王翊覃

（湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421005）

我國(guó)公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r分析

王翊覃

（湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421005）

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家通過(guò)大量的財(cái)政投入，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的獨(dú)特性決定了在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)過(guò)程中，公共財(cái)政將扮演重要的角色。

公共財(cái)政；農(nóng)業(yè)發(fā)展；財(cái)政支農(nóng)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，作為我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要注重當(dāng)前利益，更為重要的是要更多地考慮農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，隨著今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展對(duì)資金的需求會(huì)越來(lái)越大，且農(nóng)業(yè)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有特殊而重要的地位和作用，這決定了政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展給予必要的支持，雖然政府極力給予大力的支持，但是在力度和規(guī)模上投入不足，支出結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)財(cái)政分配比不合理等。因此，針對(duì)公共財(cái)政支農(nóng)的具體舉措進(jìn)行研究，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，有著重大的意義

一 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的具體舉措

（一）加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，增強(qiáng)相關(guān)體制保障

我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革，主要通過(guò)取消、免征或者降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及停止征收農(nóng)業(yè)稅的方式來(lái)完成的。取消相關(guān)收費(fèi)15項(xiàng)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約200億元；屠宰稅、牧業(yè)稅和除煙葉稅之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一律免征，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約 300億元；取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資收費(fèi)項(xiàng)目，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)700多億元；2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅，與1999年比較，累計(jì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1200億元。

（二）提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，落實(shí)政策措施

這些政策體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)范與農(nóng)相關(guān)的補(bǔ)貼方式，使補(bǔ)貼政策不打折扣。如2006年落實(shí)良種補(bǔ)貼40.9億；農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼13.5億；落實(shí)糧食直接補(bǔ)貼資金142億；2007年中央財(cái)落實(shí)了生產(chǎn)資料增加支出的綜合補(bǔ)貼125億元。二是構(gòu)建規(guī)范長(zhǎng)效機(jī)制，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。主要表現(xiàn)在完善與嚴(yán)格執(zhí)行“四項(xiàng)制度”；防止新開(kāi)負(fù)擔(dān)口子，總之在機(jī)制構(gòu)建上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）加大中央轉(zhuǎn)移支付，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

近幾年，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付收到了明顯的效果。安排了各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付資金，調(diào)動(dòng)了地方財(cái)政的積極性。穩(wěn)步實(shí)施了以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”為核心內(nèi)容的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難新機(jī)制。同時(shí)，地方通過(guò)自籌新增安排獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)始向好的方向轉(zhuǎn)化。

（四）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度

總的來(lái)看，“十一五”時(shí)期全國(guó)財(cái)政支出和預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資安排，將不斷增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，新增財(cái)政支出向“三農(nóng)”傾斜，并調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，在確保國(guó)債資金用于“三農(nóng)”的比例不降低的同時(shí)，新增加的預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資主要用于“三農(nóng)”。

（五）整合支農(nóng)資金，加強(qiáng)資金監(jiān)管

1.積極開(kāi)展整合支農(nóng)資金試點(diǎn)。目前中央政府部門(mén)直接分配與管理農(nóng)業(yè)資金的部門(mén)有十六七個(gè)之多。這種管理格局，影響著地方各級(jí)政府農(nóng)業(yè)投資的分配、使用和管理方式。國(guó)家發(fā)改委提出要會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同做好國(guó)家農(nóng)業(yè)投資的管理整合。即中央一級(jí)政府部門(mén)在農(nóng)業(yè)投資方面各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，開(kāi)始研究編制年度政府農(nóng)業(yè)指南，明確各類(lèi)投資項(xiàng)目的安排原則，避免交叉重復(fù)，以及制定縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)投資整合的指導(dǎo)性意見(jiàn)。在各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委研究制訂了一個(gè)推進(jìn)縣級(jí)農(nóng)業(yè)投資整合管理的試點(diǎn)。

