韓 偉，王 華

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250014)

風(fēng)險(xiǎn)管理是伴隨著現(xiàn)代管理學(xué)的發(fā)展而興起的一種先進(jìn)的管理方法和理念。在某種程度上講，風(fēng)險(xiǎn)管理就是一種危機(jī)管理。它是通過認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)，分析成因，采取有針對性的防范控制措施，將損失的可能性和后果降低到最低水平和程度的一種管理方法［1］。如何對稅收風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管理，以改善和提高稅收執(zhí)法水平，是近年來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界研究的一個(gè)重點(diǎn)問題①自2002年開始，我國就受到聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署資助，由國際貨幣基金組織具體實(shí)施，進(jìn)行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃與制度建設(shè)。由此開始，國家稅務(wù)總局在2002年《2002-2006年中國稅收征管戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中首次提出要實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。。本質(zhì)上講，稅收執(zhí)法權(quán)的規(guī)范化是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的核心和基礎(chǔ)。這既涉及到稅收立法本身的制度完善問題，也涉及到對稅收執(zhí)法權(quán)行使的內(nèi)部控制與規(guī)范。稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理是從稅務(wù)組織系統(tǒng)內(nèi)部對稅收執(zhí)法權(quán)的規(guī)范化，是對稅收執(zhí)法權(quán)進(jìn)行控制與制衡的重要手段。稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)體系化的制度建設(shè)，但是，如何建構(gòu)一個(gè)具有實(shí)效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系以及這一體系的基本構(gòu)成，在目前國內(nèi)的理論研究中欠缺深入的探討。風(fēng)險(xiǎn)管理的基本理論之一，就是將風(fēng)險(xiǎn)管理的切入點(diǎn)盡量前移，這樣就會(huì)取得控制的最佳效果。與此相關(guān)，稅收執(zhí)法崗位是整個(gè)稅收執(zhí)法權(quán)的行使基礎(chǔ)，也是稅收風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要淵源。以執(zhí)法崗位為基點(diǎn)，建構(gòu)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理體系，是有效實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理論基礎(chǔ)。

一、崗位與稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理

(一)崗位與稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，法治建設(shè)也在不斷完善。從稅務(wù)機(jī)關(guān)來講，一方面納稅人的權(quán)利意識越來越強(qiáng);另一方面，上級機(jī)關(guān)和有關(guān)部門的監(jiān)督越來越嚴(yán)格，社會(huì)各界對于稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的要求標(biāo)準(zhǔn)也越來越高。而在目前的稅收執(zhí)法活動(dòng)中，風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)、處理風(fēng)險(xiǎn)能力不足的問題依然十分突出。具體來講，主要有以下幾個(gè)方面:①為稅不廉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別干部和工作人員法治觀念淡薄，搞權(quán)錢交易。小到接受納稅人宴請，大到收受納稅人貴重物品和現(xiàn)金，嚴(yán)重?fù)p害了國稅機(jī)關(guān)的形象。有的干部講關(guān)系和人情，違背法治的基本要求，損害國家的稅收利益。這些問題在執(zhí)法崗位上反映較為突出。②執(zhí)法不嚴(yán)，缺乏規(guī)范性。目前稅收工作中最大的風(fēng)險(xiǎn)，主要是來自執(zhí)法不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)法的規(guī)范性涉及到諸多方面，但是，從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，主要表現(xiàn)為制度不落實(shí)，責(zé)任心不強(qiáng)等方面。

稅收風(fēng)險(xiǎn)的來源有很多因素，既有政府、稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人自身的因素，也有其相應(yīng)的社會(huì)根源。但是其中相當(dāng)多的風(fēng)險(xiǎn)，都是從崗位這個(gè)基本點(diǎn)上產(chǎn)生和發(fā)展而來，都是通過崗位上的職責(zé)行使來實(shí)現(xiàn)的。在稅收執(zhí)法崗位這一基本點(diǎn)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與控制，是目前現(xiàn)實(shí)情況下一項(xiàng)有針對性的制度建設(shè)。從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角上講，這也是將風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)口前移，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范方法的應(yīng)用。

