沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

論黨代會常任制試行的特點、成效和方向

沈士光

(中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200808)

黨代會是政黨制度的核心內(nèi)容，也是黨內(nèi)民主的基石，黨內(nèi)民主的健康運行離不開黨代會這一根本性的制度。近年來，黨代會常任制試行具有三個方面的特點，即制度建設(shè)優(yōu)先性、廣泛的制度認(rèn)同性和政治效用的多樣性。黨代會常任制的試行已經(jīng)在加強黨內(nèi)基層民主力量方面取得成效，即逐步樹立了黨代會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，在與人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競爭性的力量等。黨代會常任制試行是黨內(nèi)在基層組織層面的探索，這種探索到了目前階段需要進(jìn)行調(diào)整和深化，以增強其動力、完善其機(jī)制。應(yīng)在縣(市)一級著手合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，在組織推動的同時，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強制度覆蓋。

政黨制度;中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)基層民主;黨代會常任制;黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

黨代會是黨內(nèi)民主的核心和基石，黨內(nèi)民主的健康運行離不開黨代會這一根本性的制度。近十年來，根據(jù)中共十六大、十七大報告要求，中組部在全國縣(市)一級進(jìn)行黨代會常任制的擴(kuò)大試行，一定程度上推動了黨內(nèi)基層民主的建設(shè)。黨代會常任制體現(xiàn)的是黨員在黨組織中的主體地位，發(fā)揮的是黨代會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)鍵作用，實現(xiàn)的是黨內(nèi)集體意志，其優(yōu)越性是不言而喻的。但是，從目前黨代會常任制試行的實際情況來看，還有不少的阻力影響其在縣(市)一級的正式實施。一是黨代會權(quán)力機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移必然涉及現(xiàn)行黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制和制度的改革;二是目前黨代會常任制是一種“擴(kuò)大民主式”的試行，而不是“民主運行式”的試行，尚有不少問題需要厘清，既不能依據(jù)試行即時而“大膽轉(zhuǎn)正”，也不能過分謹(jǐn)慎而長期滯于“試點求證”，應(yīng)積極地向縱深和實踐應(yīng)用層面逐步推進(jìn)。

一、黨代會常任制試行的特點

中共十六大、十七大都提出了要擴(kuò)大在縣(市)一級試行黨代會常任制，在新世紀(jì)的第一個十年形成了持續(xù)性地試行黨代會常任制的高潮。在黨代會常任制的實踐探索中，逐步顯現(xiàn)出三個明顯的特點，即制度建設(shè)優(yōu)先性、廣泛的制度認(rèn)同性、政治效用的多樣性。

第一，制度建設(shè)的優(yōu)先性。在十年的黨代會常任制試行中，一個重要的成果是不斷推進(jìn)黨代會的制度建設(shè)。其中有黨代表的選舉制度，黨代會年會制度，黨代表履職制度，黨代會質(zhì)詢、評議制度等。這些制度建設(shè)是試點單位通過文本建設(shè)加上實踐探索完成的。文本建設(shè)體現(xiàn)了黨代會作為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)特點，實踐探索或許沒有達(dá)到文本制度的預(yù)設(shè)程度，但基本形成了黨代會常任制運行的機(jī)制。如果將這些制度總結(jié)上升到黨內(nèi)法規(guī)的高度在全國縣(市)一級全面推行并認(rèn)真加以執(zhí)行，那么會出現(xiàn)由機(jī)制推動體制的變革。這種變革將改變過去先由體制改革推動機(jī)制變化的先后順序，雖然是一種“逆向的選擇”，但不失為一種較為優(yōu)質(zhì)的選擇，其特點是漸進(jìn)的、穩(wěn)定的和可操作性的。

