潘 佳

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著專門(mén)法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國(guó)政府的環(huán)境信息公開(kāi)工作取得了一定成績(jī)。然而，公眾依法申請(qǐng)政府的環(huán)境信息公開(kāi)仍存在諸多困難。究其原因，無(wú)不與我國(guó)問(wèn)責(zé)機(jī)制所存在的缺陷密切相關(guān)。作為一切環(huán)境行政管理工作和公眾參與環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，政府的環(huán)境信息發(fā)布制約著整個(gè)環(huán)境管理和公眾參與活動(dòng)。公眾想要參與環(huán)境建設(shè)和環(huán)境監(jiān)督，獲悉完善的環(huán)境信息是首要的。由于考評(píng)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制是決定政府行為的方向標(biāo)，公眾的話語(yǔ)權(quán)一旦有效地介入政府，將有效地制約體制內(nèi)的種種亂象。從全球范圍來(lái)看，環(huán)境事務(wù)作為唯一關(guān)涉所有國(guó)家利益群體的“共同的威脅”和“共同的利益”，沒(méi)有人從思想上反對(duì)和排斥公眾的參與。我們?cè)诜此籍?dāng)前內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度的同時(shí)，探索社會(huì)公眾參與問(wèn)責(zé)的運(yùn)行模式，既符合國(guó)情，也順應(yīng)世界潮流。如何全面看待當(dāng)前我國(guó)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，怎樣構(gòu)建公眾參與政府環(huán)境信息公開(kāi)的外部問(wèn)責(zé)模式，將是本文探討的關(guān)鍵。

二、現(xiàn)有政府環(huán)境信息發(fā)布問(wèn)責(zé)制度的不足

我國(guó)1996年頒發(fā)的《行政處罰法》正式確立行政公開(kāi)原則。而后，1999年的《行政復(fù)議法》、2003年的《行政許可法》也將行政公開(kāi)列為原則之一。2007年的《政府信息公開(kāi)條例》全面貫徹行政信息公開(kāi)原則，旨在建立一個(gè)透明和公開(kāi)的政府［1］。截至當(dāng)前，與政府環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)的法律文件主要有：《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)政務(wù)公開(kāi)管理辦法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《檔案法》、《保守國(guó)家秘密法》、《行政復(fù)議法》、《監(jiān)察法》、《水法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《節(jié)約能源法》、《政府信息公開(kāi)辦法（試行）》和《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定）等。其中，《條例》是專門(mén)規(guī)范政府信息公開(kāi)的行政法規(guī)，《辦法》是環(huán)境領(lǐng)域政府信息發(fā)布的部門(mén)規(guī)章，《規(guī)定》則是我國(guó)首部關(guān)于環(huán)境問(wèn)責(zé)的專門(mén)規(guī)章。

遺憾的是，《規(guī)定》中沒(méi)有專門(mén)條文規(guī)定政府信息公開(kāi)的義務(wù)及對(duì)不履行行為的處罰辦法。僅其中第二條和第三條可作為模糊適用的依據(jù)。根據(jù)第二條規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、企業(yè)中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)給予處分的，適用本規(guī)定。法律、行政法規(guī)對(duì)環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的處分作出規(guī)定的，依照其規(guī)定。第三條規(guī)定，有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及對(duì)有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員（以下統(tǒng)稱直接責(zé)任人員），由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，依法給予行政處分。企業(yè)有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，依法給予紀(jì)律處分。這兩條規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括上述人員環(huán)境信息公開(kāi)的違法行為。

根據(jù)西方的憲政實(shí)踐及當(dāng)前公共管理的基本理論，完整意義上的政府問(wèn)責(zé)制度是政府績(jī)效評(píng)估與人事評(píng)估的統(tǒng)一，監(jiān)督制度與權(quán)利救濟(jì)制度的統(tǒng)一。公眾參與環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)是指，為了預(yù)防和懲戒環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)違法行為，除了政府、司法機(jī)關(guān)、人大等國(guó)家機(jī)關(guān)等傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)主體之外，公眾通過(guò)參與環(huán)境信息公開(kāi)主體的工作評(píng)價(jià)，依法履行獨(dú)立的環(huán)境信息監(jiān)察職能，以及通過(guò)提起行政訴訟、舉報(bào)等方式，監(jiān)督和追究政府責(zé)任。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)的監(jiān)督方式有考核、評(píng)議、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、分級(jí)受理舉報(bào)、司法監(jiān)督等多種。承擔(dān)責(zé)任的方式有行政處分、行政處罰、責(zé)令改正、警告、罰款等；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。公民、企業(yè)等權(quán)利救濟(jì)方式則有向上級(jí)舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議、提出行政賠償、申訴、檢舉、對(duì)行政處罰的陳述、申辯權(quán)、提出賠償權(quán)、提起訴訟權(quán)等。由上可以看出，我國(guó)當(dāng)前的政府環(huán)境信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)模式是內(nèi)部的，是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與制約，缺乏公眾的直接參與，也即缺乏“權(quán)利”對(duì)“權(quán)力”的制衡的。