(二)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)的分類

在稅收執(zhí)法實(shí)踐中，大多數(shù)稅收風(fēng)險(xiǎn)是來自于稅務(wù)崗位，來自于稅務(wù)崗位的制度建設(shè)不完善，其所造成的后果不僅僅包括稅款流失，也可能包括損害納稅人的合法權(quán)益，以及導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟。稅收執(zhí)法的崗位職責(zé)不同，但是，從理論上講，可以將崗位風(fēng)險(xiǎn)劃分為以下幾個(gè)種類:

第一，責(zé)任型風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)任型風(fēng)險(xiǎn)在稅收崗位中存在相當(dāng)廣泛。在稅收崗位上，稅務(wù)人員沒有按照規(guī)定或者未及時(shí)履行相應(yīng)職責(zé)，把關(guān)不嚴(yán)、工作不認(rèn)真，以及監(jiān)管不力等都是責(zé)任型風(fēng)險(xiǎn)的典型表現(xiàn)。

第二，技能型風(fēng)險(xiǎn)。有些稅務(wù)崗位，要求稅務(wù)人員有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)技能，如果在其位而沒有相應(yīng)的技術(shù)能力，就會(huì)產(chǎn)生個(gè)人能力不適應(yīng)工作要求的情況，這就會(huì)產(chǎn)生由于技能欠缺或不足而導(dǎo)致稅收風(fēng)險(xiǎn)。

第三，制度制約型風(fēng)險(xiǎn)。制度有廣義狹義之分。在稅收崗位的視角上僅僅涉及到狹義上的制度涵義。在稅收執(zhí)法實(shí)踐中，特別是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這一問題表現(xiàn)得還比較突出。由于制度規(guī)范的不明確、不具體，具體崗位上的稅務(wù)人員不易把握，進(jìn)而造成新的風(fēng)險(xiǎn)。這里，既涉及到制度建設(shè)的完善問題，也涉及到稅收執(zhí)法實(shí)踐中的自由裁量權(quán)的運(yùn)用問題。

第四，尋租型風(fēng)險(xiǎn)。在稅收執(zhí)法中，還存在以權(quán)謀私、“人情稅”、“關(guān)系稅”的問題。執(zhí)法人員利用其崗位所賦予的便利，與納稅人串通，損害國家稅收，影響稅務(wù)機(jī)關(guān)形象，甚至?xí)|犯刑法，走向職務(wù)犯罪的道路。

(三)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)意義

作為一種風(fēng)險(xiǎn)管理的具體應(yīng)用，稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)控制，就是對崗位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、評估，采取相應(yīng)的措施和防范，以減少或消滅潛在的崗位風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性，或者把潛在的風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)造成的損失降低到最低程度。

稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理不僅僅反映著制度的轉(zhuǎn)變，更反映了一種管理理念的轉(zhuǎn)變，一種未來面向，一種更加積極的態(tài)度?！帮L(fēng)險(xiǎn)意識的核心不在于現(xiàn)在，而在于未來。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，過去失去了它決定現(xiàn)在的權(quán)力。它的位置被未來取代了，因而，不存在的、想象的和虛擬的東西成為現(xiàn)在的經(jīng)驗(yàn)和行動(dòng)的‘原因’。我們在今天變得積極是為了避免、緩解或者預(yù)防明天或者后天的問題和危機(jī)”［2］?；谶@一積極的面向，進(jìn)而形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互制約、有機(jī)統(tǒng)一、有效制衡的一種體系化建構(gòu)。這種體系，服從于整個(gè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的總體價(jià)值觀和原則，服從于依法行政和科學(xué)管理的總體性目標(biāo)。

二、稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度設(shè)計(jì)