2.完善財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督制度。例如：屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，也可通過(guò)某種方式委托地方建設(shè)或管理。同時(shí)，建立規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，促進(jìn)包括項(xiàng)目立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工后續(xù)管理在內(nèi)的，整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程管理的規(guī)范化；逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)資金使用機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查。

二 存在的問(wèn)題

（一）對(duì)“三農(nóng)”的投入不足

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在國(guó)家財(cái)政體系中，曾為國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)，為我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”等方式間接貢獻(xiàn)超過(guò)1萬(wàn)億元。但從現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)城鎮(zhèn)而言依然很差，國(guó)家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助，直接造成城鄉(xiāng)公共品供給水平的巨大差異。目前，占全國(guó)總?cè)丝?64%左右的農(nóng)村居民僅享用了 20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。從全國(guó)的平均水平來(lái)看，全國(guó)平均千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員3.6個(gè)，而農(nóng)村僅有1.3個(gè)；農(nóng)村中學(xué)生基數(shù)極大，是城市中學(xué)生的4倍，而真正享受到的國(guó)家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38%；全國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率比例高達(dá)22：1，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為24：1，而在農(nóng)村，有1/3的農(nóng)村五保戶(hù)得不到供養(yǎng)；城市救濟(jì)保障資金完全來(lái)自于市縣財(cái)政支出，城市救濟(jì)基本做到應(yīng)保盡保，而農(nóng)村則由市（縣）、鄉(xiāng)、村三級(jí)共同解決，由于鄉(xiāng)、村兩級(jí)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)困難，最終得到保障的只占應(yīng)保障的25%。

由于以上的投入傾向，造成我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)公共設(shè)施可供資源的不足和服務(wù)功能單一或缺失，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。這些包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村道路交通建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的完善及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息的預(yù)告等，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財(cái)政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵(lì)，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。這些從質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)方面說(shuō)明我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的政策體系中，“三農(nóng)”的投入在今后依然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

（二）支出結(jié)構(gòu)不合理

從上述情況可以看出，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的實(shí)行逐步得到加強(qiáng)，但是從資金的運(yùn)行狀況來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比例仍然偏低，支出結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)狀：一是在涉農(nóng)部門(mén)中事業(yè)費(fèi)支出比例過(guò)高。目前，我國(guó)不少地方市、縣兩級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費(fèi)用開(kāi)支的比重高達(dá) 65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民增加當(dāng)前收入，而對(duì)能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等基本建設(shè)的投入較少。三是對(duì)農(nóng)業(yè)科技資金的投入比重過(guò)低。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平與國(guó)際先進(jìn)水平總體差距為15-20年。

（三）城鄉(xiāng)財(cái)政分配比不合理

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)財(cái)政支出總的狀況是城市優(yōu)于農(nóng)村，雖然在1994年國(guó)家實(shí)行分稅制改革，基本理清了中央和地方在收入上的財(cái)權(quán)，但中央和地方政府及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系仍未理順。在城市，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，城市居民一般不會(huì)要求負(fù)擔(dān)其費(fèi)用，城市興建公共設(shè)施時(shí)，居民也不必交納任何費(fèi)用。但在農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能足額到位，只好攤派或舉債運(yùn)作，國(guó)家惠農(nóng)政策只能寫(xiě)在紙上，不能落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中，農(nóng)民享受政府提供的公共產(chǎn)品必須在交納相關(guān)稅費(fèi)；農(nóng)民必須自己出錢(qián)辦義務(wù)教育，甚至定為基本國(guó)策的計(jì)劃生育和作為基礎(chǔ)設(shè)施的道路建設(shè)也無(wú)一例外的要繳納費(fèi)用。這些本應(yīng)由政府提供的公共品，卻往往以農(nóng)民為主承擔(dān)；本屬于政府負(fù)責(zé)的公共品，理應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，但實(shí)際上，這些事權(quán)都下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)。

