張紅，李棟，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073

一、問(wèn)題:中國(guó)信訪制度困境

中國(guó)信訪制度自1951年正式建立以來(lái)①有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代就存在類似于信訪的制度，如《呂氏春秋·自知》記載，“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木，告善之旌”。參見胡中才:《古代“信訪”史話》，武漢:湖北人民出版社2000年版。，歷經(jīng)60余年，這個(gè)被譽(yù)為中國(guó)共產(chǎn)黨所獨(dú)創(chuàng)的政治發(fā)明在特定歷史時(shí)期，在深化政權(quán)合法性、貫徹政策執(zhí)行、監(jiān)督官僚體制(包括司法體制)和緩和社會(huì)矛盾等方面起到過(guò)至關(guān)重要的作用。然而，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來(lái)的利益沖突加劇、體制轉(zhuǎn)型時(shí)期因特有的規(guī)則缺失而引發(fā)的腐敗以及諸多社會(huì)不公現(xiàn)象等問(wèn)題的出現(xiàn)，旨在“表達(dá)”民情的信訪在數(shù)量上呈現(xiàn)出“激增”之“勢(shì)”，在方式上表現(xiàn)為“激烈”之“形”，“信訪洪峰”此起彼伏［2］。

針對(duì)“信訪洪峰”，政府也積極做出了諸多舉措②如國(guó)務(wù)院富有針對(duì)性地于2005年5月1日頒布了新《信訪條例》，2008年6月發(fā)出了在全國(guó)開展“縣(市、區(qū))委書記大接訪”活動(dòng)的通知，并于2009年通過(guò)一系列文件將定期接待群眾來(lái)訪的主體拓寬到各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部，將組織中央和國(guó)家機(jī)關(guān)干部下訪規(guī)范化，強(qiáng)化了各級(jí)各部門矛盾糾紛化解的日常工作制度。，并在客觀上取得一些成效，從2005年起，全國(guó)信訪總量連續(xù)5年保持了下降態(tài)勢(shì)，③參見“中國(guó)人權(quán)白皮書:信訪總量連續(xù)五年保持下降”，http://news.sohu.com/20100926/n275265794.shtml，2011－7－15.但與此同時(shí)，也有部分網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)此持懷疑態(tài)度，認(rèn)為是地方接訪以及地方維穩(wěn)力度的加大才導(dǎo)致訪民下降。參見朱達(dá)志:“‘信訪總量’引發(fā)質(zhì)疑”，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2010年9月27日。但是，全國(guó)信訪數(shù)量仍高位運(yùn)行，集體訪、赴京訪、重復(fù)訪仍然偏多，第五次信訪潮尚未退去④2009年8月，中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)，從2004年開始，全國(guó)多數(shù)地方的涉法涉訴信訪高發(fā)勢(shì)頭得到遏制，總體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的局面，總量由2004年的319萬(wàn)件次下降到2008年的208萬(wàn)件次，下降了34.8%。但是，涉法涉訴信訪總量仍然較高，每年還有200萬(wàn)件次以上。參見周本順:“在全國(guó)涉法涉訴信訪工作會(huì)議暨信訪領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班的講話”，載中共北京市委政法委員會(huì)編:《北京市涉法涉訴信訪工作資料匯編》2010年10月內(nèi)部刊。。新形勢(shì)下中國(guó)信訪制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中遭遇著諸多困境:在法律上并不具備行政的職能和權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)⑤有關(guān)這一點(diǎn)我們可以從2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國(guó)家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(廳字〔2000〕5號(hào))的通知第1條規(guī)定中得到印證。卻在實(shí)際工作中被要求踐行多方面、多層次的工作內(nèi)容，以致不堪重負(fù)①如信訪部門既要處理公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議與要求，乃至對(duì)其失職行為的檢舉、揭發(fā)，還要受理公民對(duì)侵害自己合法權(quán)益行為的控告，甚至還要承擔(dān)許多間接的、高層次的政治要求。其中包括但不限于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)、密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、考核地方政府績(jī)效等。參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》。;實(shí)踐中作為我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制之一的信訪救濟(jì)［2］，超越國(guó)家正常的司法救濟(jì)，成為社會(huì)矛盾聚集的窗口，“信‘訪’不信‘法’”成為民眾新的共識(shí)［3］;實(shí)踐中政府應(yīng)對(duì)“信訪洪峰”的諸多創(chuàng)新性舉措②如2005年《信訪條例》將實(shí)行多年的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理”的信訪工作原則，修改為“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，造成該原則被異化為上級(jí)將信訪壓力轉(zhuǎn)移給基層的“便捷”通道，基層被置于“風(fēng)口浪尖”，形成了基層信訪矛盾化解能力與上級(jí)政府強(qiáng)調(diào)基層信訪矛盾解決力度的反差。領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、下訪、關(guān)口前移和包案等創(chuàng)新性舉措，更是加劇了群眾信訪依賴與基層信訪功能有限性的沖突。，卻加速著本來(lái)就被“備受指責(zé)”的信訪制度進(jìn)一步的異化，一些超出既有法律規(guī)范但卻能解決問(wèn)題的“超常規(guī)”舉措時(shí)有發(fā)生，信訪制度由此被許多“法治”人士所詬病。

面對(duì)這一“剪不斷，理還亂”的困局，國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界和理論界都開始對(duì)其進(jìn)行反思，并提出種種改革方案［4］362，但如果細(xì)究這些方案，大致可將其分為三類，即“取消信訪論”、強(qiáng)化信訪論”和“整合信訪論”?！叭∠旁L論”認(rèn)為當(dāng)下的信訪制度充滿了“人治”色彩，與現(xiàn)代“法治”的諸多精神、原則背道而馳，因而主張采取“休克療法”，撤銷信訪部門。“強(qiáng)化信訪論”則強(qiáng)調(diào)為了更好地化解矛盾，信訪部門應(yīng)該具有更多職能和權(quán)力，建議“構(gòu)建大信訪格局”，并要求盡快制定增強(qiáng)信訪部門職權(quán)的相關(guān)立法?！罢闲旁L論”主張把信訪制度的權(quán)利救濟(jì)職能從信訪制度中剝離出去，以維護(hù)正常司法救濟(jì)的權(quán)威，同時(shí)裁撤除專門信訪部門以外，其他機(jī)構(gòu)所附屬的信訪機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督功能③具體參見于建嶸:《抗?fàn)幮哉?中國(guó)政治社會(huì)學(xué)基本問(wèn)題》，人民出版社2010年版，第229頁(yè);林鴻潮:“試論信訪的功能收縮與制度重構(gòu)”，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。。

