何 濤

（浙江舟山行政學(xué)院，浙江舟山316000）

改革開放以來，計劃經(jīng)濟(jì)時代及改革開放初期實(shí)行的單位化社會管理體制開始瓦解，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了去組織化、碎片化的趨勢。正是在這樣的社會轉(zhuǎn)型背景下，賦予了社區(qū)治理以更多的歷史使命，決定了我國逐漸以社區(qū)治理為平臺構(gòu)建新的基層社會治理方式的必要性和緊迫性。在社區(qū)治理中，不同社會群體和階層自發(fā)形成新型民間組織，通過結(jié)社的方式表達(dá)自身訴求、滿足自身需求、維護(hù)自身權(quán)益、參與社區(qū)治理與公共管理服務(wù)。青年作為需求最為旺盛、交流最為活躍、思想最為解放的群體，結(jié)社的愿望和參與社區(qū)治理的訴求更為強(qiáng)烈?！扒嗄曜越M織代表民間利益，謀求建立公民秩序和維護(hù)社會公正，成為政府、企業(yè)、市場之外，作為社區(qū)治理的多元主體之一，發(fā)揮著既不同于政府的社會事務(wù)管理功能，又履行異于一般社會服務(wù)義務(wù)的一種重要的社會力量?！保?］因此，探討青年自組織參與城市社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯及機(jī)制，推動城市社區(qū)治理主體多元，不斷完善基層社會治理格局，具有深刻的理論意義和廣泛的實(shí)踐價值。

一、相關(guān)概念及界定

（一）青年自組織。自組織是指有著共同需要的人群根據(jù)各自需求自發(fā)成立、自我運(yùn)作、自主發(fā)展的新興社會組織，屬于民間組織范疇，但是又區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的民間組織概念，它們大多沒有在政府社會團(tuán)體管理部門或企事業(yè)單位內(nèi)部申請登記注冊，但在社會生活中比較活躍。青年自組織是自組織中的一種類型，是指以青年為主體，以自發(fā)成立、自主發(fā)展、自我運(yùn)作為要求，是一種既沒有在民政部門正式登記注冊，也沒有在機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位內(nèi)部登記備案的，在社會生活中較為活躍的青年民間組織。按照共青團(tuán)中央提出的定義，青年自組織，是指年齡在18～39歲之間的青年，按照一定宗旨，具有一定活動及運(yùn)作規(guī)則，并具有一定規(guī)模（10人以上），自發(fā)成立、自主發(fā)展、自我運(yùn)作的民間組織。青年自組織是青年自發(fā)形成的自組織，充分體現(xiàn)了青年的發(fā)展性、社會性，以及城市青年參與社會生活從無序到有序的一個發(fā)展過程。

（二）社區(qū)治理。社區(qū)原是社會學(xué)的一個基本概念，自我國學(xué)者上世紀(jì)30年代從英文“C o mm u n i t y”一詞翻譯過來，至今其含義已經(jīng)發(fā)生了很大變化。簡言之，“社區(qū)就是由一個相對穩(wěn)定、相對獨(dú)立的地理空間，一定數(shù)量的人口、心理和文化上的認(rèn)同感及社區(qū)中人們的各種社會活動及其互動關(guān)系?！保?］89在傳統(tǒng)社會管理理念下，社區(qū)作為政府行政區(qū)劃的一部分，隨著全球治理理論的盛行及公民社會的興起，社區(qū)概念暗含著去行政化，更多的體現(xiàn)社會的自治、自我管理和共同治理，在這種理解下，對于社區(qū)的關(guān)注就逐漸從社區(qū)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理。社區(qū)治理可以理解為，“在一定區(qū)域范圍內(nèi)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動”［3］，社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是在多元主體共同參與下對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。著名學(xué)者俞可平認(rèn)為：“社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成多元化、多樣性；社區(qū)治理的目標(biāo)除經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)外，更看重社區(qū)基本要素的教育；社區(qū)治理行為指向是社區(qū)中的公共事務(wù)，是一個關(guān)系社區(qū)成員切身利益的范圍廣闊的領(lǐng)域；社區(qū)治理的權(quán)力運(yùn)行方向是一種多向度的、上下互動的過程?！保?］45社區(qū)治理與以往的社區(qū)管理相比，提倡治理主體的多元，強(qiáng)調(diào)治理過程的互動性以及社區(qū)治理的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)。城市社區(qū)治理正受到越來越多的重視，具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