值得指出的是，黨代會常任制制度建設(shè)的優(yōu)先性是在中央整體推動下取得的。也就是說，雖然黨代會常任制是在縣(市)一級擴(kuò)大試行，但是如果沒有更高層級黨組織的支持，制度建設(shè)的優(yōu)先性是不能達(dá)到的。比如說2008年7月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)?！稌盒袟l例》規(guī)定了黨的代表大會的代表要在任期內(nèi)履職，發(fā)揮代表的作用。這個條例一方面直接規(guī)范了縣(市)一級黨代表履職的內(nèi)容，同時也將各層級黨代表的履職進(jìn)行有機(jī)的銜接。在過去相當(dāng)長的時期里，黨代表并不像人民代表一樣具有任期內(nèi)履職的義務(wù)，只是在開會期間扮演其政治角色，一旦會議結(jié)束黨代表的使命也基本完成，過去不同層級的黨代表之間也是沒有聯(lián)系的。嚴(yán)格說來，這不能稱其為代表，黨代會也不能稱為代議性的會議。所以，《暫行條例》不僅強化了各級黨代表的代表意識，提高了黨代表的履職能力，促進(jìn)了黨內(nèi)民主建設(shè)，而且推動了縣(市)一級黨代會常任制試行單位的進(jìn)程，并且還起到了試行單位和更高一級黨代表履職的制度銜接。換言之，原先的黨代會常任制試行是個封閉型的結(jié)構(gòu)，只在縣(市)一級以下進(jìn)行，同一區(qū)域的更高一級的黨代表倒可以不履職，不發(fā)揮任期作用。另外，縣(市)一級的黨代會常任制的試行對上級黨委來說，并未形成實質(zhì)性意義，既構(gòu)不成動力也構(gòu)不成壓力，完全可以置身于事外?；鶎拥狞h內(nèi)民主搞得熱火朝天，上一級黨委體制、機(jī)制的運作一切照舊?！稌盒袟l例》發(fā)布后，各級地方黨委都制定了相應(yīng)的實施細(xì)則，縣(市)一級的黨代會常任制試行中依托實施細(xì)則，將各級黨代表的履職結(jié)合在一起，形成了較為系統(tǒng)的制度。

第二，廣泛的制度認(rèn)同性。站在一個廣闊的歷史視角，尤其對一個在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的又是一黨長期執(zhí)政的政黨來說，黨內(nèi)民主既是重要的執(zhí)政資源，又是執(zhí)政成功的基本保證。如果黨內(nèi)沒有形成這樣的政治共識，整合黨內(nèi)的力量就相當(dāng)不容易，更遑論整合社會的力量。

黨代會常任制是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度安排和基本路徑，其原理如同現(xiàn)代的代議制度，更準(zhǔn)確地說，它就是代議制的一部分。毛澤東在建國初期稱黨代會是“黨的國會”。因此，黨代會常任制試行從一開始就獲得了廣泛的制度認(rèn)同，在十年期間不斷擴(kuò)大，試行的數(shù)量十分明顯。省級的縣(市)一級不必說，直轄市的區(qū)一級試行數(shù)量也相當(dāng)多，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府部門的局(行)一級試行的數(shù)量更是可觀，無法統(tǒng)計。高校、醫(yī)院、國有企業(yè)也在試行黨代表常任制。

廣泛試行的最大好處就是形成氣候，增強制度的認(rèn)同感。一項制度的實施，有兩個必不可少的條件:一是制度本身的優(yōu)勢，即制度的有效性程度;二是人們對制度認(rèn)識、認(rèn)可的程度。相比十年前，黨內(nèi)對黨代會常任制的認(rèn)知程度可謂大大加強，這也是眾所周知的事實。隨著試行單位不斷增多以及試行單位經(jīng)驗的廣泛介紹，黨代會常任制的制度優(yōu)勢也被人們所熟知和認(rèn)同。

對黨代會常任制認(rèn)同感的增強，減少了實施這一制度的阻力。據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)黨員、黨代表對黨代會常任制的制度優(yōu)勢是有清晰認(rèn)識的，也希望利用這一制度優(yōu)勢改革中共目前基層黨委決策體制和執(zhí)行機(jī)制。如果說有阻力的話，倒是不少基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，黨代會常任制的施行可能會引起基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的無序甚至混亂，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。

第三，政治效用的多樣性。政治效用是對政治合法性、有效性的檢測，是一定的政治制度和措施的安排能夠達(dá)到最大化效果。在黨內(nèi)，對黨代會常任制的政治效用有著不同的看法，不同的政治層級和不同的政治角色，其看待黨代會常任制的視角往往也不一樣。只要基本方向一致，就不會因此產(chǎn)生內(nèi)在抵觸的張力，影響政治效用。