我國的稅收工作宗旨是“聚財(cái)為國，執(zhí)法為民”，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化崗位意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，實(shí)施稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)控制體系是一項(xiàng)有效可行的制度建設(shè)。崗位風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)管理在稅收工作中的一個(gè)制度創(chuàng)新，其基本思路就是:因險(xiǎn)定人，因崗定制，源頭防范，持續(xù)改進(jìn)，對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性的控制。

(一)稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)識別與等級排序

1.稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)的識別須依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。對于稅收執(zhí)法而言，盡管所涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域有所不同，但是，也都有規(guī)律性的東西。作為稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)識別，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面:①法律、法規(guī)和稅收政策的相關(guān)規(guī)定;②歷史經(jīng)驗(yàn);③信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)識別的方法一般是以組織體系的內(nèi)部的相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行。這是風(fēng)險(xiǎn)識別的一個(gè)主要方法。在崗位風(fēng)險(xiǎn)管理中，可以實(shí)行個(gè)人自查、崗位互查、區(qū)縣局審查、市局總篩查的方法，排查稅收執(zhí)法中的崗位風(fēng)險(xiǎn)。單純地依靠內(nèi)部人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，可能會(huì)導(dǎo)致一些重要的風(fēng)險(xiǎn)被遺漏或者被忽視。因此，還應(yīng)當(dāng)通過組織體外的專家機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別的補(bǔ)充，也包括通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式向社會(huì)納稅人等進(jìn)行調(diào)查研究，以便盡可能地形成一個(gè)比較全面的風(fēng)險(xiǎn)識別。

2.作為稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)的一個(gè)重要突破點(diǎn)，就是將崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作為一個(gè)制度建設(shè)之中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，以崗位為基點(diǎn)，向下延伸到崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，向上延伸到整個(gè)體系包括外部環(huán)境。具體到某一特定崗位上，根據(jù)這一崗位的職責(zé)范圍，可以篩選出相應(yīng)的各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，一般是指每個(gè)崗位按照崗位職責(zé)履行職務(wù)時(shí)，未按照規(guī)定履行而存在于每一項(xiàng)工作中的風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，崗位職責(zé)在一定程度上就意味著風(fēng)險(xiǎn)，職責(zé)的范圍越大，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就越多;崗位職責(zé)的重要性越大，其相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等級就越高。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識別，一般是根據(jù)特定崗位的權(quán)限、職責(zé)范圍來進(jìn)行細(xì)化確定。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識別不僅僅對于崗位權(quán)限、職責(zé)的精細(xì)化以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、控制相關(guān)聯(lián)，而且對于現(xiàn)行稅收執(zhí)法崗位的重組也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.在稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)中，依據(jù)崗位的權(quán)責(zé)明晰程度、自由裁量權(quán)幅度、監(jiān)督制約強(qiáng)度、權(quán)力行使頻率、損失可能性、損失嚴(yán)重性等特征，可以評定出相應(yīng)的高、中、低風(fēng)險(xiǎn)崗位以及高、中、低風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和排序的過程中，信息和數(shù)據(jù)的收集和處理非常重要。只有對崗位的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和對比，才能發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并對所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行可能性和造成后果嚴(yán)重性的排序。

(二)稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制方法

稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)的控制，是以崗位所具有的權(quán)限、職責(zé)等作為考慮的基礎(chǔ)，針對不同風(fēng)險(xiǎn)等級的執(zhí)法崗位以及崗位本身的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)來設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)對措施。

