吳鏑飛

(河北聯(lián)合大學(xué)人文法律學(xué)院 河北唐山 063000)

河北省食品安全地方立法的探析

吳鏑飛

(河北聯(lián)合大學(xué)人文法律學(xué)院 河北唐山 063000)

食品安全 地方立法 監(jiān)管體制

“國(guó)以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品安全問(wèn)題是涉及民生的重大問(wèn)題，關(guān)系到人民群眾身體健康和生命安全及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，涉及食品安全問(wèn)題的違法犯罪日益猖獗，在社會(huì)中造成了嚴(yán)重的食品信任危機(jī)。尤其近幾年來(lái)相繼發(fā)生的“蘇丹紅”、“三聚氰胺”、“地溝油”、“瘦肉精”等事件，使食品安全問(wèn)題成為全國(guó)上下熱切關(guān)注的重大問(wèn)題。我國(guó)食品安全的法治化進(jìn)程正在一步步向前推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》分別于2009

年6月1日和7月20日起開(kāi)始實(shí)施。但是，食品安全問(wèn)題具有復(fù)雜性與特殊性，不同地域具有各自不同的特點(diǎn)。因此，如何制定一部立足于河北地方實(shí)際，既有利于貫徹實(shí)施國(guó)家有關(guān)食品安全的法律和行政法規(guī)，又能夠解決河北省食品安全監(jiān)管實(shí)際問(wèn)題的地方性法規(guī)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文旨在從河北省目前的食品安全現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外有關(guān)食品安全問(wèn)題的立法經(jīng)驗(yàn)，勾畫(huà)出未來(lái)需要制定的《河北省食品安全條例》這一地方性法規(guī)的立法方案。

1 河北省食品安全方面存在的主要問(wèn)題

1.1 生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣食品 有些食品加工企業(yè)急功近利，在生產(chǎn)食品的操作過(guò)程中無(wú)視相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求，以假充真、以次充好。部分食品加工企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，采用低檔次的原料進(jìn)行冒充，嚴(yán)重影響了產(chǎn)品的質(zhì)量。另外，一些食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販不顧人們的健康，超標(biāo)超量使用食品添加劑或者添加食品添加劑以外的其他物質(zhì)。

1.2 衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo) 很多食品加工企業(yè)食品的原料處理和食品加工、包裝、貯存場(chǎng)所衛(wèi)生條件過(guò)差，甚至與有毒、有害場(chǎng)所以及其他污染源沒(méi)有保持規(guī)定的距離。很多食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販并不具有與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)備或者設(shè)施，更沒(méi)有按照《食品安全法》的規(guī)定具有應(yīng)有的消毒、盥洗、通風(fēng)、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲(chóng)以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設(shè)備或者設(shè)施，無(wú)法保障其成生產(chǎn)加工的食品達(dá)標(biāo)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自身的身體素質(zhì) 《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十四條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度?；加辛〖病?、病毒性肝炎等消化道傳染病的人員，以及患有活動(dòng)性肺結(jié)核、化膿性或者滲出性皮膚病等有礙食品安全的疾病的人員，不得從事接觸直接入口食品的工作?！倍趯?shí)踐中，一些食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販無(wú)視該項(xiàng)規(guī)定，并不對(duì)雇傭的的人員的身體素質(zhì)做仔細(xì)的考查，進(jìn)而有可能無(wú)法對(duì)食品安全做到切實(shí)的保障。