就考核評(píng)估機(jī)制而言，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是內(nèi)部考核評(píng)估——下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)人民負(fù)責(zé)。一旦涉及利益群體自身的問(wèn)題，各級(jí)環(huán)保部門(mén)在信息公開(kāi)上往往報(bào)喜不報(bào)憂、掩蓋問(wèn)題、美化信息。究其根源，在于缺乏對(duì)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)者的公眾參與問(wèn)責(zé)。

從權(quán)利救濟(jì)來(lái)看，《條例》和《辦法》規(guī)定的舉報(bào)制度和行政訴訟制度沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用。實(shí)踐中，對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)，有關(guān)部門(mén)往往不做回復(fù)，或遲遲才予答復(fù)。也就是說(shuō)，通過(guò)舉報(bào)和行政訴訟方式督促有關(guān)部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息，困難重重。這一現(xiàn)象主要與當(dāng)前執(zhí)政機(jī)制中政府主要領(lǐng)導(dǎo)者真正受到有效約束的責(zé)任機(jī)制有關(guān)。舉報(bào)表面上是公眾參與，其實(shí)不過(guò)是內(nèi)部機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的渠道而已，社會(huì)力量的淺層介入不可能根本上約束政府的行為。

行政復(fù)議和行政監(jiān)察同樣屬于傳統(tǒng)的行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)模式，兩者都帶有滯后性和個(gè)別救濟(jì)性。因此，環(huán)境信息發(fā)布往往侵害公眾的環(huán)境權(quán)益，違法方式通常是不公開(kāi)、假公開(kāi)或不及時(shí)全面公開(kāi)等。作為類似于“抽象”行政行為的環(huán)境信息公開(kāi)，無(wú)法通過(guò)個(gè)案的干預(yù)來(lái)達(dá)到全面的救濟(jì)和預(yù)防目的。

由此，從性質(zhì)上來(lái)看，我國(guó)的政府環(huán)境信息發(fā)布是作用有限的“內(nèi)部”問(wèn)責(zé)模式。執(zhí)政因素和體制機(jī)制的矛盾極大地影響了環(huán)境信息公開(kāi)工作的展開(kāi)。政府問(wèn)責(zé)的民主化訴求與社會(huì)參與意識(shí)和能力的抬升極不匹配。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，我國(guó)行政法治發(fā)展的初級(jí)階段決定了當(dāng)前行政公開(kāi)問(wèn)責(zé)的現(xiàn)狀。因此，務(wù)實(shí)的態(tài)度是逐漸順應(yīng)行政參與民主化的訴求，理性而穩(wěn)妥地創(chuàng)設(shè)適合轉(zhuǎn)型階段的制度模型。就目前而言，我國(guó)宜內(nèi)外兩種問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)合起來(lái)使用，并逐漸過(guò)渡到外部模式，而這一外部模式也應(yīng)該主要由公眾參與考評(píng)制度、環(huán)境信息領(lǐng)域的獨(dú)立監(jiān)察專員制度和公民或環(huán)保組織提起的環(huán)境信息公開(kāi)行政訴訟構(gòu)成。

三、公眾參與政府環(huán)境信息發(fā)布問(wèn)責(zé)的具體路徑

1.公眾參與考評(píng)

