劉麗

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 武漢學(xué)院法律系，武漢 430076)

2010年6月1日，旨在改革歐洲人權(quán)法院的《歐洲人權(quán)公約第14議定書》生效。在該議定書的起草過程中，引導(dǎo)性判決程序(Pilot Judgment Procedure)被提出，雖然該提議最終沒有被納入《歐洲人權(quán)公約第14議定書》，但自2004年起，歐洲人權(quán)法院即開始考慮適用該程序。截至目前，共六次適用這一程序，對減輕歐洲人權(quán)法院的負擔(dān)、對人權(quán)進行大規(guī)模的救濟，起到很大作用。

一、引導(dǎo)性判決程序釋義

(一)源起與發(fā)展

20世紀90年代，中東歐許多國家紛紛加入歐洲理事會，導(dǎo)致歐洲人權(quán)法院案件大量增加，法院負擔(dān)逐年加重。2009年1月1日，歐洲人權(quán)法院待審案件達97 300件，但到2009年10月31日，案件數(shù)量增至116 800件，增長了20%。①Council of Europe.European Court of Human Rights Statistics 1/1 －31/10/2009.雖然提交至法院的案件經(jīng)過篩選，只有4% ～10%可受理。在這些可受理的案件中，60%涉及的法律問題都是歐洲人權(quán)法院確定的判例法處理過的問題，即這些案件都是重復(fù)性的［1］。

為了解決歐洲人權(quán)法院面臨的這一問題，歐洲理事會著手對法院進行改革，擬起草通過《歐洲人權(quán)公約第14議定書》，以維持法院的持續(xù)運轉(zhuǎn)。從提交至歐洲人權(quán)法院的案件的類型與數(shù)量來看，雖然歐洲人權(quán)法院接收的案件數(shù)量巨大，但有很多案件實質(zhì)上源自同一國家，涉及的法律問題大多是由國內(nèi)長期存在的某一體制性問題導(dǎo)致的。在訴至歐洲人權(quán)法院的案件中，涉及俄羅斯、土耳其等東歐國家的案件最多，其中僅涉及俄羅斯一國的案件就達歐洲人權(quán)法院接收的案件總數(shù)的四分之一。1998年到2008年，歐洲人權(quán)法院針對俄羅斯作出579項判決，其中363件是關(guān)于公平審判權(quán)的，302件是關(guān)于財產(chǎn)保護的，138件是關(guān)于自由與安全權(quán)的，96件是關(guān)于非人道或侮辱人格的。②Council of Europe.The European Court of Human Rights Some Facts and Figures 1998 －2008:13.因此，在起草該議定書的準備過程中，引導(dǎo)性判決程序被提出，該程序主要針對源自同一國家內(nèi)的體制性或結(jié)構(gòu)性問題而引起的對《歐洲人權(quán)公約》大范圍的、系統(tǒng)的違反的案件。雖然引導(dǎo)性判決程序并沒有被納入《歐洲人權(quán)公約第14議定書》，但是歐洲人權(quán)法院自2004年起即開始適用這一程序，并且在《歐洲人權(quán)公約第14議定書》的解釋報告中，也明確提及引導(dǎo)性判決程序。

引導(dǎo)性判決程序的適用規(guī)則是在實踐中逐漸發(fā)展完善的。2004年，歐洲人權(quán)法院最先在布洛諾斯基訴波蘭案(Broniowski v Poland)中適用引導(dǎo)性判決程序，隨后在2006年將該程序適用于修頓·查普斯卡訴波蘭案(Hutten－Czapska v Poland)中，之后的兩年內(nèi)，法院沒有再適用該程序。直到2009年，法院又作出了另外四項引導(dǎo)性判決:布爾多夫訴俄羅斯案(Burdov(No.2)v Russia)、奧拉魯和其他人訴摩爾多瓦案(Olaru and Others v Moldova)、尤里·尼古拉耶維奇·伊萬諾夫訴烏克蘭案(Yuriy Nikolayevich Ivanov v U-kraine)和舒利亞吉奇訴波斯尼亞和黑塞哥維那案(Suljagic v Bosnia and Herzegovina)。這意味著引導(dǎo)性判決程序趨于成熟。