然而，這些或看似針尖對(duì)麥芒的爭(zhēng)論、或看似具有調(diào)和性且面面俱到的觀點(diǎn)，不僅無(wú)益于問(wèn)題的解決，而且會(huì)“內(nèi)卷”出更多、更復(fù)雜的問(wèn)題，加劇中國(guó)信訪困境問(wèn)題，并影響當(dāng)下的舉步維艱的維穩(wěn)工作。例如，在很多時(shí)候“取消信訪論”從法治和“人治”二元對(duì)立的角度，站在“應(yīng)然”的立場(chǎng)下看待中國(guó)信訪的問(wèn)題，其諸多改革主張不僅無(wú)法操作，而且加劇了信訪制度“人治化”的“惡名”。因此，如何有效地破解中國(guó)目前信訪制度所遭遇的困境，仍存在進(jìn)一步探討的必要，況且，理論研究成果如何轉(zhuǎn)化為具體、可操作的制度規(guī)范，也是中國(guó)信訪制度改革問(wèn)題研究的最終歸宿。

二、取消信訪制度論:理想的法治設(shè)想未必現(xiàn)實(shí)

在“信訪洪峰”及信訪制度困境日漸凸顯的今天，許多學(xué)術(shù)界的理論研究者站在西方憲政主義的高度，在法治主義的旗幟下，認(rèn)為當(dāng)下的信訪制度充滿了“人治”色彩，與現(xiàn)代“法治”的諸多精神、原則背道而馳，因而主張采取“休克療法”，撤銷信訪部門，希望單純通過(guò)傳統(tǒng)的立法救濟(jì)、行政監(jiān)督和司法救濟(jì)途徑化解轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾。

誠(chéng)然，信訪制度當(dāng)下所演化出的種種亂象很大程度上是由于其“人治化”，缺乏“程序正義”的運(yùn)作模式。“它擺脫了法律的規(guī)范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊;它把救濟(jì)的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長(zhǎng)的指示上，強(qiáng)化了長(zhǎng)官意志，揚(yáng)人治抑法治，甚至可能造成干預(yù)司法的惡果;它在使行政相對(duì)人的權(quán)利得到部分救濟(jì)的同時(shí)，又再生產(chǎn)出使其權(quán)利遭到壓制或侵害的制度的合法性?！保?］上訪的結(jié)果往往能廢除已生效的裁判文書;上級(jí)政府的維穩(wěn)壓力往往能迫使下級(jí)政府對(duì)信訪者做出于法無(wú)據(jù)的妥協(xié);政府對(duì)纏訪、鬧訪者的額外補(bǔ)償往往能誘使更多上訪人的效仿，于是“信訪不信法”、“牟利性上訪”、“投機(jī)性上訪”現(xiàn)象越來(lái)越多，信訪制度在當(dāng)下所遭受的詰難和質(zhì)疑也不絕于耳，取消信訪論甚囂塵上。那么，取消信訪制度會(huì)使情況發(fā)生轉(zhuǎn)變嗎?

從現(xiàn)狀及大多數(shù)涉及實(shí)際問(wèn)題的信訪事由看，目前引起信訪的原因主要包括:(1)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政策、法律相對(duì)滯后;(2)政策、法律雖有規(guī)定，但配套性制度缺失;(3)群眾對(duì)許多政策、法律無(wú)法理解，不會(huì)運(yùn)用;(4)很多糾紛、矛盾群眾無(wú)法在司法機(jī)構(gòu)得到解決;(5)問(wèn)題涉及的面廣，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)處理。可以看出，有些根源不可能在短時(shí)間消除，或者根本無(wú)法消除。因?yàn)榉刹⒉荒芙鉀Q所有的社會(huì)矛盾和糾紛，一國(guó)的法律制度即使充分地發(fā)揮了其所有的制度功能，總還有一部分矛盾、糾紛無(wú)法解決，它為道德、政策、習(xí)慣、紀(jì)律、指示等多種替代性糾紛解決方式提供了空間。盡管現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律解決糾紛的重要性和根本性，但這并不意味著其他糾紛解決形式不重要，甚至可以無(wú)視其存在。對(duì)此，有學(xué)者指出:“從整體論的角度來(lái)講，法只是生活的一個(gè)局部，在法之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政策，等等。在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，這種有限性表現(xiàn)為非惟一性、非最佳性和非最終性，亦即我們可于法律之外尋求其他的、更好的和今后的解決方案。因而如果從法律有限性的角度來(lái)看信訪，能夠獲得更加深刻的理解?！保?］

為了及時(shí)化解矛盾和糾紛，平衡各種利益沖突，需要有一些靈活性、即時(shí)性的應(yīng)對(duì)方法來(lái)防止某些領(lǐng)域的社會(huì)失序，而中國(guó)的信訪制度目前就充當(dāng)了此種角色。實(shí)際上，在很多法制完備且健全的國(guó)家和地區(qū)，也有類似于中國(guó)信訪制度的糾紛解決機(jī)制存在，如西方許多國(guó)家都存在的行政監(jiān)察專員制度(又稱申訴專員制度ombudsman)①行政監(jiān)察員制度，是指獨(dú)立的、中立的行政監(jiān)察官制度。這是許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)不良行政在法律救濟(jì)手段以外所采取的非法律的救濟(jì)手段，也稱訴訟外救濟(jì)手段。這一制度源于西方的議會(huì)監(jiān)察。它源自于瑞典，后為芬蘭、挪威、澳大利亞、歐盟、英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、日本以及我國(guó)的香港特別行政區(qū)等世界許多國(guó)家和地區(qū)所采用。詳見金國(guó)華、湯嘯天主編:《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年版，第24～48頁(yè)。。試想如果沒(méi)有信訪制度的存在，上述提到的問(wèn)題和矛盾依然會(huì)存在。當(dāng)政策和法律的缺失使人們無(wú)法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)配套性政策和法律闕如、導(dǎo)致實(shí)體正義失落時(shí)，當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無(wú)法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)行政部門相互推諉拒絕保證私權(quán)時(shí)，我們?nèi)匀槐仨殲槊癖姳Ａ簟暗拙€救濟(jì)”的權(quán)利。因此，信訪制度有其存在的必要性和合理性。況且，從鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和維護(hù)國(guó)家建設(shè)大局的角度看，來(lái)自于民眾的社會(huì)監(jiān)督是極為必要的。在我國(guó)目前社會(huì)監(jiān)督體系并不十分完善的情況下，信訪制度以接納、匯集、處理民情民愿的方式，實(shí)際上對(duì)黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作形成了一種社會(huì)監(jiān)督。