環(huán)保考核是我國(guó)環(huán)保行政管理體制中的一項(xiàng)行政機(jī)制，主要內(nèi)容是對(duì)政府履行環(huán)保職責(zé)的情況進(jìn)行考察、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并以考核評(píng)價(jià)的結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部管理、任用、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。環(huán)境信息公開(kāi)工作也不例外?！掇k法》對(duì)各種考核的界定十分概括，僅在第二十四條規(guī)定環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全政府環(huán)境信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府環(huán)境信息公開(kāi)工作進(jìn)行考核、評(píng)議。當(dāng)前的環(huán)境事務(wù)考評(píng)監(jiān)督機(jī)制一方面堅(jiān)持了黨政的直接干預(yù)，全面管理；另一方面仍然是下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)主要黨政一把手負(fù)責(zé)。盡管當(dāng)前我國(guó)的黨政干部考核體系（一個(gè)《意見(jiàn)》，三個(gè)《辦法》）①當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部考核主要依據(jù)以下辦法或意見(jiàn)：《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)實(shí)施辦法（試行）》、《黨政工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)實(shí)施辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核實(shí)施辦法（試行）》以及《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》（以下分別簡(jiǎn)稱《地方考核實(shí)施辦法》、《部門(mén)考核實(shí)施辦法》、《年度考核實(shí)施辦法》《實(shí)施意見(jiàn)》）。其中，《地方考核實(shí)施辦法》第三章規(guī)定了民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查；第四章和第五章分別規(guī)定了民意調(diào)查和個(gè)別談話；第七章綜合評(píng)價(jià)中第三十二條規(guī)定，對(duì)民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)績(jī)分析的結(jié)果，平時(shí)考核、年度考核以及聽(tīng)取紀(jì)檢機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門(mén)）、巡視組意見(jiàn)等情況進(jìn)行分析比較，相互補(bǔ)充印證，客觀公正地對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部作出評(píng)價(jià)。第十七條將擬提拔人選考察對(duì)象限定在其所在地方、部門(mén)（單位），召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。第二十二條也有類似規(guī)定。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察，對(duì)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的民意調(diào)查可以分別進(jìn)行，也可以一同進(jìn)行。民意調(diào)查參加人員范圍一般為來(lái)自基層的、未參加民主測(cè)評(píng)的黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員，根據(jù)需要也可以增加來(lái)自基層的其他人員。第二十五條雖然規(guī)定民意調(diào)查應(yīng)當(dāng)形成制度，可以定期在黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中進(jìn)行。有條件的地方，還可以采取入戶調(diào)查、政府網(wǎng)站評(píng)議等方法在有關(guān)人員中進(jìn)行。實(shí)際上，網(wǎng)站評(píng)議不是沒(méi)有，只不過(guò)沒(méi)有任何意義。《部門(mén)考核實(shí)施辦法》、《年度考核實(shí)施辦法》《實(shí)施意見(jiàn)》）的規(guī)定，對(duì)于干部考核的民主范圍界定基本上類似，社會(huì)意見(jiàn)一般不作為考核意見(jiàn)的重要來(lái)源，即使予以考慮，分量也是極輕的。涉及了民主測(cè)評(píng)的考核機(jī)制，但在實(shí)踐中，很難找出一個(gè)地區(qū)有詳細(xì)的民主測(cè)評(píng)等考核公開(kāi)制度和詳細(xì)辦法，所謂民主考核、民主參評(píng)仍然是內(nèi)部監(jiān)督。在建構(gòu)和完善公眾參評(píng)環(huán)境信息公開(kāi)上，宜著重考察以下方面問(wèn)題：

第一，明確基本原則。就現(xiàn)階段來(lái)看，基本原則應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下幾點(diǎn)：一是堅(jiān)持以人為本，全面落實(shí)公眾參與問(wèn)責(zé)的各項(xiàng)制度；二是堅(jiān)持科學(xué)的評(píng)估方式和程序化的評(píng)估過(guò)程；三是堅(jiān)持評(píng)估過(guò)程的公正性、透明性和信息流暢性和實(shí)效性。

第二，公眾參與評(píng)估的目標(biāo)是環(huán)保行政管理部門(mén)要接受群眾監(jiān)督，以達(dá)到信息發(fā)布之科學(xué)、及時(shí)、全面，進(jìn)而提升確保部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。

第三，構(gòu)建層次清晰、門(mén)類齊全、科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)體系，完善的公眾參評(píng)程序保障和救濟(jì)渠道，將環(huán)境信息公開(kāi)測(cè)評(píng)結(jié)果作為對(duì)政府及領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行考核的重要依據(jù)。

第四，協(xié)調(diào)和理順政府效績(jī)?cè)u(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)估和公務(wù)員效績(jī)考評(píng)的關(guān)系［2］。