(二)概念的界定

引導(dǎo)性判決的英文表述是pilot judgment，而pilot一詞有“試驗性的”或“引導(dǎo)的”的含義。從這一程序產(chǎn)生的原因及目的來看，pilot一詞應(yīng)理解為引導(dǎo)性之意。引導(dǎo)性判決的主要目的即指導(dǎo)成員國找到因國內(nèi)體制性或結(jié)構(gòu)性問題而造成的系統(tǒng)違反《歐洲人權(quán)公約》的救濟途徑，確保受害者能在國內(nèi)層面更快地獲得應(yīng)有的賠償，并緩解歐洲人權(quán)法院案件積累過多的壓力［2］。

關(guān)于引導(dǎo)性判決，歐洲人權(quán)法院并沒有一個確定的定義，但是有些學(xué)者根據(jù)引導(dǎo)性判決程序的實踐與特征，對其做出了界定。如倫敦城市大學(xué)的菲利普·利奇教授就將引導(dǎo)性判決劃分為三個等級:完全引導(dǎo)性判決(“full”pilot judgments)、準引導(dǎo)性判決(“quasi－pilot”judgments)和其他處理系統(tǒng)問題的判決(other judgments addressing systemic issues)。利奇教授在總結(jié)了歐洲人權(quán)法院作出的六項引導(dǎo)性判決之后，認為只有滿足以下三個條件才能構(gòu)成完全引導(dǎo)性判決:一是法院對引導(dǎo)性判決程序的明確適用;二是法院確認某案件對《歐洲人權(quán)公約》的系統(tǒng)違反;三是在法院作出的判決的執(zhí)行部分，明確規(guī)定被告國為解決案件涉及的體制性問題應(yīng)采取的一般措施，并且可能還規(guī)定了具體的時間限制［3］172－173。

概括言之，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院可以將這些源自同一國家的同一體制性或結(jié)構(gòu)性問題引起的案件集中處理，不對這些案件各自作出獨立的判決，而是在認定被告國國內(nèi)存在某一體制性或結(jié)構(gòu)性問題的基礎(chǔ)上，向被告國政府發(fā)布指令，要求被告國在國內(nèi)層面通過采取一般措施(general measures)對其司法或行政上的缺陷進行修正，從根源上杜絕對類似的權(quán)利的系統(tǒng)侵害，并要求被告國對所有受害者進行賠償［4］。也就是說，通過適用引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院可在不直接提供救濟的情況下處理大量案件［5］。

(三)適用條件

目前，在適用引導(dǎo)性判決程序的案件的選擇上，還沒有確定的條件或標準。從法院作出的六項引導(dǎo)性判決來看，法院在選擇適用這一程序的案件上，一般會考慮一些實際的和政治、法律方面的因素［3］173－174。法院會在部長理事會就案件涉及的問題是否是系統(tǒng)性的(systemic)作出認定之后才決定適用引導(dǎo)性判決程序?？偠灾?，歐洲人權(quán)法院并沒有對適用引導(dǎo)性判決程序的案件的選擇條件作出明確規(guī)定，但可以肯定的是，若法院決定對某案適用這一程序，該案必須滿足以下條件:一是被告國內(nèi)存在某一體制性或結(jié)構(gòu)性問題;二是被告國內(nèi)的這一體制性或結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致對《歐洲人權(quán)公約》的某一權(quán)利或某些權(quán)利的系統(tǒng)性侵害;三是訴至歐洲人權(quán)法院的大量重復(fù)性案件來自同一個國家，原告所主張的權(quán)利都被被告國內(nèi)的這一體制性或結(jié)構(gòu)性問題侵害。

值得注意的是，若法院決定對某一案件適用引導(dǎo)性判決之后，則會中止法院受理的所有其他源自同一被告國的相似案件。若法院決定中止某一案件，應(yīng)迅速通知原告，同時告知中止案件的原因，并對案件進程作出解釋，并告知對被中止的案件的影響。法院根據(jù)引導(dǎo)性判決程序作出的判決，應(yīng)保證對受害人提供有效救濟及對被告國內(nèi)的體制性缺陷進行切實的補救。而一旦被告國根據(jù)引導(dǎo)性判決采取了一般措施，則這些被中止的相似案件會被送回被告國，被告國內(nèi)提供的救濟對所有被中止的相似案件全部適用，法院必須確保任何中止的案件都應(yīng)在合理的時間內(nèi)得到滿意的解決。若被告國沒有根據(jù)引導(dǎo)性判決采取充分的救濟措施，則這些相似案件會由法院重新審判。

