李曉輝

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的若干思考

李曉輝

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家自立的基礎(chǔ)。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的框架內(nèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了調(diào)整，但仍存在著諸多需要解決的問(wèn)題。如何在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》范圍內(nèi)規(guī)范和加強(qiáng)我國(guó)政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;“綠箱政策”;“黃箱政策”;對(duì)策建議

一 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)涵及政策

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有兩層含義:一是廣義補(bǔ)貼，即政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，其中較大部分如對(duì)科技、水利、環(huán)保等方面的投資，由于不會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而是農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”所允許的。另一種是狹義補(bǔ)貼，如對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式補(bǔ)貼，這類補(bǔ)貼又稱為保護(hù)性補(bǔ)貼，通常會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成直接明顯的扭曲性影響而被稱為“黃箱政策”補(bǔ)貼措施。

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策。

(1)“綠箱”政策?！熬G箱政策”是指那些對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易沒(méi)有影響或影響非常微弱的政策，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》既不要求削減這些政策，也不限制將來(lái)擴(kuò)大和強(qiáng)化使用這些政策。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定:政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來(lái)，沒(méi)有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對(duì)生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施，均被認(rèn)為是“綠箱”措施，屬于該類措施的補(bǔ)貼被認(rèn)為是綠色補(bǔ)貼，可免除削減義務(wù)?！熬G箱政策”主要有:⑴一般的農(nóng)業(yè)服務(wù)支出:農(nóng)業(yè)科研、病蟲(chóng)害控制、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;⑵糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼;⑶糧食援助補(bǔ)貼;⑷與生產(chǎn)不直接掛鉤的收入補(bǔ)貼;⑸收入保險(xiǎn)計(jì)劃;⑹自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼;⑺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼;⑻農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼;⑼農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼;⑽農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼;⑾落后地區(qū)援助補(bǔ)貼等。

(2)“黃箱”政策?！包S箱政策”是政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接的價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，除了“綠箱”補(bǔ)貼以外的其他國(guó)內(nèi)支持政策都屬于“黃箱政策”。“黃箱政策”一般包括價(jià)格支持，營(yíng)銷貸款，面積補(bǔ)貼，牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼，某些有補(bǔ)貼的貸款計(jì)劃、休耕補(bǔ)貼等。這些措施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生扭曲，成員方必須承擔(dān)約束和削減義務(wù)?！包S箱”補(bǔ)貼通常用綜合支持量來(lái)衡量。

(3)“藍(lán)箱”政策。“藍(lán)箱政策”是指補(bǔ)貼雖然對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用，但是WTO允許成員方給予那些被要求限制生產(chǎn)的農(nóng)民以某種直接支付，這些補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)計(jì)劃有關(guān)，成員方不需要承擔(dān)削減義務(wù)，不列入需要削減的國(guó)內(nèi)支持計(jì)算，是“黃箱政策”中的特例。

二 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼主要包括以下幾個(gè)部分:第一，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼。包括農(nóng)用化肥、柴油、農(nóng)膜、農(nóng)藥和農(nóng)用工具等進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)進(jìn)行直接投資?；窘ㄔO(shè)投資是在國(guó)家預(yù)算內(nèi)的，主要用于農(nóng)、林、牧、漁、農(nóng)墾、水利、農(nóng)機(jī)、氣象等大型骨干項(xiàng)目的建設(shè)。第三，支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項(xiàng)農(nóng)村事業(yè)支出。支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，主要是針對(duì)農(nóng)村無(wú)力承辦的項(xiàng)目，包括:⑴小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi);⑵支援農(nóng)村發(fā)展機(jī)械化，現(xiàn)在轉(zhuǎn)為支援農(nóng)村合作企業(yè)改善基本生產(chǎn)條件;⑶農(nóng)村造林和林木保護(hù)補(bǔ)助，用于林區(qū)造林和防治林木病蟲(chóng)害;⑷農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)，用于農(nóng)村科技推廣和植保以及防治病蟲(chóng)害;⑸農(nóng)村草場(chǎng)和畜禽疫病防治補(bǔ)助;⑹農(nóng)村水產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)，用于農(nóng)村興辦淡水養(yǎng)殖、淺海漁業(yè)開(kāi)發(fā)和養(yǎng)殖;⑺農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支出，用于開(kāi)墾荒坡、荒地等宜耕土地，整治現(xiàn)有耕地和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。①第四，糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼及糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼主要包括差價(jià)補(bǔ)貼、國(guó)家儲(chǔ)備糧油費(fèi)用補(bǔ)貼、國(guó)家超定額庫(kù)存費(fèi)用補(bǔ)貼、糧油專項(xiàng)儲(chǔ)備補(bǔ)貼、糧食預(yù)購(gòu)定金貼息、購(gòu)棉花加價(jià)款補(bǔ)貼、國(guó)家儲(chǔ)備棉花貼息等。第五，對(duì)糧食收購(gòu)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼。由于我國(guó)糧食實(shí)行價(jià)格雙軌制，糧食收購(gòu)企業(yè)常常因國(guó)家定價(jià)而造成政策性虧損，為此國(guó)家給予糧食收購(gòu)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。第六，主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持制度。為保證社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和人民的生活需求，國(guó)家對(duì)糧食等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度。