從高層來看，基層試行黨代會常任制的政治目標(biāo)是多樣的。一是黨代會常任制可以進(jìn)行經(jīng)常性的政治互動，以便在黨的基層組織中形成黨的干部與黨員、黨員與群眾良好的關(guān)系，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ);二是黨代會常任制是一個可以依賴的機(jī)制，有利于黨的基層組織作出正確的決策，從而減少個人集權(quán)、個人決策可能產(chǎn)生的政治腐敗和經(jīng)濟(jì)損失，防止黨的形象受損害、黨的政治影響力被弱化;三是黨代會常任制是可以選擇的實踐，基層黨內(nèi)民主的推進(jìn)也為推進(jìn)黨內(nèi)整體性的民主改革積累了經(jīng)驗。從地方黨委來看，除了上述三個政治目標(biāo)外，主要還有:一是無論是黨員還是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，能夠在黨內(nèi)進(jìn)行有序的政治意愿表達(dá)，同時也通過黨代會常任制使群眾有序表達(dá)自己的政治訴求和利益訴求，維護(hù)社會和政治秩序的穩(wěn)定;二是通過黨代會常任制，能夠涌現(xiàn)出一大批被黨員和群眾擁護(hù)的黨的骨干力量。黨員是黨組織的主體，黨代會常任制能夠體現(xiàn)黨員在組織中的主體作用——使黨組織的行為和形象體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意志和意愿，保障黨員的權(quán)利。

因此，黨代會常任制的制度安排能夠滿足黨內(nèi)不同層級、不同政治角色的政治愿望，即達(dá)到政治效用多樣性。目前，在各地黨代會常任制試行的實踐中出現(xiàn)了不同模式，比如臺州模式、羅田模式、雅安模式、宜都模式、呂巷模式。這些模式有不同的特點。臺州模式的基礎(chǔ)最扎實，他們有豐富的椒江試點作為基礎(chǔ)，從十三大以后一直實行著黨代會常任制。最大特點是試圖把黨代會建設(shè)成真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，黨內(nèi)重大決策都要經(jīng)過黨代會的批準(zhǔn)，這是實行黨代會常任制根本制度的價值所在。他們曾經(jīng)進(jìn)行過取消常委會的改革，試圖通過體制改革確立黨代會常任制的機(jī)制運行。羅田模式的最大特點是將黨委常委會領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘯I(lǐng)導(dǎo)體制，探索名副其實的“一人一票、票票等值”的黨內(nèi)集體決策機(jī)制。全委會領(lǐng)導(dǎo)體制是實現(xiàn)黨代會權(quán)力機(jī)關(guān)地位的重要保證，也是向黨內(nèi)民主邁出的關(guān)鍵一步。雅安模式的最大亮點體現(xiàn)在黨代表的選舉中，黨員干部和普通黨員一樣要參與黨代表的選舉，如果黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部在黨代表選舉中落選，就意味著他再也沒有資格擔(dān)任黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，這種嘗試在某種程度上能夠真正體現(xiàn)黨內(nèi)的民意。雅安黨代表選舉的公開性、平等性、競爭性特點賦予了黨代會常任制極高的制度價值。宜都模式則是在黨代表質(zhì)詢制度上獨樹一幟。這一模式使得黨內(nèi)干部開始由向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為向下負(fù)責(zé)和向黨員負(fù)責(zé)的回歸。呂巷模式理順了黨員、黨代表、基層黨委之間的聯(lián)系通道，而黨代會常任制則起到了制度平臺的作用。這些模式接近了黨代會常任制制度價值和制度核心的本質(zhì)要求，也是這十年來以黨代會常任制為主體的黨內(nèi)基層民主取得的重要成果。

二、黨代會常任制試行加強了黨內(nèi)基層民主的力量

十年來，黨代會常任制試行所取得的成果有些可以體現(xiàn)在外在的探索方法上，有些則體現(xiàn)在內(nèi)在的成長力量上。外在的探索方法加強了內(nèi)在的力量，內(nèi)在的成長力量的產(chǎn)生同時又強化了外在探索方法的多樣性和有效性。黨代會常任制的試行在加強黨內(nèi)基層民主力量方面取得了成效，即加強了黨代會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的力量，在與人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競爭性的力量。

(一)增強了黨代會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的力量

無產(chǎn)階級政黨從誕生時起就重視黨代會，尤其是列寧非常重視黨代會常任制的作用，將黨代會年會制作為黨內(nèi)民主建設(shè)的重要制度保障。在中國，中共八大將黨代會常任制，作為一項制度寫入黨章，其初衷也是十分明顯的。中共十二大后，圍繞著是否要實行黨代會常任制黨內(nèi)展開了討論和爭論。在中共十三大以后，十多個基層單位試行了黨代會常任制。十六大報告和十七大報告都提出要在縣(市)一級擴(kuò)大試行黨代會常任制。