1.稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

(1)崗位控權(quán)。針對崗位風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)圍繞主體、過程和結(jié)果等三項(xiàng)要素進(jìn)行控制。在控制用權(quán)主體方面，實(shí)行“高風(fēng)險(xiǎn)崗位、高素質(zhì)配備、高標(biāo)準(zhǔn)要求、高獎(jiǎng)懲激勵(lì)”的控制方法，使人員素質(zhì)與崗位風(fēng)險(xiǎn)相互匹配。在控制權(quán)力運(yùn)用過程方面，按照“權(quán)責(zé)明晰、過程受控、全程在案、嚴(yán)格追訴”的原則，規(guī)范化地記錄保存簽字、文書等用權(quán)痕跡，使整個(gè)權(quán)力的行使過程有據(jù)可查、有信息可控。在控制權(quán)力運(yùn)用的結(jié)果方面，一是把風(fēng)險(xiǎn)管理作為重點(diǎn)考核內(nèi)容，二是實(shí)行“雙查雙究”控制方法，對偷逃稅案件，既由業(yè)務(wù)部門查處追究納稅人的違法責(zé)任，同時(shí)又由監(jiān)察部門查處追究稅務(wù)人員的執(zhí)法管理責(zé)任。

(2)重點(diǎn)崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制

在整個(gè)稅收執(zhí)法崗位制度設(shè)置上，稅收執(zhí)法崗位分散在各個(gè)部門、各個(gè)層面。對于所有的稅收執(zhí)法崗位進(jìn)行同一的風(fēng)險(xiǎn)控制，所耗費(fèi)的管理成本難以想象，其效果也并非完美。從效率和成本的角度上講，重點(diǎn)崗位風(fēng)險(xiǎn)的控制應(yīng)當(dāng)是整個(gè)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)重點(diǎn)。對于重點(diǎn)稅收執(zhí)法崗位而言，由于其蘊(yùn)涵的崗位風(fēng)險(xiǎn)較大，容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)，因而需要重點(diǎn)加以控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對高風(fēng)險(xiǎn)崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行確認(rèn)，同時(shí)提出防范措施、工作標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)。

2.稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)控制中的自由裁量權(quán)

在稅收執(zhí)法領(lǐng)域中，立法機(jī)關(guān)往往只能通過法律做出原則性的規(guī)定，這些規(guī)定具有抽象性、模糊性。無疑，從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度上講，這些原則性的規(guī)定在具體的稅收執(zhí)法實(shí)踐中可能會(huì)帶來相應(yīng)的執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)?！胺ㄖ嗡蟮牟⒉皇窍龔V泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使”［3］?？刂谱杂刹昧繖?quán)的正當(dāng)行使，要對法律、法規(guī)進(jìn)一步具體化，對崗位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范的制度化建設(shè)。畢竟，自由裁量權(quán)的行使終歸要由具體的稅收執(zhí)法崗位來進(jìn)行。對于稅收執(zhí)法崗位上的自由裁量權(quán)的控制，可以采取以下幾個(gè)途徑來加以解決:稅收執(zhí)法崗位的內(nèi)部規(guī)則;崗位執(zhí)法的程序性控制。

(三)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的績效考核制度

稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理是一種積極主動(dòng)的防范性工作，具有“治勤不治懶”的問題，與稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部激勵(lì)考核機(jī)制的建設(shè)有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)。因此，要對現(xiàn)有的基層稅務(wù)機(jī)關(guān)目標(biāo)考核管理和獎(jiǎng)懲制度重新審視，激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)控制的所有行為和業(yè)績，積極地去經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，要通過科學(xué)合理的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)得到有效的控制。具體措施包括:(1)統(tǒng)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制崗位的業(yè)務(wù)流量，根據(jù)崗位風(fēng)險(xiǎn)程度的不同確定崗位績效考核指標(biāo);(2)根據(jù)崗位高風(fēng)險(xiǎn)因子確定崗位績效權(quán)重;(3)制定以崗位風(fēng)險(xiǎn)因子控制為導(dǎo)向的績效管理制度。