二、青年自組織參與城市社區(qū)治理的實(shí)踐背景

（一）順應(yīng)城市社區(qū)治理模式的歷史變遷。城市社區(qū)治理模式是指為實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)而采取的社區(qū)公共事務(wù)管理方式與方法。傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理模式以管理為主，表現(xiàn)為自上而下的垂直治理機(jī)制，具有治理結(jié)構(gòu)單一、治理形式條塊分割、管理效率低下等弊端。這種治理模式對于社會環(huán)境的反應(yīng)不靈敏、組織溝通速度慢，無法及時滿足人民群眾多層次、差異性的利益需求。因而，當(dāng)前城市社區(qū)治理模式正在由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，從“被組織”轉(zhuǎn)為“自組織”，通過培育社區(qū)自組織，形成政府與社區(qū)自組織以及市場共同服務(wù)和管理的模式，實(shí)現(xiàn)由行政一體化社區(qū)管理向多元主體共同治理轉(zhuǎn)變。

（二）完善城市社區(qū)治理格局的現(xiàn)實(shí)需要。社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)在于多元主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)的管理活動。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)則是指社區(qū)和治理主體之間的相互作用關(guān)系。相對于傳統(tǒng)管理的層級模式，社區(qū)治理更強(qiáng)調(diào)善治，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的廣泛參與和多元治理主體的共同管理，更強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)與互動。目前社區(qū)治理存在三個層面的行為主體：政府、社會組織、社區(qū)公眾。青年自組織作為社區(qū)社會組織的重要組成部分，對于擴(kuò)大社區(qū)公民參與、推進(jìn)城市社區(qū)民主政治建設(shè)具有重要的推動作用，是完善城市社區(qū)治理格局的重要因素。

（三）應(yīng)對城市社區(qū)治理的特殊性要求。城市社區(qū)治理有以下幾方面的特殊性：一是城市社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)化和虛擬化。城市社區(qū)不同于傳統(tǒng)的村落，社區(qū)居民之間缺乏傳統(tǒng)的鄰里之間的交流與合作，居民與社區(qū)委員會之間、居民與政府之間的聯(lián)系并不緊密。隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)越來越多地充當(dāng)了城市社區(qū)交流的平臺，社區(qū)居民越來越多地以虛擬身份參與到社區(qū)生活中來，青年社區(qū)居民是這部分群體中的最重要的組成部分。二是城市社區(qū)治理主體的多元化。我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，在城市社區(qū)中各種民間組織、非營利組織、公益組織等，逐漸構(gòu)成了城市社區(qū)治理的多元主體，加之城市社區(qū)所轄企事業(yè)單位、軍地共建單位等，因而城市社區(qū)治理的主體更為復(fù)雜。三是城市社區(qū)治理的動態(tài)化。城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的能力正不斷增強(qiáng)，公民意識發(fā)展迅速，加之城市社區(qū)信息的較快傳播，導(dǎo)致社區(qū)公共事務(wù)的居民知曉率和被監(jiān)督程度大大提高，單一的和固定的管理手段已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)。

（四）符合青年自組織發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，城市青年群體出現(xiàn)了價值多元化、需求多樣化和參與自主化趨勢，青年群體對于社區(qū)公共事務(wù)的參與需求越來越強(qiáng)烈，參與的手段和方式日趨多樣。隨著社會公共空間的日益廣闊，青年需要有相應(yīng)的組織為其提供信息及參與平臺，傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式阻礙了城市青年群體對于公共事務(wù)的參與，難以滿足廣大青年的實(shí)際需要，青年自組織應(yīng)運(yùn)而生。青年自組織在成立之始往往起源于興趣或公益目的，但隨著自組織的發(fā)展和成熟，青年自組織逐漸廣泛關(guān)注社區(qū)的公益事業(yè)、公共服務(wù)以及社區(qū)重大事項(xiàng)的決策與執(zhí)行，已經(jīng)涉及城市社區(qū)生活的方方面面，正成為公民社會的重要組成部分。