因此，取消信訪制度論忽略了中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，其思路因前提得不到滿足而不具有現(xiàn)實(shí)性。更為重要的是，站在現(xiàn)代法治語(yǔ)境下的“取消信訪論”無(wú)視中國(guó)特殊的社會(huì)性質(zhì)與國(guó)情，只會(huì)一味地批判中國(guó)的信訪制度，從而將信訪問(wèn)題的討論符號(hào)化、簡(jiǎn)單化，如此勢(shì)必加劇與主導(dǎo)中國(guó)信訪制度改革的政治家或?qū)崉?wù)工作者之間的隔膜，自說(shuō)自話，不能對(duì)中國(guó)目前信訪制度困境的解決提供任何“知識(shí)增量”。

三、強(qiáng)化信訪制度論:無(wú)奈的擴(kuò)權(quán)思路未必奏效

既然取消信訪制度的思路在當(dāng)下不能滿足現(xiàn)實(shí)形勢(shì)和任務(wù)的需要，那么面對(duì)日益增多的信訪矛盾，強(qiáng)化信訪制度、增強(qiáng)信訪部門職權(quán)的觀點(diǎn)被信訪實(shí)務(wù)界人士提了出來(lái)。其大致思路是，為了有效解決糾紛，信訪部門應(yīng)該有更多職權(quán)②如國(guó)家信訪局研究室主任張彭發(fā)就認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因，而要解決“信訪洪峰”就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。甚至有人主張建立統(tǒng)一、獨(dú)立的國(guó)家信訪局，實(shí)行垂直治理，賦予其偵查、督辦權(quán)，以防止信訪局成為收發(fā)室、告狀信轉(zhuǎn)到被告手中。轉(zhuǎn)引自許志永、姚遙、李英強(qiáng):《憲政視野中的信訪治理》，載《甘肅理論學(xué)刊》2005年第5期。;為了更好地整合信訪資源，信訪部門要做大做強(qiáng)，要“構(gòu)建大信訪格局”③如趙東輝認(rèn)為，為了建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，應(yīng)重新構(gòu)架信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作。參見趙東輝:“信訪體制瓶頸亟待突破”，http://www.people.com.cn/GB/guandian/1033/2129244.html，2011－7－15.;為提升信訪部門地位，很多專家還主張制定旨在增強(qiáng)信訪部門職權(quán)的《信訪法》，以改變2005年《信訪條例》賦予信訪部門職權(quán)過(guò)低的尷尬④參見魏旋君:“期盼《信訪法》制定納入立法規(guī)劃”，http://www.jx－xinfang.gov.cn/sjgz/201003/t20100311_7717.htm，2011－7－15.。

在一定程度上“強(qiáng)化信訪論”的提出，反映出信訪實(shí)務(wù)部門當(dāng)下處理信訪問(wèn)題時(shí)的尷尬與無(wú)奈。一方面，面對(duì)日益增多的信訪問(wèn)題，信訪實(shí)務(wù)部門依據(jù)的僅僅是2005年國(guó)務(wù)院重新修訂的一部行政法規(guī)——《信訪條例》。這部行政法規(guī)無(wú)論是在效力層級(jí)上，還是在規(guī)范內(nèi)容上，皆遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際處理信訪問(wèn)題的需要。另一方面，信訪實(shí)務(wù)部門“責(zé)重權(quán)輕”的反差使得其根本無(wú)法滿足黨和國(guó)家以及人民群眾多方面、多層次的各種要求。因此，信訪實(shí)務(wù)部門不得不從解決實(shí)際問(wèn)題的角度出發(fā)，希望通過(guò)強(qiáng)化信訪部門職能，來(lái)解決當(dāng)下亟待解決的信訪問(wèn)題。

然而，實(shí)踐中這種治標(biāo)不治本的做法雖在一定程度上緩解了信訪矛盾，但問(wèn)題并未從根本上得到解決，相反這些應(yīng)時(shí)的“修補(bǔ)術(shù)”客觀上又衍生出新的信訪問(wèn)題。

首先，當(dāng)下中國(guó)的信訪量仍高位運(yùn)行，信訪部門面對(duì)成千上萬(wàn)的上訪者，僅僅從技術(shù)的角度上講，如果時(shí)下黨委、政府對(duì)此都束手無(wú)策，那么又怎能寄希望于“擴(kuò)權(quán)”后的信訪部門呢?換句話說(shuō)，無(wú)論怎么“擴(kuò)權(quán)”，充其量無(wú)非是把信訪局變成“小政府”，時(shí)下很多地方作為信訪制度創(chuàng)新舉措的“群眾工作部”、“社會(huì)矛盾調(diào)處中心”、“群眾來(lái)信、來(lái)訪聯(lián)合接待中心”等就是明證。這些創(chuàng)新性部門無(wú)非就是讓信訪部門享有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、便宜行事的權(quán)力。這些“小政府”在性質(zhì)上與政府并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，既然政府難以解決問(wèn)題，怎能期望“小政府”比政府更高明呢?①學(xué)者許志永將這種給信訪局增權(quán)或讓信訪局實(shí)行獨(dú)立垂直治理的思路與明代的錦衣衛(wèi)和東廠、西廠聯(lián)系在了一起。他指出，明代除了正式的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)(都察院、六科給事中)和司法機(jī)關(guān)(刑部、大理寺)外，還設(shè)有由皇帝親自掌管的錦衣衛(wèi)。皇帝之所以要設(shè)立錦衣衛(wèi)，就因?yàn)閷?duì)自己設(shè)立的正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)抱有不信任感，于是再設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)視官民。但是，既然正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)未可全信，錦衣衛(wèi)又怎可全信呢?所以永樂(lè)年間，皇帝又設(shè)立東廠。錦衣衛(wèi)可以監(jiān)視一切官民，東廠除此之外還可以監(jiān)視錦衣衛(wèi)。后來(lái)，成化年間又設(shè)立西廠，正德年間劉瑾又曾設(shè)立內(nèi)行廠。搞這么多機(jī)構(gòu)出來(lái)，無(wú)非是用一批人監(jiān)視另一批人，再用一批人來(lái)監(jiān)視監(jiān)視者;機(jī)構(gòu)重疊，流弊無(wú)窮。參見許志永、姚遙、李英強(qiáng):“憲政視野中的信訪治理”，載《甘肅理論學(xué)刊》2005年第5期。