黨代會、全委會和常委會之間存在著“三圈”關(guān)系。從應(yīng)然的關(guān)系來說，黨代會是一個外圈，具有最大的權(quán)力能量，全委會處于權(quán)力的中圈，而黨委常委會則屬于權(quán)力的里圈。全委會和黨委會所生成的權(quán)力是黨代會常任制授予與委托的權(quán)力。在當(dāng)前，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)正好是一個反向的權(quán)力“三圈”，黨委會是權(quán)力中心，其次是全委會，最后是黨代會。黨代會是作為權(quán)力機(jī)關(guān)寫入黨章的，可見黨代會的地位在理論上早已是一個解決了的問題。之所以它現(xiàn)在還是一個問題，主要是因為黨章的意志和現(xiàn)行的體制之間存在著矛盾，而這個矛盾在目前似乎難以“調(diào)和”，既有歷史的原因也有現(xiàn)實的因素。

中國共產(chǎn)黨成立90周年以來，經(jīng)歷了兩次合法性的斗爭:第一次是取得執(zhí)政地位的合法性，爭取的方式是武裝奪取政權(quán);第二次是鞏固執(zhí)政地位的合法性，鞏固的方式是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國民生活水平。在第一次合法性斗爭中，不存在黨內(nèi)“三圈”的權(quán)力授予與委托，而是爭取全國人民對共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性認(rèn)可與支持，通過艱苦卓絕的斗爭而非選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖集團(tuán)就處于整個黨的權(quán)力中心，政黨的成員和機(jī)構(gòu)形成了支持這個領(lǐng)袖集團(tuán)的政治支撐力。由于獲得高度的政治信任，全國人民也成為支持領(lǐng)袖集團(tuán)的政治支撐力。

然而，權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系一旦顛倒了，就產(chǎn)生難以糾正的慣性?！拔幕蟾锩钡陌l(fā)生正是這樣的結(jié)果。十年動亂后，中國共產(chǎn)黨為鞏固執(zhí)政合法性進(jìn)行了第二次革命，不同的是用“改革”一詞替代“革命”。改革是黨內(nèi)權(quán)力中心自上而下發(fā)動的，而不是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)與委托的。有些改革的重大決策雖經(jīng)國家權(quán)力的同意，但是國家權(quán)力機(jī)關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，其政治結(jié)構(gòu)也是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)。不難看出，雖然中國共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政合法性，但是在鞏固執(zhí)政合法性的第二次革命時，所采取方式與第一次如出一轍。改革是以權(quán)力中心代際接力的形式持續(xù)的，改革也是由第一代領(lǐng)袖集團(tuán)的剩余精英組成第二代領(lǐng)導(dǎo)核心，又向下延續(xù)傳承到第三代和第四代組成的權(quán)力中心發(fā)起的。它同樣需要黨內(nèi)成員和黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的政治支撐力，以及全國人民的政治信任。

中國有幾千年的集權(quán)制統(tǒng)治傳統(tǒng)，政權(quán)延續(xù)一向不講權(quán)源、不講權(quán)力的授予和委托。固執(zhí)的慣性始終或多或少地存在著，并且對國家和執(zhí)政黨的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面作用，正如有學(xué)者指出的，“在這權(quán)力過分集中的體制下，執(zhí)政時間越長，黨委‘一把手’權(quán)力集中的程度就越高;計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程越長，權(quán)力的含金量就越重;不僅會加快腐敗的幾率，而且有加大離心力的可能。現(xiàn)在從中央到地方對這一‘總病根’的認(rèn)識已經(jīng)十分到位。但改革開放三十多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一‘總病根’”［1］。