2.我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題。

(1)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度不強(qiáng)。就補(bǔ)貼領(lǐng)域而言，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，雖然已開(kāi)始有選擇地補(bǔ)貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定;對(duì)投入品的補(bǔ)貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且很少分地區(qū)和人群;對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼的力度有限;對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低，僅占一般政府服務(wù)的2.1%，其中沒(méi)有或很少有補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏;農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補(bǔ)貼力度不大，進(jìn)展緩慢;市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)未明確給予補(bǔ)貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢(shì)。

(2)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理，過(guò)于側(cè)重對(duì)產(chǎn)品的價(jià)格支持和市場(chǎng)干預(yù)，流通領(lǐng)域的生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲得的補(bǔ)貼多，特別是保護(hù)性糧食最低收購(gòu)價(jià)格的實(shí)施，看似保護(hù)農(nóng)民利益，其實(shí)農(nóng)民很難得到真正的實(shí)惠，而且容易引起通貨膨脹，關(guān)鍵是這些政策大多屬于WTO規(guī)則中的“黃箱政策”，容易引起WTO成員方的不滿和攻擊。

(3)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理體制運(yùn)行不暢。關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策，主要涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等多個(gè)部門，由于政策出于多個(gè)部門，所以協(xié)調(diào)困難，交易成本高，加之部門本位主義、地方保護(hù)主義的影響，從而降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率。這種間接保護(hù)生產(chǎn)、補(bǔ)貼農(nóng)民收入的方式，致使增加農(nóng)民收入的效率下降，加上制度不夠健全，由此產(chǎn)生腐敗的案例也比較多。

(4)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度不健全。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度仍存在很多不足之處:一是制定時(shí)間太久，目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律主要是在我國(guó)加入WTO之前，甚至是在1995年WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》生效之前制定的，必然無(wú)法很好地體現(xiàn)WTO相關(guān)精神，難以與世界接軌。二是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)不多，比較零散，主要集中體現(xiàn)在新修訂的《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)條款中。而且法律制度的建設(shè)很不完善，根本無(wú)法形成一個(gè)完整統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系。三是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律條款的內(nèi)容多停留在文字層面，柔性及倡導(dǎo)性的表述較多，缺乏實(shí)際可操作性。②

(5)“藍(lán)箱補(bǔ)貼”閑置未用。我國(guó)以往因財(cái)力有限，微量允許標(biāo)準(zhǔn)尚留有較大的“黃箱”支持空間，“綠箱”支持的空間更大，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的約束主要來(lái)自資金不足，而不是WTO規(guī)則的限制，因此還沒(méi)有顧及“藍(lán)箱”補(bǔ)貼政策。

三 完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的建議

1.加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出中農(nóng)業(yè)支出的比重曾一度下滑，后雖經(jīng)提高，但不管是與其他國(guó)家相比還是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的實(shí)際作用，其力度都顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。目前我國(guó)還未啟用通過(guò)資源停用計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)等“綠箱”補(bǔ)貼政策;我國(guó)“黃箱”補(bǔ)貼只占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的2%左右，距我國(guó)的承諾指標(biāo)8.5%還有很大距離。