其次，時(shí)下很多信訪部門的工作定位發(fā)生了改變，信訪部門不僅早已突破了最初“上傳下達(dá)”的秘書角色，而且還具有很大的行政權(quán)力，甚至其工作管轄范圍延伸到社會(huì)生活的每一個(gè)角落。此外，實(shí)踐中信訪部門已經(jīng)十分龐大，出現(xiàn)了“九龍治水”、“十羊九牧”的怪相。據(jù)調(diào)查，中國(guó)社會(huì)在黨委信訪系統(tǒng)、人大信訪系統(tǒng)以及政府各部門信訪系統(tǒng)之外，還存在著紀(jì)委信訪辦、綜治辦、維穩(wěn)中心、和諧辦、平安辦、投訴中心等信訪常設(shè)或非常設(shè)機(jī)構(gòu)。然而，具有眾多職權(quán)的信訪機(jī)構(gòu)和越來(lái)越多的信訪工作人員不但沒(méi)有徹底化解不斷出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，反而在一定程度上加劇、引發(fā)了更多信訪案件的產(chǎn)生。

最后，從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)治理的角度看，擴(kuò)張信訪部門權(quán)力只會(huì)將信訪制度進(jìn)一步推向異化，推向無(wú)法自拔的泥潭。如果授予信訪部門太大的權(quán)力，信訪部門解決的問(wèn)題就會(huì)越多，群眾對(duì)信訪部門的信任和期待就會(huì)越強(qiáng)烈，信訪部門無(wú)論怎樣擴(kuò)大編制，都會(huì)面臨不堪重負(fù)的后果。最后信訪部門依法行政的可能性就會(huì)越小，進(jìn)而引發(fā)的問(wèn)題就會(huì)越多。這是因?yàn)閺恼螌W(xué)角度看，國(guó)家的權(quán)力總量應(yīng)當(dāng)是一個(gè)恒定的，在國(guó)家的權(quán)力總量不變和政治體制結(jié)構(gòu)不發(fā)生巨大變化的情況下，國(guó)家賦予某一行政部門多大幅度的新職權(quán)，就必然會(huì)在多大幅度上削減其他國(guó)家職能部門的職權(quán)。同理，國(guó)家在多大程度上加強(qiáng)信訪部門，它就會(huì)在多大程度上削弱相對(duì)應(yīng)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。

因此，僅希望以擴(kuò)充信訪部門權(quán)力來(lái)消解群眾信訪困擾的做法，不僅不能從根本上化解矛盾，而且必然對(duì)現(xiàn)行國(guó)家政治體制內(nèi)部國(guó)家各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置格局和既有的法律制度造成破壞，從而造成危害國(guó)家主體政制的后果。用童之偉教授的話講，擴(kuò)充信訪部門權(quán)力的觀點(diǎn)“實(shí)在是對(duì)憲法問(wèn)題不了解的人士萌生的脫離實(shí)際的想法?！保?］

四、整合信訪制度論:務(wù)實(shí)的制度創(chuàng)新未必科學(xué)

既然單純地取消或強(qiáng)化都不能從根本上解決當(dāng)下中國(guó)的信訪問(wèn)題，那么一條走漸進(jìn)性整合信訪制度的思路逐漸受到各方的重視。從筆者目前所掌握的資料看，2005年國(guó)務(wù)院新《信訪條例》出臺(tái)以后②其實(shí)，2005年國(guó)務(wù)院在修訂《信訪條例》時(shí)，最終也是選擇了相對(duì)穩(wěn)妥的整合信訪制度方案。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并非不了解此前關(guān)于信訪改革何去何從的社會(huì)討論，而考慮到現(xiàn)階段無(wú)論是取消或強(qiáng)化信訪都將牽一發(fā)而動(dòng)全身，將涉及其他政治制度的改革問(wèn)題，綜合各種政治考慮，高層最終提出了“擱置爭(zhēng)議，先規(guī)范再說(shuō)“的原則。參見張煒:“公民的權(quán)利表達(dá)及其機(jī)制建構(gòu)—來(lái)自基層信訪狀況的調(diào)研報(bào)告”，人民出版社2009年版，第16～19頁(yè)。，整合信訪制度的觀點(diǎn)逐漸成為各類信訪研究的普遍觀點(diǎn)，其核心觀點(diǎn)是把信訪的權(quán)利救濟(jì)功能從信訪職能中剝離出去，以確保司法救濟(jì)的權(quán)威，與此同時(shí)強(qiáng)調(diào)信訪與各級(jí)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，試圖更好地發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的作用［8］。

與取消論和強(qiáng)化論相比較，整合信訪論在信訪方面所作的研究工作更多，相關(guān)信訪問(wèn)題的探討也更為深入。持此論者盡管對(duì)現(xiàn)有信訪制度及其功能在總體上評(píng)價(jià)高低不等，但是，他們都不約而同地地承認(rèn)當(dāng)下信訪制度在中國(guó)存在、保留的必要性，只是對(duì)信訪制度是否應(yīng)做大做強(qiáng)保持懷疑。此外，他們還明確指出了當(dāng)前信訪制度與法治社會(huì)追求所存在的矛盾、當(dāng)前信訪制度與不同糾紛解決機(jī)制相互之間的抵牾，以及當(dāng)前信訪制度對(duì)國(guó)家主體政制地位和權(quán)威的危害［9］。在其看來(lái)，中國(guó)當(dāng)前的信訪制度一方面在努力地解決問(wèn)題，另一方面又在不經(jīng)意間制造出新的、甚至是更多的信訪問(wèn)題，進(jìn)而意識(shí)到“需要從政治體制現(xiàn)代化的視野來(lái)重新確定信訪功能目標(biāo)”［10］。由此可見，整合信訪論者既能從中國(guó)社會(huì)實(shí)際情況出發(fā)，正確認(rèn)識(shí)信訪制度在中國(guó)目前特定歷史時(shí)期存在的合理性，同時(shí)又能站在政治現(xiàn)代化的高度，直陳當(dāng)下信訪制度所存在的弊端，并從信訪的政治屬性和法律屬性的兩個(gè)面向提出各種具體的制度設(shè)計(jì)［11］，這些觀點(diǎn)對(duì)信訪問(wèn)題的解決無(wú)疑具有極為重要的參考價(jià)值。