法院受理的相似案件并不總是因此被中止，若原告的安全或福利受到緊迫的不可修復(fù)的威脅，或案件的中止會使原告遭受其他可預(yù)見的不利后果，法院不應(yīng)中止案件［6］。

二、引導(dǎo)性判決程序的實踐——布爾多夫訴俄羅斯案

迄今為止，歐洲人權(quán)法院共作出六項引導(dǎo)性判決。考慮到俄羅斯在國際社會的影響力及其在歐洲人權(quán)法院涉案最多的情況，筆者以布爾多夫訴俄羅斯案為視角，對引導(dǎo)性判決的效果加以評析。

(一)布爾多夫訴俄羅斯案案情簡介

1986年10月1日，原告布爾多夫(Anatoliy Tikhonvich Burdov)因被召集參與清理切爾諾貝利核爆炸廢墟，導(dǎo)致核輻射對身體造成損害。因在國內(nèi)多次起訴未果，2000年布爾多夫第一次向歐洲人權(quán)法院提起訴訟，控訴俄羅斯政府不執(zhí)行國內(nèi)法院的判決。歐洲人權(quán)法院于2002年作出判決，認定原告并沒有得到足夠的賠償，并重申缺乏資金不能成為不支付賠償金的理由，并且布爾多夫花了四年的時間等待賠償，構(gòu)成了對公約第6條第1款公平審判權(quán)的違反。因此，法院判定原告無法獲得他本應(yīng)合理獲得的收入違反了《歐洲人權(quán)公約第1議定書》第1條的財產(chǎn)權(quán)［7］。

遺憾的是，布爾多夫主張的權(quán)利仍然沒有得到有效的救濟。2004年，布爾多夫第二次向歐洲人權(quán)法院提起訴訟。與此同時，歐洲人權(quán)法院于2002年就布爾多夫案作出判決之后，俄羅斯國內(nèi)法院判決的不執(zhí)行(或推遲執(zhí)行)繼續(xù)構(gòu)成俄羅斯面臨的最重大的系統(tǒng)人權(quán)侵害問題。到2007年，這類案件構(gòu)成歐洲人權(quán)法院受理的來自俄羅斯的所有案件的40%。在2002年至2009年3月期間，歐洲人權(quán)法院作出了關(guān)于俄羅斯當(dāng)局沒有執(zhí)行針對其政府的司法判決的判決達200多件。因此，2008年7月，歐洲人權(quán)法院決定適用引導(dǎo)性判決程序，裁定俄羅斯違反了《歐洲人權(quán)公約》第6條(公平審判權(quán))、第1議定書第1條(財產(chǎn)權(quán))和第14條(有效救濟權(quán))。重要的是，歐洲人權(quán)法院還在判決的執(zhí)行部分規(guī)定了俄羅斯必須建立救濟機制，對不執(zhí)行或延誤執(zhí)行國內(nèi)法院判決的情況進行救濟;同時規(guī)定了執(zhí)行判決的具體時間表:在六個月內(nèi)建立救濟機制，并在一年內(nèi)為提交至法院的所有相似案件的原告提供救濟。

(二)俄羅斯國內(nèi)對歐洲人權(quán)法院引導(dǎo)性判決的反應(yīng)

針對歐洲人權(quán)法院2009年就布爾多夫訴俄羅斯案作出的判決，俄羅斯當(dāng)局表明愿意對所有受害人支付賠償。俄羅斯政府辦公室的一位代表在斯特拉斯堡確認俄羅斯歡迎歐洲人權(quán)法院適用引導(dǎo)性判決程序。2009年，俄羅斯國家杜馬討論了司法系統(tǒng)的缺點，即一些一般的結(jié)構(gòu)性問題阻礙了司法進程的順利進行，建議立法機關(guān)應(yīng)注意簡化關(guān)于司法程序的立法的必要性，并在原則上采取特定的措施，即使這些措施沒有在法律草案中規(guī)定。