第五，建立長(zhǎng)效、規(guī)范化的評(píng)估機(jī)制。

根據(jù)上述要求，我國(guó)的政府環(huán)境信息公開(kāi)的效績(jī)?cè)u(píng)估主體應(yīng)為公眾和相關(guān)政府部門(mén)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是被評(píng)估單位的上級(jí)行政部門(mén)和公眾。此外，評(píng)價(jià)等級(jí)可以分為差、較差、一般、較好和很好五個(gè)等級(jí)，并以此作為部門(mén)考核的重要依據(jù)。此外，在相關(guān)網(wǎng)站顯著位置標(biāo)明環(huán)境信息公開(kāi)的主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人，公開(kāi)具體的環(huán)境信息，公開(kāi)主要領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人的主要義務(wù)和法律責(zé)任，并將這些人員的工作表現(xiàn)作為評(píng)價(jià)內(nèi)容。

2.民眾監(jiān)察專員制度

獨(dú)立民眾監(jiān)察專員的產(chǎn)生源于瑞典的行政監(jiān)察專員制度，系指由憲法規(guī)定的、獨(dú)立監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行并且不受任何黨派政治影響的公共官員。監(jiān)察專員（ombudsman，傳統(tǒng)的英語(yǔ)用復(fù)數(shù)表示：ombudsmen）在一些組織和內(nèi)部或外部的選民（委托人）之間扮演可信賴的中間人角色，不僅代表而且很大程度上代表最廣泛的選民的利益。實(shí)踐中，監(jiān)察專員有時(shí)會(huì)由組織任命，有時(shí)由選民選舉產(chǎn)生。監(jiān)察專員可以調(diào)查選民針對(duì)組織的申訴和試圖解決這些問(wèn)題，最初通常是通過(guò)建議（有約束力的或者沒(méi)有約束力的）或調(diào)解進(jìn)行解決等等。有些國(guó)家，監(jiān)察專員的職能可能會(huì)和議會(huì)選舉產(chǎn)生的監(jiān)察專員職能類似，或者重疊。它類似于美國(guó)的the Government Accountability Office of the United States（政府問(wèn)責(zé)辦公室），可以是政治上的監(jiān)察專員，也可以是長(zhǎng)期的行政調(diào)查委員會(huì)；還類似于United Nations Development Programme（UNEP，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署）的Information Disclosure Oversight Panel（信息披露監(jiān)督專門(mén)小組），該小組的任務(wù)是監(jiān)督信息披露政策的執(zhí)行情況，并審議和審查有關(guān)信息披露的上訴。我國(guó)的政府信息公開(kāi)民眾監(jiān)察專員的制度建構(gòu)，不妨從以下幾點(diǎn)著手：

第一，民眾監(jiān)察專員的角色定位。監(jiān)察專員由民眾構(gòu)成。建立專門(mén)的民眾監(jiān)察專員組織，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，獨(dú)立于其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)，不受任何人大之外的機(jī)關(guān)制約。

第二，組織人員。民眾代表的選任，采用公民自薦和人大推舉的方式，由民眾直接選舉產(chǎn)生，組成民眾監(jiān)察委員會(huì)，直接對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，從程序上保障人大推舉的公開(kāi)公正與透明。而對(duì)于自薦人員，不宜對(duì)其資格條件限制過(guò)多。

第三，監(jiān)察的權(quán)力界限范圍。在環(huán)境信息發(fā)布方面，立法應(yīng)賦予專員以下權(quán)力：督促權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和提出建議權(quán)、批評(píng)改正權(quán)、請(qǐng)求司法協(xié)助權(quán)，受理人民群眾的批評(píng)、建議、舉報(bào)的權(quán)力等。范圍上，主要監(jiān)督信息發(fā)布的不及時(shí)、不全面、不準(zhǔn)確、不發(fā)布，主體不合法，對(duì)象不合法，內(nèi)容和發(fā)布方式的缺陷等。

第四，程序要求。公民請(qǐng)求的監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)，一般經(jīng)過(guò)舉報(bào)，控告－審查－立案－決定啟動(dòng)或者不啟動(dòng)監(jiān)察權(quán)力等環(huán)節(jié)。監(jiān)察專員主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng)程序的，需明確監(jiān)督的范圍、權(quán)力啟動(dòng)的理由和行使方式，特別是權(quán)力公正運(yùn)行的保障機(jī)制。同時(shí)，必須公開(kāi)執(zhí)法監(jiān)督的決策、執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程以及執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果和說(shuō)明理由，明確利益群體的異議方式和救濟(jì)途徑。