盡管當(dāng)前的整合信訪論意識(shí)到信訪的權(quán)利救濟(jì)功能在實(shí)踐中給信訪帶來(lái)了很多問(wèn)題，進(jìn)而主張廢撤此功能，并認(rèn)為信訪部門應(yīng)該進(jìn)行整合，主張把各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)統(tǒng)一的信訪部門。但是，為什么要這樣進(jìn)行改革?這樣的改革一定能夠破解中國(guó)目前信訪所遭遇的種種問(wèn)題嗎?作為補(bǔ)充性救濟(jì)手段的信訪制度不是符合中國(guó)目前多元糾紛解決矛盾的需要嗎［12］，為什么要將其剝離?權(quán)利救濟(jì)是信訪的主要功能嗎?各級(jí)人民代表大會(huì)為什么要作為統(tǒng)一的信訪部門，而不是選擇其他部門?憲法已明確規(guī)定各級(jí)人大代表具有聯(lián)系選民、反映民意的職能，為什么要多此一舉?信訪是民眾的一項(xiàng)基本權(quán)利嗎?凡此種種的困惑，我們從目前的整合信訪論者的研究中看不到答案。正是因?yàn)閷?duì)這些根源性問(wèn)題研究的不足，使得目前看似具有邏輯自洽性的整合信訪論，其理論基礎(chǔ)并不牢固，許多看似具有合理性的建議，實(shí)際卻建立在錯(cuò)誤的假設(shè)之上。因此，其給出的建議都需要重新審視。此外，盡管目前的整合信訪論者力主從構(gòu)建政治現(xiàn)代化大局的視角，站在國(guó)家憲政法治建設(shè)的高度，來(lái)思考信訪制度的改革方向和制度構(gòu)建，但這些改革措施之間及其與其他國(guó)家基本政治制度之間缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)和邏輯聯(lián)系，十分混亂，不具備系統(tǒng)性。因而，他們對(duì)如何從根本上解決信訪問(wèn)題，如何分步驟地踐行這些改革措施看得尚不十分確切。

由此，我們必須認(rèn)識(shí)到目前中國(guó)信訪制度改革之路何去何從必須首先追問(wèn)信訪制度背后的歷史和根本構(gòu)造邏輯等一些具有前提性的命題，再在厘清相關(guān)基礎(chǔ)性問(wèn)題的基礎(chǔ)上“跳出信訪看信訪”，站在中國(guó)社會(huì)全局治理體系以及既有國(guó)家政制和法律制度的視角，尋求破解中國(guó)信訪問(wèn)題之道。

五、信訪制度之本質(zhì):政治意義超越法律意義

從歷史上看，信訪制度的產(chǎn)生與共產(chǎn)黨的國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相連。1951年6月7日政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》標(biāo)志著中國(guó)信訪制度的建立。該決定一開始就將信訪定位為“密切聯(lián)系群眾”、“為人民服務(wù)”以及“鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”①參見《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民來(lái)訪工作的決定》(1951年6月7日)。。1957年5月28日新中國(guó)召開了第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示(草案)》兩個(gè)文件。這兩個(gè)文件以及1963年10月通過(guò)的《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例(草案)》在信訪工作的制度定位上延續(xù)了過(guò)去，立足于“密切聯(lián)系群眾”和“反對(duì)官僚主義”［13］104－106。改革開放后，先后出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》以及《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》中仍然將信訪工作定位于密切聯(lián)系群眾和反對(duì)官僚主義兩大方面②參見《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》(1982年2月28日)和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》(1989年11月19日)。。1995年《信訪條例》和2005年修訂后的《信訪條例》都明確地將“密切聯(lián)系群眾”作為信訪工作的主題寫在第1條。為了應(yīng)對(duì)“信訪洪峰”，2007年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》頒布出臺(tái)。該意見仍將“維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益”、“加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)”和“密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系”等目標(biāo)作為新時(shí)期全國(guó)信訪工作的定位。由此可見，盡管各個(gè)時(shí)期有關(guān)信訪的代表性文件雖然內(nèi)容有所不同，但對(duì)信訪的定位是大致相同的，都將信訪作為一種“經(jīng)常性的政治任務(wù)”使用，將其當(dāng)做黨和政府密切聯(lián)系群眾、反對(duì)官僚作風(fēng)，具有一定政策意義。有論者甚至直接將信訪這種長(zhǎng)期、穩(wěn)定的特征認(rèn)為是“執(zhí)政者的治理術(shù)”，信訪在性質(zhì)上“是一種政治意義上的執(zhí)政黨治理術(shù)，一種政治意義上的社會(huì)控制手段——政權(quán)合法化的手段以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的工具”［14］。

通過(guò)上面的考察，既然信訪制度是黨和政府與民眾正常溝通的橋梁，民眾理所當(dāng)然地可以將各種問(wèn)題和困難，向黨和政府各職能部門提出。前述整合信訪論者提到的將各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)統(tǒng)一的信訪部門的主張，似乎使得群眾只能向各級(jí)人大反映情況和問(wèn)題，進(jìn)行溝通交流，顯然，這樣的觀點(diǎn)是與信訪的功能、定位相沖突的，因此這種說(shuō)法的合理性也是存在問(wèn)題的。