毋庸置疑的是，黨代會常任制是解決“總病根”的良方之一，而十年來，黨代會常任制的試行也使黨代會權(quán)力機(jī)關(guān)的地位更加被人們所認(rèn)識。很多經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們:黨內(nèi)的重大決策唯有真正通過黨代會或黨員大會的討論、審議和批準(zhǔn)，才能少犯或不犯錯誤，才能經(jīng)得起歷史的考驗。這不僅是對黨組織負(fù)責(zé)，也是對常委會負(fù)責(zé)，更是對各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。盡管我們不能肯定在短時期能在縣(市)一級全面實行黨代會常任制，但是在基層黨內(nèi)民主中實現(xiàn)黨章規(guī)定的黨代會權(quán)力機(jī)關(guān)的地位應(yīng)該為期不遠(yuǎn)。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記實行直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級比黨代會常任制更加前進(jìn)一步的黨員大會成為權(quán)力機(jī)關(guān)就在眼前。等到那個時候，縣(市)一級黨代會常任制也就水到渠成。

(二)在與基層人民民主同步發(fā)展中產(chǎn)生出競爭性的力量

十年來，在黨代會常任制擴(kuò)大試行的同時，基層民主的探索也在進(jìn)行。其中以浙江和四川最為突出，浙江臺州的黨代會常任制成為全國縣(市)一級試行的典范，浙江溫嶺的“民主懇談”則成為全國基層協(xié)商民主的楷模。四川遂寧的步云鄉(xiāng)進(jìn)行鄉(xiāng)長直選，四川雅安的雨城進(jìn)行黨代表平等、競爭的選舉。黨內(nèi)外基層民主的實踐難分伯仲，形成了令人鼓舞的民主景致。它們使得長期處于被領(lǐng)導(dǎo)和被治理的基層民主終于有序運轉(zhuǎn)起來了。這同時也表明黨內(nèi)基層民主在實踐探索中產(chǎn)生出很強的競爭性力量。

他們的經(jīng)驗包括三個方面:一是黨代會權(quán)力機(jī)關(guān)的地位正在變得名副其實。黨委向黨代會報告工作，黨內(nèi)重大決策和決定需要黨代會的批準(zhǔn)。浙江臺州椒江區(qū)曾經(jīng)在黨代會常任制的框架下，取消常委，減少委員數(shù)額，區(qū)委向代表通報工作，委員會決策實行票決制，甚至還對市委進(jìn)行信任投票等。四川雅安充分發(fā)揮黨代會大會的作用，為推動黨員和黨代表經(jīng)常性地參與黨內(nèi)事務(wù)提供制度保證。按照“政治原則不突破，組織方式可探索，工作方式要創(chuàng)新”的工作思路，在擴(kuò)大黨代表的代表性和保證黨代表在日常行權(quán)上大膽探索，制定了《代表大會工作辦法(草案)》等等［2］。二是黨內(nèi)選舉制度走向平等性和競爭性。浙江臺州的做法是減少代表名額，劃小選區(qū)，改變候選人的提名方式和實行競爭性的差額選舉。湖北宜都實行黨代表直選制。黨代表全部通過自薦報名、競選演說、差額直選產(chǎn)生，只要是黨員，都有選舉和被選舉權(quán)，代表由黨員差額選舉產(chǎn)生。三是黨代表既享有權(quán)利也要盡義務(wù)，履行好代表之職。從權(quán)利方面看，湖北宜都規(guī)定，代表在審議市委報告時，可以向市委及其工作部門提出詢問，有關(guān)部門必須派負(fù)責(zé)人回答。代表可以參與重大問題的討論和決策。代表向市委及其工作部門提出工作議案、建議、批評和意見，有關(guān)組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。如果對議案辦理情況不滿，黨代表有權(quán)提出質(zhì)詢。在浙江椒江建立了各片區(qū)黨代表工作室，組織黨代表論壇，舉行黨代表效能督查情況分析會。值得一提的是，在不少地方，黨代表較多反映群眾生活方面的問題，較少反映黨內(nèi)、黨務(wù)工作存在的問題，其黨代表的履職往往與人民代表有重疊性。而在椒江，黨代表可以評議組織部門的工作，就組織工作和組織部門自身建設(shè)方面提出建議和意見。從義務(wù)方面看，黨代表履職的盡責(zé)程度需要黨員群眾的認(rèn)可。自2008年全國實行黨代表任期內(nèi)發(fā)揮履職作用以來，很多地方規(guī)定，黨代表要向所在選區(qū)的黨員述職，接受評議。