3.環(huán)境信息公開(kāi)行政訴訟

目前，最關(guān)鍵的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于：政府部門(mén)不公開(kāi)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的公眾最為關(guān)心的環(huán)境信息，那么，從司法角度來(lái)看，該行為是否侵犯公眾的權(quán)益？如果侵犯，法院是否支持相關(guān)訴訟？囿于研究階段所限和實(shí)踐需要使然，筆者只探討法定公開(kāi)的情形。

第一，訴訟原告主體問(wèn)題。2011年8月13日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條明確指出：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開(kāi)政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。第九條進(jìn)一步指明：被告對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息拒絕或者部分拒絕公開(kāi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開(kāi)決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開(kāi)。尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。被告提供的政府信息不符合申請(qǐng)人要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告按照申請(qǐng)人要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式提供。人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被告不予公開(kāi)的政府信息內(nèi)容可以作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)判決被告限期公開(kāi)可以公開(kāi)的內(nèi)容。從司法實(shí)踐來(lái)看，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)保局不履行環(huán)境信息公開(kāi)法定職責(zé)案于2012年1月10日在貴州清鎮(zhèn)環(huán)保法庭公開(kāi)審理，貴州清鎮(zhèn)環(huán)保法庭當(dāng)庭宣判原告勝訴。

由此可知，只要環(huán)境信息應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)而不公開(kāi)，就侵犯了相對(duì)人的知情權(quán)，相對(duì)人就可以提起訴訟。實(shí)踐中的困難依然主要來(lái)自地方黨委和政府等方面的壓力。

第二，原告主體理論適用實(shí)踐中應(yīng)注意的問(wèn)題?！掇k法》第二十六條規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)不依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)信息的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)環(huán)保部門(mén)依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)。公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。針對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)完備的制度設(shè)計(jì)解決：當(dāng)事人提起的內(nèi)容相同的法定公開(kāi)事項(xiàng)請(qǐng)求之訴，立法可以規(guī)定合并訴訟；為了保證結(jié)果的公正，行政監(jiān)察專員的全程介入有助于化解這一難題；與其他制度的銜接上，可以考慮做出如下規(guī)定：環(huán)境知情權(quán)是每一個(gè)公民和組織享有的權(quán)利，屬于依法公開(kāi)的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)；沒(méi)有法定理由不公開(kāi)的，任何公民、法人和其他組織都可以要求政府及相關(guān)部門(mén)公開(kāi)。政府及相關(guān)部門(mén)在收到申請(qǐng)后15日內(nèi)未履行相關(guān)職責(zé)的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院提起訴訟。當(dāng)事人可以向人民檢察院提出監(jiān)督申請(qǐng)，人民檢察院審查認(rèn)為當(dāng)事人的請(qǐng)求符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)發(fā)出檢察建議書(shū)督促政府及相關(guān)部門(mén)履行職責(zé)。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)最重要的法制問(wèn)題都在政府治理方面，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于增加決策和執(zhí)行過(guò)程中的公開(kāi)性和透明度。囿于研究階段所限，本文僅就制度設(shè)計(jì)提出了初步的模型，很多細(xì)節(jié)及一系列關(guān)鍵問(wèn)題尚未解決，比如：參評(píng)指標(biāo)體系分哪幾部分，各部分包括哪些層次？怎樣讓環(huán)境信息監(jiān)察專員既要有“尊嚴(yán)”地執(zhí)法，又要保證其自身絕對(duì)地安全？訴訟機(jī)制中的被告和第三人的問(wèn)題，證據(jù)問(wèn)題司法審查等。盡管如此，公民通過(guò)親身參與政府的環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)，將有助于打破政府的利益鏈條，促進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)的有效性、科學(xué)性和真實(shí)性。我國(guó)公民有這樣的愿望參與環(huán)境治理，那么，政府也必須有這樣的憂患意識(shí)和轉(zhuǎn)變思維的自覺(jué)，惟此，我國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)工作才會(huì)朝向好的方向發(fā)展。

［1］ 章建生.現(xiàn)代行政法基本理念［M］.北京：法律出版社，2008：312.

［2］ 岳 穎.政府效績(jī)指標(biāo)設(shè)計(jì)體系中的主要特點(diǎn)及存在問(wèn)題［J］.統(tǒng)計(jì)與決策，2009，（4）：57－61.