(四)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的效果評估與反饋

在崗位風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)建立崗位風(fēng)險(xiǎn)管理評價(jià)機(jī)制，在一定的時(shí)間內(nèi)，對崗位風(fēng)險(xiǎn)控制工作機(jī)制的內(nèi)容、作用、效果等進(jìn)行評議、修改和完善。這一工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的，可以定期或者不定期的進(jìn)行。在評價(jià)機(jī)制中，重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是組建專門的內(nèi)部評價(jià)小組與機(jī)構(gòu)。由這些小組或機(jī)構(gòu)針對稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)。評價(jià)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:崗位風(fēng)險(xiǎn)的識別是否有遺漏，等級排序是否正確，風(fēng)險(xiǎn)控制的措施是否具有針對性，是否導(dǎo)致管理成本過高等等。此外，在稅務(wù)組織之外可以獲得大量的相關(guān)信息，這些信息為科學(xué)地評價(jià)提供了豐富的信息資源。

對于稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)的管理所進(jìn)行的評價(jià)，為進(jìn)一步對崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)以及相關(guān)措施、效果等的改善奠定了一個(gè)進(jìn)一步發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這也意味著風(fēng)險(xiǎn)控制制度建設(shè)的新的一個(gè)循環(huán)的開始。

三、稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的體系化

以稅收執(zhí)法崗位為基點(diǎn)的制度化設(shè)計(jì)，是解決當(dāng)前以及今后稅務(wù)依法行政的一個(gè)有效管理方法。從性質(zhì)上看，這是一種從點(diǎn)到面的制度建設(shè)。而作為一個(gè)科學(xué)的、完整的體系化建構(gòu)，從面到點(diǎn)的機(jī)制框架則是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。其中，信息化機(jī)制、長效機(jī)制、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、外部監(jiān)督機(jī)制以及人力資源的培養(yǎng)與優(yōu)化配置機(jī)制等，都為稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的制度落實(shí)與強(qiáng)化奠定了技術(shù)、外部制度環(huán)境、文化上的基礎(chǔ)。

(一)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的信息化機(jī)制

稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)管理體系的開展與深化，離不開信息技術(shù)的支持。信息化平臺部門的各項(xiàng)主要工作和綜合征管、預(yù)警評估、網(wǎng)上辦稅、行政辦公等主要軟件整合到一個(gè)平臺之上，并將崗位風(fēng)險(xiǎn)防控理念貫穿到整個(gè)平臺的功能設(shè)計(jì)中去，使風(fēng)險(xiǎn)防控工作與業(yè)務(wù)流、信息流融合為一體，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄、信息共享、自動(dòng)預(yù)警、過程控制。這樣一來，就建立起規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的科技防控平臺，以信息技術(shù)提高了風(fēng)險(xiǎn)防范能力。具體而言，該信息系統(tǒng)基本功能應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面:(1)將高風(fēng)險(xiǎn)崗位的流程嵌入到系統(tǒng)中;(2)能夠進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)量和定性分析、定性測試;(3)能夠滿足風(fēng)險(xiǎn)控制內(nèi)部信息報(bào)告制度。

(二)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的來源和強(qiáng)度是不斷變化發(fā)展的，執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理也是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。因此，需要建立一種有效的、長期性的執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，使之適應(yīng)不斷發(fā)展和變化的外部與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化。

1.動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)防范。隨時(shí)關(guān)注和跟蹤法律、政策、制度、環(huán)境的最新變化，以及日常稅收執(zhí)法中的異常動(dòng)向，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和掌握新的風(fēng)險(xiǎn)，并在全系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)布和實(shí)施控制，從而把新的風(fēng)險(xiǎn)最大限度地消滅在萌芽狀態(tài)。

2.落實(shí)責(zé)任追究。在崗位風(fēng)險(xiǎn)控制過程中，加大行政訓(xùn)誡警示和責(zé)任追究力度，根據(jù)程度輕重可以分別采取談話誡勉、通報(bào)批評、待崗、免職等追究措施。在具體制度設(shè)計(jì)中，實(shí)行雙查雙究，建立風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制。在制度實(shí)施中，堅(jiān)持“零容忍度”理念，對涉稅問題和案件實(shí)行“雙查雙究”制度，既查處追究納稅人的違法違章行為，也查處追究稅務(wù)人員的稅收執(zhí)法過錯(cuò)，嚴(yán)防犯錯(cuò)演變?yōu)榉缸镄袨椤?/p>