社會主義民主政治建設(shè)包括多方面內(nèi)容，黨內(nèi)基層民主、基層民主，包括基層人民代表大會和基層群眾自治，都是近階段我們著力推進(jìn)的社會主義民主政治的重要方面。它們之間產(chǎn)生競爭力量，無疑是一件可喜的事情。我們一直強調(diào)充分發(fā)揮黨內(nèi)民主在人民民主和社會民主中的示范作用，但是必須承認(rèn)，公民對選舉人民代表并沒表現(xiàn)出普遍高漲的熱情。而在這個時候，黨內(nèi)基層黨代表的選舉出現(xiàn)了新的探索實踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部如果在黨內(nèi)代表的選舉中落選，他自然無法再擔(dān)任黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這種選舉如果在全國基層黨組織普遍推行開來，基層人民代表選舉、基層政府組成人員選舉的進(jìn)步是可以期待的。

三、合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，依靠組織和制度推進(jìn)黨代會常任制

黨代會常任制試行是黨內(nèi)在基層組織層面的探索。這種探索到目前階段需要調(diào)整和深化，以增強其動力，完善其機(jī)制。在縣(市)一級應(yīng)合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，在組織推動的同時，推廣試行中已證明行之有效的做法，加強制度覆蓋。

(一)合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委常委會是各級黨委的決策機(jī)構(gòu)，也是總攬地方全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。雖然與黨章規(guī)定的它是處理黨委日常工作的職能很不一致，但是，在目前一個時期里要改變這種領(lǐng)導(dǎo)體制的可能性不大。常委會領(lǐng)導(dǎo)體制的突出優(yōu)勢就是分工明確、決策阻力小、執(zhí)行效率高，以及對社會和政治秩序的調(diào)控能力強。當(dāng)然，常委會領(lǐng)導(dǎo)體制的弱點也是明顯的，如黨委“一把手”權(quán)力過分集中、決策的民主性和科學(xué)性程度不足、現(xiàn)代科層制的“唯上”特征明顯等。

黨代會常任制的特點正好彌補了黨委會的不足。其一，重大的決策權(quán)在黨代會，“一把手”的一些人事權(quán)、決定權(quán)轉(zhuǎn)移到黨代會，可以克服權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，重大決策的民主化、科學(xué)化程度也大大提高。其二，黨代會的內(nèi)在運行機(jī)制對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)格而有力的內(nèi)部監(jiān)督，這是目前領(lǐng)導(dǎo)體制下紀(jì)委對黨委尤其是黨委常委會成員的監(jiān)督所做不到的。其三，黨代會調(diào)動的是絕大多數(shù)人的積極性和責(zé)任感，常委會激勵的是少數(shù)人的積極性和責(zé)任感。對于一個政黨、尤其是一個執(zhí)政黨來說，總是希望能調(diào)動多數(shù)人的積極性，激發(fā)多數(shù)人的責(zé)任感，這也是為什么要提出突出黨員主體地位和保障黨員權(quán)利的目的所在。

黨委會的權(quán)力怎么才能有效、有序地轉(zhuǎn)移到黨代會，并保持黨代會和常委會兩方面的優(yōu)勢?逐步調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。首先，要做實黨代會常任制。黨代會常任制的辦公機(jī)構(gòu)隸屬于黨委組織部門，這顯然與黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不相稱。黨代會常任制的辦公機(jī)構(gòu)必須從組織部門分離出來，成為縣(市)一級黨內(nèi)法定的權(quán)力機(jī)關(guān)。黨代會組成會議主席團(tuán)，主席團(tuán)成員包括黨委常委會的組成人員，以及黨代表中的人大、政協(xié)、工會、婦聯(lián)、法院、檢察院等黨內(nèi)各方面代表。主席團(tuán)成員不駐會，實行委員會制，黨委副書記兼任主席，專門負(fù)責(zé)黨代會日常事務(wù)。原由常委會決定的重大決策和重要決定必須轉(zhuǎn)移到黨代會或全委會，要在黨代會上通過的黨內(nèi)和地方的重要決策和決定都先由主席團(tuán)進(jìn)行無記名的投票。主席團(tuán)成員票票等值，書記也沒有特殊的高于主席團(tuán)的權(quán)力。其次，縣(市)紀(jì)委對黨代會負(fù)責(zé)。紀(jì)委雖然依舊實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，但是要在黨代會召開年會上作述職報告，并由黨代表進(jìn)行無記名投票。沒有通過述職報告的，紀(jì)委書記必須辭職。第三，全委會成員的來源和功能要重新定位。目前的全委會成員基本上都是由同級地方黨內(nèi)重要的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，他們的產(chǎn)生是根據(jù)黨委常委會的提名并通過全委會選舉。其實，全委會成員不一定都要由重要領(lǐng)導(dǎo)干部組成，這樣做的結(jié)果只能是將全委會變成具有官僚資格特征的領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)關(guān)而不是具有黨內(nèi)代表性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，縣(市)一級的全委會成員須由全體黨代表選舉產(chǎn)生，并對黨代會負(fù)責(zé)。另外，在現(xiàn)有體制下，全委會的功能受到很大限制，必須賦予其在黨內(nèi)更大的權(quán)力，諸如黨內(nèi)重要干部的任免權(quán)、黨內(nèi)重要干部的調(diào)查監(jiān)督權(quán)。這兩項權(quán)力現(xiàn)在歸黨委常委會所有，在個別地方主要集中于少數(shù)幾個人手中。