2.完善“綠箱”補(bǔ)貼體系。農(nóng)業(yè)的“綠箱”補(bǔ)貼，是國(guó)家寬口徑惠農(nóng)政策的重要組成部分，其主要目標(biāo)是優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部條件，提升農(nóng)業(yè)信息化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展水平和科技含量，提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)，加快與國(guó)際接軌的步伐和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，使農(nóng)業(yè)更加適應(yīng)當(dāng)代國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，意義尤為重大。

3.擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。與以前相比，現(xiàn)有的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)與補(bǔ)貼范圍雖然是在不斷優(yōu)化與擴(kuò)大，但仍然是偏低的。補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的劃分可以從不同的角度界定，從補(bǔ)貼的性能上可分為“黃箱”補(bǔ)貼與“綠箱”補(bǔ)貼;從補(bǔ)貼的對(duì)象上可分為各種類型的品種結(jié)構(gòu)，而每一大的品種內(nèi)部還可以層層細(xì)化，如在種植業(yè)內(nèi)部，有種糧補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼等。

4.提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行要制度化和規(guī)范化。一方面，要盡快改革和改變低效率的價(jià)格支持政策，把國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼。另一方面，即使確立了有效的補(bǔ)貼方式，如果沒(méi)有一套規(guī)范的制度作保證，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用不能充分發(fā)揮。③

5.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金管理?！熬G箱”補(bǔ)貼因?yàn)樯婕暗交A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入，項(xiàng)目投資數(shù)額大，而這部分資金一般是由財(cái)政、金融及各級(jí)政府部門和專業(yè)建設(shè)部門運(yùn)作，其中彈性較大，如果監(jiān)管不力，往往會(huì)在各種消極因素的影響下，增大資金流失的風(fēng)險(xiǎn)。因此為了保證“綠箱”補(bǔ)貼資金的足額到位并做到?？顚Ｓ茫Ｙ|(zhì)保量地發(fā)揮其積極作用，從各個(gè)環(huán)節(jié)加大監(jiān)管的力度，意義非常重大。

6.試用藍(lán)箱補(bǔ)貼政策。WTO允許存在成員方給予被要求限制生產(chǎn)的農(nóng)民以直接補(bǔ)貼的藍(lán)箱政策，我國(guó)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況考慮試用。

7.完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度。發(fā)達(dá)國(guó)家為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益，制定了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有法可依，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)得到保障。我國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度卻很不健全。我國(guó)要保護(hù)農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)提供有效的補(bǔ)貼，必須建立健全有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度。

注釋

①葉全良，孟陽(yáng)，田振花.國(guó)際商務(wù)與反補(bǔ)貼［M］.人民出版社，2005.

②劉潔，閻東星.WTO規(guī)則框架下的我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度建設(shè)［J］.法學(xué)雜志，2004(l).

③林善浪，張國(guó).中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題報(bào)告［R］.中國(guó)發(fā)展出版社，2003.

［1］郭宏寶.中國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼:政策效果與機(jī)制設(shè)計(jì)［M］.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.

［2］李長(zhǎng)健.中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度研究［M］.法律出版社，2009.

［3］尹繼元.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2009，4.

［4］穆月英.中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的理論及實(shí)證分析［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008.

On Perfecting Agricultural Subsidies of China

Li Xiaohui

Agriculture is the foundation of economic development，social stability and national security.The agricultural population accounts for the vast majority in China.Although China has adjusted the agricultural subsidy policy in accordance with the Agricultural Agreement of WTO ，but there are still many problems to solve.It is of practical significance to study how to standardize and strengthen the government agricultural subsidies policy within the scope of Agricultural Agreement of WTO

agricultural subsidies;Green Box Measures;Auctionable subsidies;countermeasures

F320

A

1672－6758(2012)01－0063－2

李曉輝，碩士，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆·烏魯木齊。郵政編碼:830012

Class No.:F320Document Mark:A

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)