三 影響財(cái)政支農(nóng)效果的原因分析

（一）農(nóng)業(yè)投資的特點(diǎn)和政府收入結(jié)構(gòu)的制約

盡管我國(guó)在對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出中，逐年加大對(duì)農(nóng)村的投入，但是由于農(nóng)業(yè)固有的投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的實(shí)際情況，相對(duì)我國(guó)總體財(cái)政收入與支出而言，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資比例卻逐年下降。從具體情況來(lái)看，有兩個(gè)因素影響到農(nóng)業(yè)投入：一是工業(yè)化進(jìn)程的加快(這種增長(zhǎng)主要是靠投資推動(dòng)的)，使資源(包括資金)過(guò)度流向非農(nóng)業(yè)部門(mén)；二是市場(chǎng)化進(jìn)程的不平衡，農(nóng)村事實(shí)上邊緣化。盡管1992年后我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，但關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品糧食、棉花等的市場(chǎng)化程度有限，甚至被完全排除在市場(chǎng)化進(jìn)程之外，再加上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的價(jià)格差十分嚴(yán)重，使本來(lái)就對(duì)資源吸引力弱的農(nóng)業(yè)陷入了困境。我國(guó)政府是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者，而政府的財(cái)產(chǎn)和預(yù)算收入集中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，政府出于擴(kuò)大自身財(cái)政收入的需要，新增加的投資集中于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種自然趨勢(shì)，這就使我國(guó)的農(nóng)業(yè)投資會(huì)減少。這種機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村投入事實(shí)上的不足。

（二）政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資的動(dòng)力不足

從某種程度上說(shuō)，農(nóng)業(yè)投資是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合。政府作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入的主體，其行為動(dòng)機(jī)應(yīng)該是謀求客觀(guān)及長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，滿(mǎn)足人民日益增加的生產(chǎn)需要及協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)的收益低，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對(duì)地方財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)相對(duì)較小，政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資必定會(huì)減少。在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府受利益最大化驅(qū)動(dòng)，對(duì)農(nóng)業(yè)這種周期長(zhǎng)、收益低產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動(dòng)力，甚至經(jīng)常把農(nóng)業(yè)投資轉(zhuǎn)移出去，不愿意加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資。有的地方財(cái)政大幅度減少對(duì)農(nóng)業(yè)的支出也是造成政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資投入不足的主要原因。

（三）產(chǎn)業(yè)投資體制不健全

在我國(guó)，現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資體制依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，政府既承擔(dān)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理職責(zé)，又承擔(dān)著對(duì)各行業(yè)投資的職責(zé)，在政府繼續(xù)肩負(fù)著對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性投資職責(zé)的過(guò)程中，如果農(nóng)村支出沒(méi)有形成健全的機(jī)制，其增加農(nóng)業(yè)投資的可能性將會(huì)降低。政府可增加農(nóng)業(yè)投資的資金主要受到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府產(chǎn)業(yè)投資體制這兩個(gè)因素的制約。從后者看，一方面，我國(guó)政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)都承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)性投資職責(zé)，財(cái)力分散，并且產(chǎn)業(yè)投資的體制不健全；另一方面，其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為了自身發(fā)展，都以各種理由爭(zhēng)奪最優(yōu)惠的政府財(cái)政支出，從而會(huì)減少政府可增加的農(nóng)業(yè)投資的支出。

[1]趙茜,石泓,趙冬梅.黑龍江省公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué),2004,(5).

[2]蘇明.財(cái)政支持“三農(nóng)”存在四個(gè)問(wèn)題[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2005,(1).

[3]蘇明.國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”:支持政策的回顧與展望[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì),2009,(1).

[4]韓塔娜.我國(guó)公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題探討[J].經(jīng)營(yíng)管理者,2009,(13).

[5]徐怡紅.黑龍江省財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況的考察[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2010,(2).

F323

A

1673-2219（2012）05-0084-02

2012－03－06

湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院院長(zhǎng)基金資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)S09-01）。

王翊覃（1981－），女，湖南東安人，湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、三農(nóng)問(wèn)題。

（責(zé)任編校：張京華）