3.激勵(lì)制度。科學(xué)合理的獎(jiǎng)勵(lì)制度是崗位風(fēng)險(xiǎn)管理體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)，不但是崗位風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施的一個(gè)結(jié)果，也是推動(dòng)崗位風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)一步深化的重要?jiǎng)恿碓础．?dāng)然，就稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的制度基礎(chǔ)而言，風(fēng)險(xiǎn)與職責(zé)同在，盡職盡責(zé)是崗位職能的本質(zhì)要求。高風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)意味著高責(zé)任，意味著高素質(zhì)的匹配。責(zé)任追究機(jī)制的設(shè)置，僅僅是問題的一個(gè)方面，沒有相適應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，崗位風(fēng)險(xiǎn)控制體系的建設(shè)難以全面發(fā)展。因此，在符合現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策的前提下，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)基金，就可以更好地推動(dòng)崗位風(fēng)險(xiǎn)控制體系的建設(shè)和發(fā)展。

(三)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

崗位風(fēng)險(xiǎn)管理制度的核心，是對內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范化約束，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的分權(quán)和制衡精神。這對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的良性運(yùn)作以及提高稅務(wù)干部的素質(zhì)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)都具有特別重要的意義。但是，在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的崗位管理中依然存在著內(nèi)部的協(xié)作制度安排問題。

1.崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系。崗位是風(fēng)險(xiǎn)管理的基本單元和基礎(chǔ)載體，開展崗位風(fēng)險(xiǎn)管理需要圍繞這個(gè)基本單元來推動(dòng)，根據(jù)高風(fēng)險(xiǎn)崗位來計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)，這樣就構(gòu)成了崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系。構(gòu)成這個(gè)體系的架構(gòu)包括風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門、風(fēng)險(xiǎn)管理具體業(yè)務(wù)部門組成。通過以上風(fēng)險(xiǎn)控制組織體系的設(shè)立，構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)。以業(yè)務(wù)單位為第一道防線;以風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門為第二道防線;以風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)為第三道防線。這三道防線將管理的手段和內(nèi)控程序融入到具體的高風(fēng)險(xiǎn)崗位和流程中，搭建了職責(zé)分明、相互制約、內(nèi)控有序的層級組織體系。

2.崗位之間的協(xié)調(diào)。崗位風(fēng)險(xiǎn)控制是以重點(diǎn)崗位和重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作為突破口，進(jìn)行稅收執(zhí)法的全員覆蓋。在本質(zhì)上講，崗位風(fēng)險(xiǎn)管理是建立在分權(quán)和制衡的基礎(chǔ)上，將每一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行合理定位，做到職權(quán)法定，分工明確，有崗有權(quán)，權(quán)責(zé)一致，崗位與責(zé)任一致［4］。但是，在崗位之間也存在著相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，就像生產(chǎn)工序流程一樣，存在上道工序與下道工序之間的協(xié)調(diào)問題。此外，在某些崗位上，也存在著“一人數(shù)崗”或者“一崗數(shù)人”的情況，這就需要在核定相應(yīng)的權(quán)責(zé)界限，并做出特別的制度安排。

3.風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的平衡。在稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的制度建設(shè)中，其中決定崗位風(fēng)險(xiǎn)性程度的是崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在崗位風(fēng)險(xiǎn)管理中，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的平衡也是一個(gè)重要問題。在特定的風(fēng)險(xiǎn)崗位控制設(shè)置上，可能會(huì)存在高等級的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)量過多的情況或者是高等級的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)過少的情況，無論是哪一種情況，都需要根據(jù)實(shí)踐來加以適當(dāng)平衡，這就可能導(dǎo)致稅收執(zhí)法崗位的重新配置和調(diào)整。如果不進(jìn)行崗位的重組與構(gòu)建，就會(huì)使得在同等級的風(fēng)險(xiǎn)崗位上存在不均衡的狀況，也會(huì)影響稅收執(zhí)法人員工作的積極性。