(三)引導(dǎo)性判決程序在被告國內(nèi)的效果

判斷引導(dǎo)性判決在被告國內(nèi)的效果，主要看該國內(nèi)的體制性或結(jié)構(gòu)性問題是否得到解決。從布爾多夫案來看，俄羅斯國內(nèi)法院判決的不執(zhí)行是該案的根本性問題，也是俄羅斯國內(nèi)存在的體制性問題。從俄羅斯國內(nèi)對歐洲人權(quán)法院作出的布爾多夫案的判決的反應(yīng)來看，引導(dǎo)性判決在俄羅斯國內(nèi)得到積極的執(zhí)行。同時，受《歐洲人權(quán)公約》保護的俄羅斯公民的相應(yīng)權(quán)利也由此得到有效的救濟及保障。并且，布爾多夫案引導(dǎo)性判決的作出及其在俄羅斯的實施，使得所有其他因該案而中止的數(shù)以百計的相似案件由歐洲人權(quán)法院送回俄羅斯國內(nèi)，給歐洲人權(quán)法院減輕了大量負擔(dān)，使其能將更多的精力放在更迫切的人權(quán)侵犯案件上。

三、引導(dǎo)性判決程序評析

(一)積極影響

首先，歐洲人權(quán)法院創(chuàng)設(shè)的引導(dǎo)性判決程序的適用，有助于徹底解決某一國內(nèi)的特定人權(quán)侵害問題，促進《歐洲人權(quán)公約》保護人權(quán)的宗旨得到更好的實現(xiàn)。其次，這一程序可以減輕法院負擔(dān)，法院不需花費大量的精力重復(fù)工作，從而提高工作效率，及時解決其他更為迫切的人權(quán)案件，最終實現(xiàn)對人權(quán)的更有力的保護。最后，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，法院作出的引導(dǎo)性判決往往明確要求被告國在一定的期限內(nèi)制定相應(yīng)的法律文件，從立法上作出修改，徹底消除被告國內(nèi)對某種權(quán)利的系統(tǒng)侵害，也許會促進一國整個法律體系因此作出調(diào)整，提高被告國國內(nèi)人權(quán)保護水平。

(二)爭議

1.引導(dǎo)性判決程序與個人申訴權(quán)的沖突

根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第34條規(guī)定，《歐洲人權(quán)公約》所有議定書的締約國國內(nèi)的任何個人都有申訴權(quán)，在其受《歐洲人權(quán)公約》保護的權(quán)利遭到侵害而在用盡國內(nèi)救濟之后，即可訴諸歐洲人權(quán)法院尋求救濟。然而，根據(jù)引導(dǎo)性判決程序，歐洲人權(quán)法院并不就案件直接作出判決，而是在其判定被告國國內(nèi)確實存在體制性問題的前提下，在判決的執(zhí)行部分規(guī)定一般性措施(general measures)，要求被告國從立法或者行政上進行改變，從而解決國內(nèi)存在的這一體制性問題。從另一個角度來看，法院不對案件直接作出判決，某種程度上也是對原告申訴權(quán)的一種忽視或者說是回避。簡言之，引導(dǎo)性判決程序減少了個人的申訴權(quán)，是以犧牲個人申訴權(quán)為代價的。

雖然個人申訴權(quán)因為引導(dǎo)性判決而被減少或者說“犧牲”，但是《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定這一權(quán)利的主要目的是向權(quán)利受到侵害的個人提供救濟，使其人權(quán)得到更好的保護，這與引導(dǎo)性判決的目的一致。歐洲人權(quán)法院通過適用這一程序，促使被告國在國內(nèi)層面從立法或行政上進行修正，徹底根除某一體制性或結(jié)構(gòu)性問題，徹底杜絕類似的權(quán)利反復(fù)被侵害，國內(nèi)人權(quán)保護水平得到提高。因此，雖然從某種程度上來講，似乎個人申訴權(quán)被犧牲，但是人權(quán)得到保護的根本目的卻得以實現(xiàn)，即同時實現(xiàn)了個人申訴權(quán)和引導(dǎo)性判決程序的目的，化解了二者表面上的矛盾。