1.4 源頭污染和初加工污染 當(dāng)前，大量的農(nóng)戶(hù)以個(gè)體、分散而非嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化方式生產(chǎn)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品。他們的知識(shí)水平、社會(huì)責(zé)任感和守法意識(shí)參差不齊，可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中受到農(nóng)殘、獸殘、天然毒素、有機(jī)污染物等化學(xué)性污染。農(nóng)藥獸藥(尤其是抗生素、激素)和禁止使用的飼料添加劑的濫用、殘留，是造成食品源頭污染的主要原因。由于我國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展和城市人口的加劇，工業(yè)三廢、城市廢棄物的大量排放，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥用量劇增，許多有毒、有害物質(zhì)，滲入土壤中，使土壤中農(nóng)藥及藥物殘留嚴(yán)重，飲用水中含菌量高、重金屬含量高等屢見(jiàn)不鮮。影響了糧食、飼料作物、經(jīng)濟(jì)作物、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品的質(zhì)量，從源頭上給食品安全帶來(lái)極大隱患［1］。

2 關(guān)于未來(lái)需要制定的《河北省食品安全條例》的立法構(gòu)想

為了規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)食品安全管理，保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，同時(shí)回應(yīng)《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，需要結(jié)合我省的實(shí)際制定一部《河北省食品安全條例》。在這一方面，北京市、重慶市、廣東省、山東省等兄弟省市已經(jīng)走在了前列，并且為我省食品安全的地方立法提供了可資參考的借鑒。2.1 關(guān)于食品安全監(jiān)管體制的立法構(gòu)想 我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制目前采用的是多部門(mén)分段監(jiān)管的模式。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》確立了現(xiàn)行的分段監(jiān)管模式:農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門(mén)管理，食品生產(chǎn)、加工和制作過(guò)程由質(zhì)檢部門(mén)管理，食品流通和銷(xiāo)售過(guò)程由工商部門(mén)管理，餐飲業(yè)由衛(wèi)生部門(mén)管理。2009年6月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》在堅(jiān)持多部門(mén)分段監(jiān)管的基本模式的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院關(guān)于食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前，負(fù)責(zé)食品安全的部門(mén)主要有:衛(wèi)生部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、動(dòng)檢部門(mén)、工商部門(mén)、藥品監(jiān)管部門(mén)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)等等。盡管法律規(guī)定各部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使監(jiān)督管理權(quán)力，但是食品生產(chǎn)與銷(xiāo)售的各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)在許多情況下很難明確劃分。而且，由于各職能部門(mén)在工作中缺乏協(xié)調(diào)性，各行其政，可能導(dǎo)致各相關(guān)部門(mén)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)職責(zé)交叉，分工不明，管理重疊、缺位、越位等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象又會(huì)產(chǎn)生一種后果:一旦出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，各部門(mén)往往會(huì)從各自部門(mén)利益出發(fā)，互相推諉［2］。然而，如果立足于食品安全監(jiān)管的實(shí)際并考慮食品安全本身的復(fù)雜性和多樣性，在短期內(nèi)構(gòu)建一個(gè)單一部門(mén)作為食品安全監(jiān)管的唯一機(jī)構(gòu)并不具有現(xiàn)實(shí)性。在監(jiān)管模式方面，可以在堅(jiān)持現(xiàn)有的多部門(mén)分段監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，建立并完善食品安全監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、加大各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)力度。在我省的地方立法中，應(yīng)當(dāng)借鑒《食品安全法》中設(shè)立的直屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家食品安全委員會(huì)這一立法模式，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)直屬于省政府且地位高于其他食品安全監(jiān)管部門(mén)的河北省食品安全委員會(huì)。無(wú)論是食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，還是衛(wèi)生行政部門(mén)均屬于省政府的直屬機(jī)構(gòu)，其地位與其他機(jī)構(gòu)之地位并無(wú)高低之別，因此，一旦其在履行監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中遭遇“不配合”的部門(mén)，也只能“望洋興嘆”，心有余而“權(quán)力”不足［3］。因此，設(shè)立一個(gè)由省政府直屬且地位高于其他食品安全監(jiān)管部門(mén)的食品安全委員會(huì)，具有非常重要的作用。我省已經(jīng)于2011年9月組建了河北省人民政府食品安全委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省食品安全監(jiān)管工作。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在《河北省食品安全條例》中明確設(shè)立河北省食品安全委員會(huì)，由政府首長(zhǎng)任主任，衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)人和其他相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人為副主任，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全省食品安全工作。并且要進(jìn)一步明確食品安全委員會(huì)以及各食品安全監(jiān)督管理部門(mén)的具體職責(zé)。