三、青年自組織參與城市社區(qū)治理現(xiàn)狀剖析

當(dāng)代青年的主體意識、參與意識正不斷增強(qiáng)，城市青年群體通過青年自組織平臺關(guān)注交友、運(yùn)動、公益事業(yè)，同時也正以全新的方式參與社區(qū)公共事務(wù)，在城市社區(qū)建設(shè)和治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但因?yàn)橥獠凯h(huán)境和自身?xiàng)l件等原因，也存在著許多不足，甚至有一些潛在的負(fù)面作用。

（一）青年自組織參與城市社區(qū)治理的作用與形式。目前，青年自組織參與城市社區(qū)治理的主要形式有：（1）參與社區(qū)民主管理。青年自組織深入到城市生活的方方面面，通過服務(wù)換取成員的支持和居民的信任，積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理與決策，為社區(qū)管理建言獻(xiàn)策，在社區(qū)與青年之間搭建溝通的橋梁和紐帶，成為青年參與城市社區(qū)民主政治的重要平臺。（2）提供社區(qū)公共服務(wù)。青年自組織積極搭建了為青年群體提供社區(qū)公共服務(wù)、從事公益類事務(wù)的平臺，成為分擔(dān)部分政府公共服務(wù)供給功能的有效載體。（3）培育社區(qū)公民文化。青年自組織在形式上形成了平等、協(xié)商、民主的參與機(jī)制，客觀上為青年群體創(chuàng)造了一個民主的平臺，培育了以平等、協(xié)商、民主為主旨的社團(tuán)精神。青年自組織成員通過參加公益類事業(yè)、社區(qū)事務(wù)決策與建議等活動，潛移默化地傳播公民文化意識，推動社區(qū)民主政治的健康發(fā)展。（4）反映青年意見訴求。“青年依托網(wǎng)絡(luò)，集聚感興趣的議題，實(shí)質(zhì)上就是訴求表達(dá)、意見整合。青年參與青年自組織活動的過程，實(shí)質(zhì)上就是青年反映主張、體現(xiàn)愿望的過程。它能比較真實(shí)地反映青年的愿望和要求，是青年訴求的依托和依靠?！保?］青年自組織的成立和發(fā)展，為青年表達(dá)自己及參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿提供了渠道，為青年群體實(shí)現(xiàn)自身的歸屬和自我實(shí)現(xiàn)搭建了平臺。

（二）青年自組織參與城市社區(qū)治理的不足或限制。一方面，缺乏參與社區(qū)治理的外部環(huán)境。一是缺乏合法身份。絕大部分青年自組織沒有在政府相關(guān)部門進(jìn)行登記?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行法規(guī)就成立社會團(tuán)體的人數(shù)、人員、資金等均有嚴(yán)格規(guī)定，這將大多數(shù)青年自組織擋在了合法民間組織之外。二是活動經(jīng)費(fèi)沒有保障，缺少資金支持。大多數(shù)青年自組織很難得到政府的行政撥款，同時也不具備接受社會捐贈的合法地位，自我籌資的能力比較有限，導(dǎo)致青年自組織的資金來源受限。三是對于城市社區(qū)青年自組織的培育發(fā)展缺乏規(guī)劃和管理。當(dāng)前，城市社區(qū)青年自組織處于自發(fā)無序、管理混亂的狀態(tài)，許多青年自組織在功能定位上存在著重復(fù)、單一，生存能力不強(qiáng)。四是缺少參與社區(qū)治理的渠道。青年自組織普遍依賴網(wǎng)絡(luò)存在，在現(xiàn)實(shí)社區(qū)公共事務(wù)中，長期缺乏與社區(qū)之間的有效交流與溝通，缺少參與社區(qū)生活的渠道。另一方面，受自身發(fā)展所限，青年自組織往往過分依賴于負(fù)責(zé)人，大多時候靠感情和個人魅力維系整個組織，缺乏完善的制度保障和目標(biāo)導(dǎo)向，組織結(jié)構(gòu)比較松散。青年自組織成員組成非常復(fù)雜，流動性強(qiáng)，需要通過經(jīng)常性的活動來保持成員的熱情和相互之間的交流，但這又極受資金、場地等所限，導(dǎo)致許多青年自組織長期處于閑散狀態(tài)，很難有效地形成組織氛圍。同時，核心管理人員不穩(wěn)定，缺乏專業(yè)的管理人才，人員流失嚴(yán)重。