上述做法的好處主要是，對現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制并不作很大的調(diào)整，但黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)卻可以發(fā)生很大變化，從而避免體制變化引起的不安和不適。

(二)依靠組織和制度進(jìn)一步推動黨代會常任制的持續(xù)發(fā)展

如果對黨代會常任制的試行作深入細(xì)致的考察，就會發(fā)現(xiàn)沒有各級組織、尤其是高層的推動，黨代會常任制試行的范圍比現(xiàn)在小、進(jìn)程比現(xiàn)在慢，而且有些方面的探索也是不可能的。

依靠組織力量推動黨代會常任制有兩方面的優(yōu)點和優(yōu)勢:其一，依靠組織力量，減少運行阻力和成本。組織之所以成為現(xiàn)代政治最重要的活動形式之一，主要在于其結(jié)構(gòu)的能力和能量大大優(yōu)于非組織的個體之和。對于中國共產(chǎn)黨這樣一個超大規(guī)模的組織來說尤為重要。目前，黨員的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到8000多萬，而且黨員結(jié)構(gòu)形成了“多代同在”的狀況，這是指在中共黨史上從來沒有像今天這樣好幾代人同時屬于這個組織的情況。作為不同時代的黨員，代際之間的世界觀、價值觀、人生觀必然存在很大的差異性，這既是客觀事實，又是對黨員、黨組織產(chǎn)生極大影響的潛在因素。凝聚人數(shù)龐大的黨員力量，依靠組織推動，不能不作為一個優(yōu)先的、必要的選項和選擇。其二，依靠組織力量，可以實現(xiàn)“規(guī)劃性變遷”。有一種觀點認(rèn)為，民主是自然“長成”的，而不能靠人為“做成”。我們認(rèn)為，從歷史上看，民主的“長成”并非自然而然的，它可以是“依勢長成”的，特別對于現(xiàn)代社會來說，經(jīng)濟(jì)上的迅速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的巨大變化、教育文化上的重要推動，都在根本上成就了民主的根基，因此積極因勢利導(dǎo)地“做”、某種因素地“促”以及有意識地“育”的過程都是民主健康“長成”不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鄧小平同志在改革開放初期就指出，民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進(jìn)，不能用大躍進(jìn)的做法;要在民主傳統(tǒng)和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下比較有效地推進(jìn)民主成長，就必須進(jìn)行多方面的努力。

所謂“規(guī)劃性變遷”就是按照黨內(nèi)民主優(yōu)先發(fā)展、黨內(nèi)基層民主先行一步的規(guī)劃，在黨內(nèi)基層試行改革，從而逐步實現(xiàn)自下而上的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制的漸進(jìn)性變革。領(lǐng)導(dǎo)體制變革的一個重要標(biāo)志是黨代會成為名副其實的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，組織體制的變革則是黨內(nèi)基層領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生經(jīng)由全體黨員的選舉。領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制是互為耦合的關(guān)系。黨代會成為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)，也就意味著領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生權(quán)歸屬于全體黨員。然而，這種變遷必須經(jīng)過一個漸進(jìn)過程，也毫無疑問地需要執(zhí)政黨組織有計劃地推動。