2.2 加強(qiáng)對(duì)基層食品安全的監(jiān)管力度 難以計(jì)數(shù)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)中80%以上是中小型企業(yè)，其中多數(shù)是10人以下的小作坊;另外，散落于各處的手推車(chē)食品攤點(diǎn)的數(shù)量也頗為巨大。中小食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量眾多、分布廣闊，為食品安全的全面監(jiān)管帶來(lái)極大困難。但是同時(shí)，作坊雖小，卻是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的有效載體，一個(gè)手推車(chē)攤點(diǎn)往往是一個(gè)困難群眾賴(lài)以謀生的手段。因此，如何在公眾食品安全與個(gè)體生存發(fā)展之間尋求最佳平衡點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的均衡、構(gòu)建和諧社會(huì)，是我們必須面對(duì)的一大難題。在地方立法中應(yīng)當(dāng)在原有的監(jiān)管體制中加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的食品安全屬地管理職責(zé)，將二者作為基層食品安全監(jiān)管部門(mén)，在其下設(shè)立食品安全監(jiān)督站，深入食品安全監(jiān)管工作的第一線，這有助于食品安全日常監(jiān)管工作在農(nóng)村和城市街道的深度展開(kāi)，亦能配合各食品安全監(jiān)管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理［3］。同時(shí)，對(duì)基層食品安全的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)效機(jī)制。

2.3 加大對(duì)制售偽劣食品行為的處罰力度 我國(guó)《食品安全法》第八十四條到第九十八條規(guī)定了違反食品安全法相關(guān)規(guī)定

的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是考慮到食品安全問(wèn)題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，在我省制定《食品安全條例》的時(shí)候還可以考慮適當(dāng)加大對(duì)制售偽劣食品行為的處罰力度。例如:我國(guó)《食品安全法》第九十二條規(guī)定:“被吊銷(xiāo)食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務(wù)許可證的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作。”第九十三條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，受到刑事處罰或者開(kāi)除處分的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員，自刑罰執(zhí)行完畢或者處分決定作出之日起十年內(nèi)不得從事食品檢驗(yàn)工作。”但是，食品安全事關(guān)百姓的日常生活和生命健康，而且危及公共安全，如果是故意違法犯罪的從業(yè)人員，而且造成了嚴(yán)重的后果，除了承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任之外，法律也不能再給予其從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)會(huì)。不應(yīng)當(dāng)僅僅規(guī)定五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，而是應(yīng)當(dāng)在立法中考慮永遠(yuǎn)剝奪其再次從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作的資格。而因受到刑事處罰或者開(kāi)除處分的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員，也不應(yīng)當(dāng)是自刑罰執(zhí)行完畢或者處分決定作出之日起十年內(nèi)不得從事食品檢驗(yàn)工作，而是應(yīng)當(dāng)考慮禁止其終身從事食品檢驗(yàn)工作。這樣，才可能切實(shí)做到減少制售偽劣食品行為的發(fā)生。

［1］ 呂軍書(shū).食品安全與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法律思考－兼論三鹿毒奶粉事件［J］.前沿，2009，(9):50

［2］ 汪自成，盧 山.問(wèn)題與對(duì)策:從食品安全到〈食品安全法〉［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，(8):49

［3］ 李 燕.安全地方立法的重大疑難問(wèn)題解析－以起草〈重慶市食品安全條例〉為視角［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2010，(2):149

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2095－2694(2012)05－721－02

河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題《關(guān)于河北食品安全問(wèn)題的地方立法研究》，課題編號(hào):201103244

(2012－06－25 收稿)(王一伊 編輯)