（三）青年自組織可能存在的對于城市社區(qū)治理的負(fù)面作用。青年自組織在城市社區(qū)治理中存在一些潛在的負(fù)面作用：一是青年自組織的迅速發(fā)展，對政府的掌控和引導(dǎo)帶來很大難題，尤其是絕大多數(shù)青年自組織以網(wǎng)絡(luò)為依托，以虛擬身份存在，這給城市社區(qū)治理中整合體制內(nèi)青年組織資源及體制外青年資源帶來新的問題。二是部分青年自組織開展的活動中存在一些不良傾向，過分注重自我，忽視社區(qū)其他居民的感受，遠(yuǎn)離社區(qū)生活，游離于政府監(jiān)管之外，甚至可能會有極端行為出現(xiàn)。三是部分青年自組織有可能成為導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的組織力量，如帶有黑社會性質(zhì)的自組織團(tuán)體。四是一些宗教類青年自組織，容易為非法組織、邪教組織或國外敵對勢力利用。

四、完善青年自組織參與城市社區(qū)治理機(jī)制分析

隨著社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深化，青年自組織在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，需要規(guī)范、引導(dǎo)青年自組織健康、蓬勃發(fā)展，并在社區(qū)、青年自組織與政府之間建立良性循環(huán)、有機(jī)互動關(guān)系。

（一）改善青年自組織發(fā)展的制度環(huán)境。一是實(shí)行青年自組織登記備案制度。目前，越來越多的青年自組織涌現(xiàn)，但現(xiàn)行法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)定阻礙了青年自組織的合法化，導(dǎo)致他們大多未取得合法地位，游離于有效的約束和監(jiān)督之外。因此，要探索青年自組織登記備案制度，即對青年自組織進(jìn)行登記管理，而不實(shí)行雙重管理體制，并試行對社區(qū)青年自組織實(shí)行分類指導(dǎo)制度。二是健全青年自組織發(fā)展及參與城市社區(qū)治理的法規(guī)體系。目前，我國有關(guān)社會組織的法律法規(guī)主要針對正式注冊的民間組織，而對于自發(fā)形成、數(shù)量龐大的青年自組織尚無明確和具體的政策管理措施，尤其是對于青年自組織參與社區(qū)治理方面更是存在法制空白。因此，既要貫徹法制原則，要出臺登記備案制度，明確青年自組織的法律地位，又要制定青年自組織參與社區(qū)民主政治生活及公共事務(wù)的具體管理規(guī)定，完善青年自組織參與城市社區(qū)治理的各項(xiàng)配套政策，維護(hù)其合法權(quán)益，保障青年自組織參與社區(qū)治理的合法性和有效性。三是建立合作機(jī)制，推動青年自組織有序參與社區(qū)公共事務(wù)管理。在廣泛開展登記備案的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府、社區(qū)與青年自組織的經(jīng)常性聯(lián)系，主動把青年自組織納入到社區(qū)治理的視野范圍內(nèi)，積極探索多元的城市社區(qū)治理模式，努力構(gòu)建社區(qū)自治、社會參與、合作共贏的城市社區(qū)公共服務(wù)運(yùn)作方式，形成治理主體與青年自組織之間的良性互動機(jī)制。