既然信訪在性質(zhì)上更多是以“密切聯(lián)系群眾”、“反對(duì)官僚主義”這樣的政治意義存在的，那么信訪是不是法律意義上一種獨(dú)立的法律權(quán)利?2005年頒布的《信訪條例》盡管是專門規(guī)范信訪工作的行政法規(guī)，但是如果我們仔細(xì)研讀就會(huì)發(fā)現(xiàn)其對(duì)信訪工作的法律規(guī)范僅局限于“信訪渠道—信訪事項(xiàng)的提出—信訪事項(xiàng)的受理—信訪事項(xiàng)的辦理和督辦”等程序化的規(guī)定，而它對(duì)信訪的性質(zhì)、功能等基本“元問(wèn)題”的規(guī)定卻語(yǔ)焉不詳。它的立法精神與原則仍按照我黨對(duì)信訪工作的一貫態(tài)度，相對(duì)于傳統(tǒng)的信訪文件，只是增加了很多技術(shù)性和程序性的規(guī)定。因此說(shuō)，《信訪條例》這一涉及信訪活動(dòng)的法律規(guī)范的頒布并沒(méi)有改變信訪的整體政治色彩［14］。同時(shí)，需要明確的是，信訪在我國(guó)憲法中并不是作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利存在的，《憲法》第27條第2款和第41條第1款并沒(méi)有明確規(guī)定①相反，認(rèn)為現(xiàn)行憲法這兩條構(gòu)成信訪權(quán)法律依據(jù)的文章可參見趙曉力:“信訪的制度邏輯”，載《二十一世紀(jì)》2005年6月號(hào);林喆:“信訪制度的功能、屬性及其發(fā)展趨勢(shì)”，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期。，也不能從中直接推導(dǎo)出“信訪權(quán)”的存在，相反它僅僅是批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)這些憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利的形式或者說(shuō)是這些公民基本權(quán)利的行為方式而已，“信訪權(quán)”本身并不是公民的一種基本權(quán)利，也不是公民某種基本權(quán)利的具體構(gòu)成因子。對(duì)此，童之偉指出:“將信訪稱為‘權(quán)利’的做法有不適當(dāng)?shù)厝藶榘胃咝旁L和受訪行為的法律地位之嫌”［7］。

基于這樣的判斷，權(quán)利救濟(jì)是否應(yīng)成為信訪的制度功能就需要重新審視。目前學(xué)界普遍認(rèn)為，權(quán)利救濟(jì)作為信訪的制度功能之一無(wú)需贅言，因?yàn)樗軌蛭{社會(huì)大量的利益矛盾和沖突，是我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制中的重要一環(huán)②參見姜明安:“改革信訪制度創(chuàng)新我國(guó)糾紛和救濟(jì)機(jī)制”，載《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第5期;班文戰(zhàn):“我國(guó)信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能及其有效性分析”，載《政法論壇》2010年第2期。。然而，我們通過(guò)解讀1951年以后幾乎所有關(guān)涉信訪問(wèn)題的重要性文件發(fā)現(xiàn)，這些重要性文件并沒(méi)有指出信訪具有權(quán)利救濟(jì)功能，相反，文件普遍將信訪視為黨和政府與人民溝通的渠道，從而密切兩者間的聯(lián)系。正如有學(xué)者指出:“《信訪條例》作為一部行政法規(guī)，其立法的著眼點(diǎn)在于規(guī)范行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，而非從信訪人的角度提供一種法律救濟(jì)手段”［15］。

糾紛解絕不是也不應(yīng)該是信訪制度本質(zhì)屬性。一方面，從法律規(guī)范層面上講，依照2005年《信訪條例》以及目前信訪機(jī)構(gòu)的工作方式，信訪機(jī)構(gòu)處理信訪的主要工作方式是轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)和告知信訪人另外的投訴途徑③參見《信訪條例》第21條。此外，從《信訪條例》總則部分第6條也可以看出其工作方式主要是“受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)?！薄４送?，該《信訪條例》第14條第2款、第21條第1款明確規(guī)定信訪部門不能代替“訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決”部門對(duì)民眾信訪事項(xiàng)做出實(shí)體性判斷，避免其成為復(fù)議、訴訟、賠償、仲裁的“上訴審”?，F(xiàn)階段信訪部門之所以被“曲解”為權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)，很重要的一個(gè)原因是因?yàn)樾旁L在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中具有一定的糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)所致①糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)是個(gè)案處理，其運(yùn)行遵循著投訴、受理、處理以及告知處理結(jié)果等程序。而這些在新《信訪條例》中基本上都有所體現(xiàn)，因而很容易使人覺(jué)得信訪就是一種糾紛解決機(jī)制。參見林莉紅:“論信訪的制度定位—從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考”，載《政治發(fā)展研究》2006年第1期。。另一方面，從理論方面講，信訪制度也與公力救濟(jì)的兩大基本特征相左。直接性、非選擇性是公力救濟(jì)的兩個(gè)最為典型的特征。所謂直接性，即要求國(guó)家權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)針對(duì)當(dāng)事人合乎法定條件的申請(qǐng)，不需要再轉(zhuǎn)交給其他的有權(quán)機(jī)關(guān)處理;非選擇性則指的是國(guó)家權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)于符合法定條件的案件，必須依照法律作出裁判，而不能根據(jù)個(gè)人喜好或案件性質(zhì)等原因選擇性裁判。顯然，作為“信息中轉(zhuǎn)站”，一般不直接解決糾紛的信訪機(jī)構(gòu)不是一種公力救濟(jì)方式?！叭绻环N被稱之為‘權(quán)利救濟(jì)制度’或‘糾紛解決制度’的制度，事實(shí)上僅有異常少量的權(quán)利可以獲得偶然的選擇性救濟(jì)，僅有微乎其微的糾紛可以得到偶然的選擇性解決，這樣的制度還能配得上這樣的稱號(hào)嗎?”［14］

信訪救濟(jì)功能之所以被錯(cuò)誤宣揚(yáng)，另一個(gè)十分重要的原因是中國(guó)特定歷史時(shí)期無(wú)奈的選擇。由于“文化大革命”后出現(xiàn)的大量冤假錯(cuò)案嚴(yán)重影響了改革開放的順利啟動(dòng)，于是在既有公、檢、法、司還未恢復(fù)正常的工作秩序時(shí)，需要有一種新的制度來(lái)替代性地使動(dòng)亂的社會(huì)秩序恢復(fù)平穩(wěn)狀態(tài)，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能也就逐漸在“歷史的呼喚下被挖掘”出來(lái)。在當(dāng)下，司法腐敗屢禁不絕，司法權(quán)威減損，更是促成了信訪成為最后的權(quán)利救濟(jì)與糾紛解決機(jī)制之一。