除了組織推動以外，依靠制度力量推動黨代會常任制也是根本性的長期性的任務(wù)。制度和組織生成合力，改變組織推動后成果消解和制度的虛置等待。依靠組織力量推動黨代會常任制，其特征是制度的形成尚存一個空缺期。在黨代會常任制的實踐過程中，“組織”一般是通過強力推動的。組織推動的結(jié)果是要形成制度成果，而在這個初期，制度的內(nèi)涵尚不清楚，只有通過不斷實踐，制度的內(nèi)涵才能逐漸形成、清晰并且豐富起來。組織推動最后要落實到制度跟進(jìn)，這樣黨內(nèi)基層民主實踐的鞏固就有了初步的保障。而過去，這兩個方面是脫節(jié)的，組織推進(jìn)是一回事，制度跟進(jìn)是另一回事。在組織推進(jìn)下，黨代會常任制在某一環(huán)節(jié)的實踐探索有了一定的政治影響，卻少見逐漸的制度跟進(jìn)和覆蓋，于是組織推動下形成的成果逐漸消解，創(chuàng)新的制度只能虛置等待。

當(dāng)然，我們必須認(rèn)識到，推動基層黨代會常任制的持續(xù)發(fā)展根本還在于進(jìn)行頂層設(shè)計，改變權(quán)力推動改革和權(quán)力滯后改革的兩難困境。黨內(nèi)基層民主的推動力在組織，組織推動的力量一部分來源于層級的隸屬關(guān)系，一部分出于黨內(nèi)成員的訴求。前者出于“命令—服從”的意識和職責(zé)要求，后者顯示了黨內(nèi)民主改革的方向和趨向。但是在改革的初期，權(quán)力之手起著重要的作用，而隨著民主的實踐探索和發(fā)展，到了一定的階段必然要顛覆權(quán)力來源，以保障一般公民和黨員的權(quán)利為歸宿。也就是說，用權(quán)力促進(jìn)民主的初衷往往會造成民主削弱權(quán)力的結(jié)果。比如說，在兩次全國黨代會報告中，都要求擴(kuò)大試行縣(市)一級黨代會常任制，各級組織也在著力推動。問題是，在實踐過程中，黨代會常任制試行的結(jié)果是，它要成為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，成為名副其實的決策機(jī)構(gòu)，而這將改變常委會決策體制，擴(kuò)大黨員和代表的權(quán)利，限制少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力。雖然，這是黨內(nèi)民主發(fā)展的方向和最終目標(biāo)，但顯然這是和目前政治體制結(jié)構(gòu)不一致的，也是不能互相兼容的。這樣，組織推動黨內(nèi)基層民主的動力自然會自動減弱，組織也缺少轉(zhuǎn)化為制度的自覺［3］。

［1］李永忠，等.科學(xué)研判“消極腐敗的危險”［J］.同舟共進(jìn)，2011，(9):16 －19.

［2］吳其良.黨代會常任制的歷史演進(jìn)［J］.探索與爭鳴，2010，(12):34.

［3］魯月棉，沈士光.黨內(nèi)基層民主的持續(xù)發(fā)展靠什么［N］.學(xué)習(xí)時報，2011－08－29.

［責(zé)任編輯:張蓮英］

On the Trial Characteristics，Effectiveness and Direction of the Permanent System of the Party Congress

SHEN Shi-guang
(Public Management Teaching and Research Department，the CPC Shanghai Municipal Party School，Shanghai 200808，China)

The Party Congress is the core content of the political party system and the cornerstone of democracy within the party.The healthy functioning of the inner－party democracy is inseparable from this fundamental system of the Party Congress.In recent years，the trial of the permanent system of the Party Congress has the characteristics of the three aspects of system construction priority，extensive system identity and the diversity of political utility.The trial of the permanent system of the Party Congress has been effective in enhancing the strength of grassroots democracy within the party，that is gradually establish the status of the Party Congress as an authority.It produces much competitive forces in the simultaneous development of the People＇s Democratic.The trial of the permanent system of the Party Congress is the exploration of the party in the level of grassroots organizations.This exploration of the current stage needs to be adjusted and deepen in order to enhance its power，improve its mechanism.It should proceed with reasonable adjustments within the party power structure in the county(city)level.At the same time organizations promote，start the promotion of the proven practices in the trial to strengthen the system cover.

party system;the Communist Party of China;grassroots democracy within the party;permanent system of the Party Congress;the power structure within the party

D22;D621

A

1009－1971(2012)03－0008－06

2012－03－07

國家社會科學(xué)基金項目“黨的代表大會常任制研究”(08BZZ013)

沈士光(1964—)，男，上海人，教授，從事中國當(dāng)代政治和公共行政倫理學(xué)研究。