財政監(jiān)督全過程”的公共財政運行新機制，為加強政府債務管理提供了機制保障，使得政府性債務全部納入財政統(tǒng)籌范圍，真正做到了“家底清、收支明、管理好”。2008年開始編制綜合財政預算，將年度債務收支計劃由市財政結(jié)合可用財力綜合編制，統(tǒng)一安排，把債務資金視同財政性資金進行有效管理和監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新投融資模式是加強政府性債務管理的有效途徑

怎樣在有限財力情況下不借或少借債、多辦事，這是一門“藝術(shù)”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，通過深化投融資體制改革，創(chuàng)新投融資模式，引入市場化競爭機制，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”杠桿效應，吸引民間資本參與投資，從而減少政府對微觀經(jīng)濟領域的直接干預，可以有效減輕政府舉債壓力。近年來，義烏市按照政府投資“有所為、有所不為”原則，探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業(yè)主化”投融資新途徑，將某些投資規(guī)模大、回報周期長、效益比較穩(wěn)定的項目實行多元化融資，吸引民間資本參與投資，有效減輕了財政籌資壓力，相對減少了政府負債規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計，義烏市垃圾處理項目、市外引水工程、會展中心、博覽中心、體育場館等項目的成功運作，直接減少財政投資達30多億元。

（四）構(gòu)建有效管控體系是加強政府性債務管理的重要舉措

從發(fā)展理論和實踐看，政府舉債本身不是一個問題，真正的問題在于為何借、借多少、怎樣借、如何用，即能否有效管理政府性債務問題。義烏市通過“三化保障”和“四大舉措”，積極構(gòu)建債務管理和風險防控體系，既有效防范和化解了債務風險，又有力保障了經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。“三化保障”包括：第一，推進管理平臺統(tǒng)一化。全面清理各鎮(zhèn)街和各部門融資平臺，取消所有隸屬于鎮(zhèn)街和部門的融資平臺，明確政府性直接負債均實行市財政統(tǒng)一審批管理，并須由財政全額注資的國有資產(chǎn)投資控股有限公司統(tǒng)一提供擔保，確保政府性債務透明、規(guī)范、可控；第二，推進審批程序制度化。各鎮(zhèn)街、市財政須每年編制本級政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規(guī)模、負債數(shù)額和償還本息、壓縮削減負債計劃等，各鎮(zhèn)街債務收支計劃報市財政部門審核、市政府批準后，方可納入全市政府性債務收支計劃，并按照《預算法》的要求報市人大審議、批準后，方可實施；第三，推進債務監(jiān)管外部化，既強化財政監(jiān)督管理，又發(fā)揮審計和人大等部門的監(jiān)督作用。同時，通過強化用途管制、項目管理、規(guī)模控制和源頭約束“四大舉措”，全方位防范和化解政府性債務風險。

（五）加快經(jīng)濟發(fā)展是加強政府性債務管理的堅實基礎

政府性債務最終是由財政負責“兜底”的。而財政取決于經(jīng)濟，只有經(jīng)濟又好又快發(fā)展了，財政實力、調(diào)控力和“兜底”能力才會更強。近年來，義烏市經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，財政實力不斷增強，為加強政府性債務管理奠定了堅實基礎。義烏市GDP、地方財政收入分別從2005年的300億元、19.6億元，上升到2010年的614億元、42.76億元，分別增長314億元、23.16億元。而市鎮(zhèn)兩級政府負債總額雖然從2005年末的11.9億元，逐步上升到了2010年末的19.49億元，增長了7.59億元，但市鎮(zhèn)負債占地方財政收入的比重卻從2005年的60.7%，下降到了2010年的45.6%，債務率不足50%，債務風險得到有效化解。

四、進一步強化政府性債務管理的思考

盡管義烏市政府負債率、債務率和償債率指標目前都大幅低于省控線和理論值，但政府性債務是一個動態(tài)過程，稍有松懈容易反彈，而且政府性債務還存在顯性債務和隱性債務問題。因此，義烏市政府除了要繼續(xù)加強顯性政府性債務管理外，還需探索建立健全隱性政府性債務管理體系，形成政府債務綜合管理體制機制，確保政府性債務安全、規(guī)范和高效運行。

（一）深化認識，提高債務管理的意識和水平

一是深化對政府性債務內(nèi)涵的認識。政府性債務有顯性和隱性之分，通常而言的政府性債務是顯性債務，可以直接統(tǒng)計而得，而隱性債務主要包括地方政府的擔保債務、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等，地方財政承擔“兜底”責任，隱性債務缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測和管理制度，隱蔽性強、風險性大。所以，義烏市要以顯性債務管理為基礎，總結(jié)成功經(jīng)驗，積極探索實踐，建立健全隱性債務管理體系。二是深化政府性債務作用的認識。既要看到政府性債務的積極效應，還應看到潛在的風險；既不排斥債務，又不依賴債務。要牢固樹立債務風險意識，做到借債有度、用債有效、管債有方，充分發(fā)揮債務正面作用，有效防范和化解風險。三是深化政府債務管理的認識。政府性債務管理是一個動態(tài)過程，要牢固樹立債務管理“只有起點，沒有終點”意識，必須居安思危，常抓不懈。同時，債務管理是一個系統(tǒng)工程，涉及“借、用、還”三大環(huán)節(jié)，既要強調(diào)事前控制，注重事中監(jiān)督，還要講求事后考核，各環(huán)節(jié)的有效銜接程度決定債務管理的最終成效。