六、信訪制度定位:憲法體制框架下的次要政制

既然信訪在性質(zhì)上更多的是以其政治意義而非法律意義而存在，對(duì)信訪制度進(jìn)行正本清源的研究表明，對(duì)于現(xiàn)階段信訪制度運(yùn)作困境的出現(xiàn)，其問(wèn)題關(guān)鍵并不在信訪制度本身，而在于信訪制度功能的“曲解”與“誤用”，以及其他國(guó)家基本制度運(yùn)作的失靈與無(wú)效。因而，我們必須“跳出信訪制度本身”站在中國(guó)憲法體制框架下，在一個(gè)具有全局性的體系框架下尋求問(wèn)題的解決，否則，眼花繚亂的權(quán)宜之舉只會(huì)起到“剪不斷，理還亂”消極作用，加劇問(wèn)題最終解決的復(fù)雜性。

從結(jié)構(gòu)和功能等要素著眼，我國(guó)憲法框架下的政治法律制度大致可分為國(guó)家主體政制和次要政制兩個(gè)部分②主體政制與次要政制的共性，在于兩者都處在一國(guó)的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現(xiàn)在以下方面:(1)主體政制有完備、直接的憲法和法律依據(jù)，次要政制只有不直接、不完備或不具體的憲法或法律依據(jù);(2)主體政制有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利或權(quán)力為其相應(yīng)行為主體的活動(dòng)內(nèi)容，而對(duì)于次要體制，憲法和法律都尚未確認(rèn)其行為主體享有任何權(quán)利或執(zhí)掌任何權(quán)力。所以，主體政制與次要政制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并非看它們是否與法無(wú)涉，而是要從其法律根據(jù)是否充分、其活動(dòng)是否具備憲定或法定的權(quán)利或權(quán)力等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷。，其中，主體政制是指以人民代表大會(huì)制度為根本的那部分政治法律制度。在我國(guó)，主體政制包括公民基本權(quán)利、與公民生活休戚相關(guān)的各項(xiàng)憲法原則、基本權(quán)利保障體制、人大體制、行政體制和司法體制等;次要政制則指的是那些處于我國(guó)憲法規(guī)定的框架里，但相對(duì)而言處于國(guó)家主體政制之外的那部分政治制度。次要政制主要包括那些憲法原則上確認(rèn)，但沒(méi)有明確、細(xì)化的和那些經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期互動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生的某種制度性安排，但憲法并沒(méi)有明確規(guī)定的政治制度。前者如多黨合作和政治協(xié)商制度，后者如我們這里所說(shuō)的，信訪制度。

我國(guó)的次要政制，無(wú)論是政治協(xié)商制度還是信訪制度，在不同位階上都是有規(guī)范性法律文件做依據(jù)的，但是這些不同位階的規(guī)范性法律文件還不足以使其具有主體政制的性質(zhì)。我國(guó)的憲法根本沒(méi)有提及“信訪”二字，它僅僅是批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)這些憲法所明示的公民權(quán)利的形式或行為方式。因此，信訪制度在我國(guó)既有的憲法框架下應(yīng)是一種次要政制。它只能補(bǔ)主體政制的遺缺，或者以主體政制運(yùn)行潤(rùn)滑劑的方式發(fā)揮效用，而不能與主體政制分庭抗禮。倘若處于次要政制的信訪制度超越甚至取代了主體政制，那么，它就會(huì)損害憲法、法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)，社會(huì)正義的推進(jìn)只能借助于法外體制的“人治”，社會(huì)秩序?qū)o(wú)法保持長(zhǎng)久穩(wěn)定。

由此，我們看到由于主體政制未能滿足社會(huì)正義的基本需求，無(wú)法充分、有效地解決糾紛，處于次要政制的信訪制度不僅應(yīng)時(shí)而生，而且在當(dāng)前中國(guó)越來(lái)越成為一種經(jīng)常被用來(lái)部分地取代主體政制，甚至超越主體政制，推進(jìn)社會(huì)正義的“慣常體制”。于是，信訪制度在憲法框架所處位置與功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，本應(yīng)在國(guó)家憲法框架體系下與人民代表大會(huì)制度、司法制度等核心政制無(wú)縫銜接的信訪制度，在壓力型體制下凌駕于核心政制之上，并消解、異化著核心政制，在地位與功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。這一錯(cuò)位不僅使信訪制度本身各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題滋生，而且使信訪制度無(wú)法厘清與其他諸多制度之間的正常關(guān)系，進(jìn)而衍生許多新的且彼此之間相互纏繞的信訪問(wèn)題。

七、結(jié)論:中國(guó)信訪制度變革之策

鑒于中國(guó)近30余年來(lái)，信訪制度在我國(guó)憲法框架下一直定位模糊，這種定位的模糊造成了信訪制度與主體政制之間出現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)甚至相互沖突的問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)信訪制度變革之出路在于使信訪制度在憲法框架下的位置與功能名實(shí)相符，實(shí)現(xiàn)“救濟(jì)的歸救濟(jì)，信訪的歸信訪”。

我們變革的路徑不是要廢除信訪制度，而是在依據(jù)信訪制度性質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺正其在憲法框架下的位置與功能，使其回復(fù)到憲法框架下次要政制位置，并繼續(xù)發(fā)揮其“密切聯(lián)系群眾”和“反對(duì)官僚主義”的政治功能。與此同時(shí)，努力提升人民代表大會(huì)制度、司法制度等主體政制的功能，使之與其在國(guó)家憲法框架體系下的應(yīng)有位置相一致。要達(dá)至上述目標(biāo)其關(guān)鍵是要把握好一個(gè)“度”的問(wèn)題。而“度”的良好把握存在三種展開的面向，其一是弱化并最終取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，使其與憲法框架體系下的輔助性位置相一致;其二，明確并完善信訪的政治功能;其三就是要修補(bǔ)、完善、提升國(guó)家主體政制的功能，使之“名至實(shí)歸”;三種面向之間，以第三種面向的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)。