(四)稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)的外部監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)化的監(jiān)督是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。崗位風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制的完善離不開外部環(huán)境，尤其是隨著納稅人權(quán)利意識的逐步提高和稅收法律制度的不斷完善，這都對于崗位風(fēng)險(xiǎn)控制體系形成了一種外在的推動(dòng)力。在制度建設(shè)中，尤其是在對于風(fēng)險(xiǎn)崗位和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的設(shè)置與調(diào)整進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)不斷吸收、消化外部環(huán)境反饋的重要信息和線索，使風(fēng)險(xiǎn)崗位和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)更具有針對性、合理性、科學(xué)性。

1.強(qiáng)化外部監(jiān)督與協(xié)作機(jī)制的組織建設(shè)。重要的一個(gè)方面是要加強(qiáng)與地稅、公安、檢察、司法、工商等部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系，充分利用各職能部門的信息優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，共建打擊防范涉稅違法犯罪的網(wǎng)絡(luò)，提高辦理稅務(wù)案件的效率和質(zhì)量，努力降低稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。此外，稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)稅法宣傳，充分利用各種傳播媒體或場所，向納稅人和社會(huì)各界廣泛宣傳稅收工作，以贏得更多的理解、支持和配合。這一措施的不斷加強(qiáng)，將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施的外部監(jiān)督和促進(jìn)作用。

2.強(qiáng)化納稅人的外部監(jiān)督。稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，本質(zhì)上就是一種對于執(zhí)法權(quán)力的約束與自我監(jiān)督機(jī)制，是對于權(quán)力進(jìn)行控制的一種新的管理制度設(shè)計(jì)。以權(quán)力制約權(quán)力是“控權(quán)”的一種有效途徑，而以權(quán)利對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督也是一種重要的權(quán)力控制與制約途徑。在渠道上，納稅人的意見反饋，以及司法機(jī)關(guān)等社會(huì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的信息反饋無疑是兩個(gè)重要的方面。納稅人處于稅收行政執(zhí)法的相對人位置上，稅收崗位和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確定與風(fēng)險(xiǎn)等級的高低，在一定情況下會(huì)更具有針對性和現(xiàn)實(shí)意義，所以，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通機(jī)制，使崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的制度設(shè)計(jì)的動(dòng)態(tài)性和長效性有更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。納稅人的相關(guān)信息反饋不僅涉及違法犯罪活動(dòng)的相關(guān)信息，還會(huì)涉及到崗位風(fēng)險(xiǎn)管理本身的制度設(shè)計(jì)是否合理、科學(xué)的問題。因此，制度評價(jià)不應(yīng)是單向的，而應(yīng)當(dāng)是多方位的。這些外部環(huán)境的信息應(yīng)當(dāng)成為制度設(shè)計(jì)與完善、評價(jià)的一個(gè)重要指標(biāo)和內(nèi)容。

(五)稅收執(zhí)法崗位的人力資源培養(yǎng)與優(yōu)化配置機(jī)制

執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的制度落實(shí)，是以人員素質(zhì)為前提條件的。任何制度都是以需要人來進(jìn)行。沒有相應(yīng)的人員素質(zhì)基礎(chǔ)，制度就會(huì)成為一紙空文。目前，從整個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的情況來看，人員素質(zhì)偏低是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。而這又恰恰是產(chǎn)生稅收風(fēng)險(xiǎn)的重要根源之一，也是崗位風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)性誘因。強(qiáng)調(diào)稅務(wù)人員的素質(zhì)培養(yǎng)機(jī)制建設(shè)，是控制稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措之一。