2.引導(dǎo)性判決程序與第14議定書中合議庭的新權(quán)限的比較

《歐洲人權(quán)公約第14議定書》擴大了三人合議庭的權(quán)限，規(guī)定在審理重復(fù)性案件時，法院將宣布該案所涉及的問題在確定的(well－established)判例法中已經(jīng)得到解決，并受理該案，同時就案件實體部分作出判決。所謂確定的判例法，是指被審判庭連續(xù)(consistently)適用的判例法。①Council of Europe.Explanatory Report to Protocol No.14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，paragraph 68.也就是說，只要是重復(fù)性案件，都可以由三人合議庭通過簡單程序迅速作出判決。較之于審判庭所采用的一般對抗式訴訟程序，這一新程序更加簡捷，合議庭可以直接告知被告方所涉案件的法律問題已在確立的案例法中作出規(guī)定。被告方若表示接受，則法院可以迅速作出判決。對于法院提出的解決該案的方案，被告方可以“沒有用盡國內(nèi)救濟手段”或“該案所涉及的問題與已有判例的結(jié)果不同”為由進行辯駁，但卻不能否決合議庭適用這一程序［8］。

如前所述，引導(dǎo)性判決程序和合議庭的新權(quán)限，從設(shè)置的目的來看，都旨在減輕歐洲人權(quán)法院的工作負荷，提高法院處理案件的效率，針對的都是重復(fù)性案件，且被告國對法院對二者的適用皆無否決權(quán)。但是，合議庭的新權(quán)限并不能取代引導(dǎo)性判決程序。首先，引導(dǎo)性判決適用的對象主要是源自同一國家的案件，這些案件由國內(nèi)存在的某一體制性或結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致，而合議庭的新權(quán)限所涉的重復(fù)性案件的范圍要廣泛一些，并不限于源自同一國的案件，只要案件所涉法律問題已經(jīng)為法院確定的案例法所處理，即可以由合議庭采取簡捷程序作出判決;其次，若適用引導(dǎo)性判決程序，法院不對案件作出直接判決，只是規(guī)定被告國應(yīng)采取一般措施，從國內(nèi)層面對受害人的權(quán)利進行救濟，而合議庭在處理重復(fù)性案件時，直接對案件作出判決，采取的程序更為簡捷;第三，在適用引導(dǎo)性判決程序時，法院會暫時中止受理的其他所有源自同一國的相似案件，在作出判決之后將這些相似案件送回國內(nèi)，而合議庭并不會在審理某一重復(fù)性案件時，中止其他相似案件。

四、結(jié)語

引導(dǎo)性判決程序的適用會對被告國產(chǎn)生較大的影響，如根據(jù)該程序作出的判決往往要求被告國制定相應(yīng)的法律文件，以徹底消除對某種權(quán)利的系統(tǒng)侵害，也許一國整個法律體系都會因此作出調(diào)整，最后使國內(nèi)立法與《歐洲人權(quán)公約》的要求更為接近，完善國內(nèi)立法，提高國內(nèi)人權(quán)保護水平。引導(dǎo)性判決程序創(chuàng)設(shè)至今，歐洲人權(quán)法院僅僅適用了六次，可見該程序仍然處于發(fā)展階段，其長遠效果與弊端仍然有待時間的考察。就《歐洲人權(quán)公約》的締約國而言，應(yīng)采取一定的措施對該程序加以宣傳，在國內(nèi)層面發(fā)展一套完善的體制來執(zhí)行引導(dǎo)性判決，通過立法或行政手段更為迅速有效地對引導(dǎo)性判決作出反應(yīng)。因為被告國根據(jù)判決越迅速地采取一般措施解決國內(nèi)的體制性問題，提交至歐洲人權(quán)法院的重復(fù)性案件就會越少，說明國內(nèi)的人權(quán)水平越高。歐洲人權(quán)法院因此可以用更多的精力處理其他人權(quán)問題，最終促進歐洲地區(qū)乃至全球人權(quán)保護的完善。

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