在上述共識(shí)的基礎(chǔ)上，我們必須認(rèn)識(shí)到信訪制度變革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及具體的制度設(shè)計(jì)以及和既有制度的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題，并不僅僅是提出“憲政化改革”、“法治化改革”口號(hào)那么簡(jiǎn)單①這里需要特別說(shuō)明的是，目前國(guó)內(nèi)有些學(xué)者看到了司法和法律在現(xiàn)代社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)也為了迎合黨和國(guó)家提出的“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”口號(hào)，于是在還沒(méi)深刻認(rèn)識(shí)信訪性質(zhì)的情況下就武斷地將信訪制度往“法治”這一術(shù)語(yǔ)籮筐中套，拋出了“信訪制度法治化”命題。然而，這一命題本身蘊(yùn)含著一個(gè)悖論:強(qiáng)調(diào)“信訪”則意味著人的因素在這一制度運(yùn)作過(guò)程中的突出影響，其終究擺脫不了“人治”的色彩，尤其在中國(guó)目前的治理困局下;將一個(gè)幾乎完全寄托于偶然的領(lǐng)導(dǎo)人因素的制度通過(guò)法律的形式讓社會(huì)普遍服從，這本身即是對(duì)法治社會(huì)的褻瀆。批判這一命題并不是說(shuō)在法治社會(huì)中不允許帶有“人治”色彩的制度存在，事實(shí)上，任何一個(gè)社會(huì)總是會(huì)存在多元化的制度，而問(wèn)題的關(guān)鍵還是在于最終的權(quán)威或最高的效力系于哪一制度上。因此，在中國(guó)目前的社會(huì)治理困境下，“信訪制度法治化”模糊了法治與人治的界限，將領(lǐng)導(dǎo)人的意志披上法治的外衣，終將對(duì)法治建設(shè)造成無(wú)可彌補(bǔ)的危害。參見林華:“信訪性質(zhì)的溯源性追問(wèn)”，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期。。因此，信訪制度變革起步階段各種具體步驟之間的輕重緩急必須得以協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，否則即便是再偉大的構(gòu)想和設(shè)計(jì)，也只是建立在流沙之上。我們認(rèn)為，在信訪制度變革的起步階段必須在漸進(jìn)性地步驟下。在人民代表大會(huì)制度、人民法院等國(guó)家主體政制建設(shè)或改革取得顯著成效之前，我們將不得不繼續(xù)依靠信訪制度承擔(dān)其已然缺失的部分功能，將信訪救濟(jì)規(guī)范改造為現(xiàn)有司法救濟(jì)的過(guò)濾機(jī)制②信訪的過(guò)濾機(jī)制涉及信訪部門對(duì)來(lái)訪案件的甄別上，即將屬于司法或應(yīng)該屬于司法管轄范圍的案件過(guò)濾掉，交由司法部門進(jìn)行處理。、補(bǔ)充機(jī)制和疑難案件處置機(jī)制［4］442－444，否則既有的社會(huì)秩序?qū)o(wú)法保證，民眾對(duì)政府的認(rèn)受感將會(huì)繼續(xù)流失。

但是，信訪制度變革初始階段對(duì)信訪制度的繼續(xù)倚重并不意味著對(duì)既有的信訪制度不做絲毫改變，相反，一些配合信訪改革總體路徑的做法應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)進(jìn)行。與此同時(shí)，現(xiàn)階段不得已而采取的一些創(chuàng)新性舉措應(yīng)該以最大限度地減少對(duì)主體政制地位損害為原則。

所以，至少?gòu)默F(xiàn)階段的實(shí)際情況看，信訪制度改革初始階段，在國(guó)家穩(wěn)步改革、完善、提升主體政制的前提下，應(yīng)首先重點(diǎn)解決如下一些問(wèn)題:(1)消除信訪定位、功能模糊的問(wèn)題;(2)對(duì)既有信訪制度和創(chuàng)新性制度中減損主體政制地位、權(quán)威和效能的制度進(jìn)行去除和改造;(3)進(jìn)一步明確、完善信訪制度的某些制度設(shè)計(jì)問(wèn)題;(4)信訪救濟(jì)與行政訴訟救濟(jì)之關(guān)系厘定問(wèn)題;(5)信訪救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)關(guān)系厘定問(wèn)題;(6)信訪調(diào)解和人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解的對(duì)接問(wèn)題;(7)信訪制度與其他司法救濟(jì)的關(guān)系厘定問(wèn)題。

如果能深刻地認(rèn)識(shí)到上述主體政制與信訪制度在地位和職能上的漲消關(guān)系，國(guó)家在推進(jìn)政治體制改革過(guò)程中能對(duì)這一長(zhǎng)消關(guān)系因勢(shì)利導(dǎo)地加以調(diào)整，也許破解當(dāng)代中國(guó)信訪制度困境就不再是一個(gè)無(wú)解的難題。

［1］張紅:《農(nóng)地糾紛、村民自治與涉農(nóng)信訪》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。

［2］張嘉軍、喬蘋蘋、金江峰:《信訪壓力與多元化糾紛解決機(jī)制》，http://www.hapa.gov.cn/Article/zw/szs/zz/201009/170555.html，2011－7－15.

［3］于建嶸:《信訪的制度性缺失及其政治后果—關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查》，http://www.chinareform.net/2010/0116/10272.html，2011－6－6.

［4］陳小君等:《涉農(nóng)信訪與社會(huì)穩(wěn)定研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版。

［5］應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

［6］田文利:《信訪制度改革的理論分析和模式選擇》，載《社會(huì)科學(xué)前沿》2005年第2期。

［7］童之偉:《信訪體制與中國(guó)憲法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。

［8］孫大雄:《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》，載《法商研究》2011年第4期。

［9］周永坤:《信訪潮與中國(guó)糾紛機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。

［10］于建嶸:《對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)論的反思》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第5期。

［11］湛中樂(lè)、蘇宇:《論我國(guó)信訪制度的功能定位》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。

［12］王鍇、楊福忠:《論信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性》，載《法商研究》2011年第4期。

［13］刁成杰編:《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版。

［14］林華:《信訪性質(zhì)的溯源性追問(wèn)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期。

［15］林莉紅:《論信訪的制度定位—從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考》，載《政治發(fā)展研究》2006年第1期。