1.執(zhí)法人員的培養(yǎng)機(jī)制。在稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的人員素質(zhì)培養(yǎng)制度中，關(guān)鍵的是風(fēng)險(xiǎn)意識的培養(yǎng)、法治觀念的教育以及技能素質(zhì)的提升等方面。這些方面，既是稅收崗位風(fēng)險(xiǎn)管理制度實(shí)施的保障，也是提升整個(gè)稅收隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵所在。相對于制度性建設(shè)而言，這些都是軟環(huán)境的建設(shè)，需要付出的努力也會(huì)更多。只有在進(jìn)行制度建設(shè)的同時(shí)不斷加強(qiáng)軟環(huán)境的建設(shè)，整個(gè)稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制才有可能取得長久的實(shí)效。

2.執(zhí)法人員的優(yōu)化配置。在稅收執(zhí)法崗位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)中，人力資源的優(yōu)化配置是一個(gè)基礎(chǔ)性、前提性的條件。對于崗位風(fēng)險(xiǎn)的識別、風(fēng)險(xiǎn)等級的劃定以及風(fēng)險(xiǎn)措施的實(shí)施，都需要人力資源的優(yōu)化配置，其目的就是將高素質(zhì)的人力資源配置到高風(fēng)險(xiǎn)等級的崗位上，以最優(yōu)化人力資源配置。從國外的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐看，人力資源的優(yōu)化配置也是一個(gè)關(guān)鍵性的制度化措施［5］。不過，在目前我國的稅收人員構(gòu)成上，人員素質(zhì)參差不齊，這也成為有效實(shí)現(xiàn)崗位風(fēng)險(xiǎn)控制乃至稅收風(fēng)險(xiǎn)管理有效化的障礙之一。在這一特定時(shí)間點(diǎn)上講，高風(fēng)險(xiǎn)等級的崗位上要匹配高素質(zhì)的稅務(wù)人員，具有特別重要的意義。不過，要實(shí)現(xiàn)長期、高效的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范，應(yīng)當(dāng)將人力資源的素質(zhì)培養(yǎng)作為首要的目標(biāo)與措施之一，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，只有這樣，從長遠(yuǎn)規(guī)劃看，才能為人力資源的優(yōu)化配置提供切實(shí)可行的人力資源基礎(chǔ)與保障。稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理的人本意義，在現(xiàn)實(shí)的國情和稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)情下，這一點(diǎn)也許更具有特別重要的意義。

四、結(jié)束語

執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)管理體系以崗位層面的風(fēng)險(xiǎn)管理作為基點(diǎn)，向上逐級覆蓋到部門、單位和系統(tǒng)，向下全面覆蓋每名稅務(wù)人員，從而形成一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。這一體系，從整體內(nèi)容上看，它是由稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險(xiǎn)控制的具體制度為核心，以信息化控制機(jī)制、長效機(jī)制、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、外部監(jiān)督機(jī)制以及人員素質(zhì)的培養(yǎng)機(jī)制共同構(gòu)成，進(jìn)而形成了一個(gè)科學(xué)化的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。當(dāng)然，這一體系的建立與完善，是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。這不僅僅與稅收風(fēng)險(xiǎn)本身的變化有關(guān)，也與其他因素如法治環(huán)境、人員素質(zhì)等有關(guān)，因此，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與體系構(gòu)建也是體現(xiàn)為一個(gè)不斷完善的過程。

［1］顧孟迪，雷鵬.風(fēng)險(xiǎn)管理［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2009:137-142.

［2］［德國］貝克W.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［M］.何博聞，譯.北京:譯文出版社，2004:35.

［3］［英］韋德W.行政法［M］.徐炳，等，譯.北京:中國大百科全書出版社，1997:56.

［4］戴子鈞，胡立升.稅收法治研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006:190-195.

［5］OECD.Compliance Risk Management:Managing and Improving Tax Compliance［R］.Guidance Note，Approved by OECD Committee on Fiscal Affairs，October 2010.