（二）加快發(fā)展，不斷夯實債務管理物質(zhì)基礎

量力而行、適度舉債是政府性債務管理中的一個基本認識。而力有多大，度在何處，“力度”這一問題從本質(zhì)上看是發(fā)展水平和質(zhì)量問題。這是因為量力和適度的主要參照系是償債能力，即地方財政收入水平，而財政與經(jīng)濟是“水”與“源”、“木”與“本”關(guān)系，地方財政取決于地方經(jīng)濟。從因果關(guān)系看，政府舉債是為了發(fā)展，之所以舉債是因為資金短缺，資金短缺則是由于發(fā)展不足，從這個意義上說發(fā)展水平和質(zhì)量同樣決定政府債務規(guī)模和風險。因此，加強政府債務管理的關(guān)鍵在于解決好發(fā)展問題，最根本的出路在于推動地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模。地方政府債務問題是前進中的問題，必須用發(fā)展的辦法來予以解決，只有堅持科學發(fā)展，咬定發(fā)展不放松，保持較快的發(fā)展速度，并不斷提高發(fā)展的質(zhì)量，大力培植地方財源，增加地方可用財力，不斷夯實加強債務管理的物質(zhì)基礎，才能從根本上解決政府債務問題。這是重要經(jīng)驗，更是努力方向。

（三）完善體制，促進政府財力與事權(quán)相匹配

地方政府財力與事權(quán)不相匹配是造成地方財政運行困難、地方政府性債務增加的一個重要原因。盡管1994年分稅制財政體制改革規(guī)范了中央和地方政府間的財政分配關(guān)系，但截至當前構(gòu)成地方財政收入的主體稅種尚不明確，導致地方政府特別是省以下地方政府的財力與事權(quán)不相匹配，地方政府財政收支矛盾突出，政府性債務不斷增加。實踐表明，地方政府層級越低，財力與事權(quán)矛盾越突出，越發(fā)成為政府性債務的主體。從縣市層面看，鎮(zhèn)街債務一度是地方政府性債務的主體，2004年底義烏市鎮(zhèn)街債務占市鎮(zhèn)債務總額的比重超過50%。因此，加強政府性債務管理的基礎性和關(guān)鍵性工作是進一步完善省以下財政體制，確保地方政府財力與事權(quán)相匹配。要進一步深入研究市、鎮(zhèn)兩級政府的職能劃分與事權(quán)界定，合理確定市鎮(zhèn)間的財力和事權(quán)關(guān)系，科學劃分兩級財政之間的收入與支出，做到財力適度向下傾斜，保障基層財政的正常運行，從“小河”層面控制政府債務。

（四）強化舉措，健立政府債務長效管理機制

進一步加強政府投融資平臺管理。按照國務院和省委、省政府有關(guān)規(guī)定和要求，堅持分類管理、區(qū)別對待、堵疏結(jié)合、循序漸進原則，清理整合政府投融資平臺，提升整體融資水平，避免多頭負債、過度負債、債權(quán)主體不清問題，有效控制融資風險，提高資金使用績效。進一步完善債務風險預警指標體系，健全債務風險預警機制。根據(jù)經(jīng)濟水平、發(fā)展走勢、可用財力及債務狀況，研究設置更加科學合理的債務風險預警指標，更加全面、準確、及時反映債務綜合風險狀況，促進政府性債務監(jiān)管的科學化、動態(tài)化、高效化。進一步完善政府性債務多元監(jiān)督機制。加快推進政府性債務信息公開，通過信息公開讓債務收支情況進入人大、政協(xié)、審計等部門審議、審計和群眾評議范圍，全方位、多層次監(jiān)督政府性債務“借、用、管”情況。努力嘗試建立地方政府性債務收支預算，將政府性債務收支真正納入預算管理，逐步形成與公共財政體制相適應、管理規(guī)范、運行高效的地方政府性債務管理機制。積極探索實踐，加強政府隱性債務管理。要建立全面、科學、規(guī)范的統(tǒng)計制度，逐步將政府隱性債務顯性化，便于監(jiān)控和管理。進一步完善政府債務擔保約束機制，堅決阻止市場主體的經(jīng)營性債務風險向政府財政轉(zhuǎn)嫁。完善干部政績考核評價機制，將政府隱性債務考核逐步與顯性債務一樣納入干部政績考評范疇，增強領導干部管理債務的責任感、主動性和持續(xù)性。

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