（二）加強(qiáng)引導(dǎo)，提高青年自組織參與社區(qū)治理能力。青年是社區(qū)生活中最積極、最活躍的一個群體，青年自組織的有序發(fā)展，對于提高社區(qū)居民整體參與意識以及自組織參與能力將起到積極作用。因此，要切實(shí)加強(qiáng)對青年自組織的研究，正確引導(dǎo)，主動服務(wù)，提高青年自組織參與城市社區(qū)的治理能力，促進(jìn)青年自組織的健康有序發(fā)展。第一，要把青年自組織納入到政府的管理視野，在實(shí)行登記備案制度的基礎(chǔ)上，組織專門的機(jī)構(gòu)和人員，對社區(qū)青年自組織進(jìn)行徹底的調(diào)查摸底，切實(shí)了解社區(qū)范圍內(nèi)青年自組織的存在數(shù)量、組成和發(fā)展現(xiàn)狀，建立基本檔案，使青年自組織引導(dǎo)管理工作更具有針對性和可操作性。第二，主動扶持和培養(yǎng)一批具有代表性以及已有一定社會影響力并且組織體系健全的青年自組織，充分發(fā)揮其在城市社區(qū)治理中的示范作用。第三，由城市街道牽頭，具體落實(shí)到社區(qū)委員會，建立專門的服務(wù)青年自組織的機(jī)構(gòu)，為他們提供服務(wù)的平臺，幫助青年自組織提高其組織化程度、制度體系建設(shè)和人員培訓(xùn)。第四，培育帶頭人和骨干力量，提高青年自組織的凝聚力。可通過舉辦培訓(xùn)班、研討會、外出考察等途徑，加大青年自組織帶頭人和骨干力量的培養(yǎng)力度，提高他們的領(lǐng)導(dǎo)水平和組織協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)他們自覺參與城市社區(qū)治理的意識。

（三）搭建平臺，拓寬青年自組織參與城市社區(qū)治理途徑。一是提供參與信息。由政府相關(guān)部門和社區(qū)為青年自組織提供社區(qū)公共服務(wù)信息、決策咨詢等情況。二是協(xié)調(diào)各方資源。根據(jù)不同青年自組織的不同需求，協(xié)調(diào)城市社區(qū)治理各方主體，在活動場地、資金、項(xiàng)目等方面提供支持，推薦青年自組織承接社區(qū)公共事務(wù)。三是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺。地方政府可以以市屬區(qū)為單位，建立該轄區(qū)內(nèi)青年自組織網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，以達(dá)到切實(shí)引導(dǎo)青年自組織發(fā)展，增進(jìn)青年自組織之間的交流，建立青年自組織與社區(qū)其他治理主體的互動機(jī)制的目的，從而使青年自組織成為城市社區(qū)治理的重要主體。

（四）加強(qiáng)黨團(tuán)組織在青年自組織發(fā)展及參與社區(qū)治理中的作用。在城市社區(qū)治理中，政府、社區(qū)自治組織、市場、民間組織各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)發(fā)展。政府在社區(qū)建設(shè)中有不可推卸的責(zé)任，但是在自組織參與社區(qū)治理過程中，政府不能凌駕于社區(qū)之上，也不能直接領(lǐng)導(dǎo)自組織發(fā)展。因而在推進(jìn)青年自組織參與城市社區(qū)治理過程中，黨團(tuán)引導(dǎo)作用成為青年自組織保持正確發(fā)展方向的重要保證。具體來說，首先，黨委和團(tuán)委要向青年自組織提供自身擁有的部分資源，為青年自組織提供資金、場地的便利，并進(jìn)行政策上的傾斜和照顧，推動青年自組織加強(qiáng)自身建設(shè)，積極參與社區(qū)公共事務(wù)；其次，為青年自組織提供更多的參與城市社區(qū)治理的機(jī)會，給予一定的精神獎勵，激勵青年群體參與社區(qū)事務(wù)；再者，根據(jù)青年自組織的不同特點(diǎn)開展黨團(tuán)工作，對于組織體系健全、社會影響力大的青年自組織可適時建立正式的黨團(tuán)組織，吸引優(yōu)秀青年自組織負(fù)責(zé)人和骨干力量加入黨團(tuán)組織。

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