楊華鋒

(國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共管理系，北京100091)

一、政府與公眾雙向互動(dòng)基礎(chǔ)上的價(jià)值生成

在政府公共關(guān)系的視域中，政府與公眾之間的互動(dòng)邏輯，主要呈現(xiàn)為政府空間與公眾空間的相互滲透。其中，公眾空間是以權(quán)利追求與權(quán)利保障為核心的社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)，政府空間是以強(qiáng)制為基本訴求、以權(quán)力為組織核心，對(duì)公眾空間進(jìn)行調(diào)節(jié)的社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)。二者之間的矛盾譜寫著近代民主制以來各國(guó)政治民主發(fā)展的主線。

基于“政府空間”和“公眾空間”的描述，政府與公眾的關(guān)系集中表現(xiàn)為:價(jià)值取向、權(quán)力運(yùn)作和社會(huì)契約。其內(nèi)在邏輯是:公眾達(dá)致某種共識(shí)，政府基于社會(huì)契約而產(chǎn)生，政府運(yùn)作權(quán)力履行契約所規(guī)定之責(zé)任，公眾通過權(quán)利運(yùn)作來糾正政府權(quán)力運(yùn)作過程中的價(jià)值偏差，繼而謀求良性互動(dòng)下的市民社會(huì)與政府運(yùn)作模式。在契約和責(zé)任的角度來看，政府與公眾的關(guān)系始終的是交互的、雙向的。雙向互動(dòng)關(guān)系是社會(huì)發(fā)展模式的必然選擇和現(xiàn)實(shí)要求。在生產(chǎn)力低下的農(nóng)業(yè)社會(huì)，廣大的農(nóng)民只要能夠獲得滿足其生存需要的必需品，對(duì)現(xiàn)行的政治制度和統(tǒng)治模式都不會(huì)有任何參與的欲望，盡管其并不具備參與的可行性。只有出現(xiàn)生存危機(jī)的時(shí)候，才會(huì)揭竿而起，這種具有暴力性質(zhì)的反抗行為可謂是農(nóng)業(yè)社會(huì)最為顯著的互動(dòng)形式。褪去各朝各代君王的個(gè)體身份，王朝更替之后的新政不能不說是“暴力互動(dòng)”的產(chǎn)兒。然而這種互動(dòng)效果的持續(xù)性往往比較差，也沒有推陳出新的動(dòng)力，故而在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，公眾與政府的關(guān)系可謂單一指向的統(tǒng)御關(guān)系。工業(yè)社會(huì)中，快速發(fā)展的工業(yè)、日新月異的現(xiàn)代化建設(shè)，為保證效率和產(chǎn)出，組織必須確保工具和技術(shù)理性，現(xiàn)代管理思維與官僚制大行其道。官僚體制開始關(guān)注民眾的需求，通過體制吸納的形式，吸收民眾的意愿以及民眾的創(chuàng)造，豐富和完善管理體系，以求高效。公眾與政府的互動(dòng)關(guān)系主要表現(xiàn)為有效地管理行為。

在這種管理行政的發(fā)展背景下，管理型互動(dòng)模式是一種推動(dòng)式的溝通和交流，具有典型的單向性與脅從性，科學(xué)、效率和理性貫穿始終，其目的是為了行政行為的高效化和科學(xué)化。在我國(guó)政府管理實(shí)踐中，這一模式具有一定的適用性，但其并不是理想的模式。理想的模式應(yīng)更多的關(guān)注雙方的訴求，而不是單一價(jià)值束的發(fā)射，應(yīng)是多元交互的價(jià)值重疊。公眾意愿、社會(huì)利益和政府行為應(yīng)具有更廣范圍、更多層面的協(xié)商與參與。協(xié)商型由此而生，該互動(dòng)模式注意到民眾的權(quán)利和力量，有意識(shí)地對(duì)其進(jìn)行誘導(dǎo)和商談，努力滿足不同利益團(tuán)體的需要，提高政策的效率。這一模式下，互動(dòng)是雙向的，然而卻是低層次的。在協(xié)商中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾的價(jià)值目標(biāo)往往被打折或者被剔除，互動(dòng)結(jié)果容易呈現(xiàn)“欺詐”和“誘騙”性。盡管不可否認(rèn)協(xié)商互動(dòng)在公共事務(wù)管理領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越重要的作用，尤其是在政府行為實(shí)施階段表現(xiàn)出強(qiáng)烈的民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，然而其所解決和關(guān)注的核心問題未必是公眾的焦點(diǎn)問題。參與互動(dòng)以協(xié)商互動(dòng)為基礎(chǔ)，或者說協(xié)商互動(dòng)是參與互動(dòng)的過渡階段。在參與互動(dòng)模式下，公眾自愿自發(fā)組織起來，積極參與公共事務(wù)的管理，互動(dòng)不再停留在垂直意義，傾向于多元主體橫向的溝通協(xié)調(diào)。管理型互動(dòng)模式下公眾與政府的主客體關(guān)系呈現(xiàn)為行政主體與行政客體。而在參與模式下，政府行為不再是社會(huì)管理而是社會(huì)服務(wù)，公眾也不再是行政相對(duì)人，而成為社會(huì)管理積極作為的主體。在“政府空間”發(fā)展的同時(shí)，“公民空間”也在不斷的發(fā)展和滲透，政府空間與公民空間的有效對(duì)話“把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的理性個(gè)體，更被視為在一種其中他們作為人而相互接洽的關(guān)系中的參與者”。

在此雙向互動(dòng)的邏輯進(jìn)化過程中，我們發(fā)現(xiàn)，首先，價(jià)值關(guān)系是存在于一切行政關(guān)系之中并對(duì)這些關(guān)系起著感性支配作用。公眾與政府之間的雙向互動(dòng)，催生著服務(wù)行政的價(jià)值體系的生成。公眾與政府價(jià)值互動(dòng)，運(yùn)營(yíng)的是信任與責(zé)任交互的倫理關(guān)系。公眾信任與政府責(zé)任可謂交互影響，相得益彰。對(duì)于組織來講，在組織與成員之間發(fā)展信任關(guān)系是必不可少的，政府作為公共組織也不例外?！肮步M織與民眾互動(dòng)時(shí)，信任具有內(nèi)在的應(yīng)用性，包括公民與行政管理、個(gè)人與官僚制之間的互動(dòng)，任何涉及社會(huì)互動(dòng)的交換過程，信任都是非常重要的”[1]186－187。其次，在公眾與政府價(jià)值互動(dòng)中，信任與責(zé)任亦關(guān)乎政府行為的合法性。學(xué)界通常從形而上的角度探究國(guó)家正義的屬性與設(shè)計(jì)，通過一種關(guān)于國(guó)家正義論的道德哲學(xué)的建構(gòu)來探討政府合法性問題。我們認(rèn)為，公眾信任和政府責(zé)任的履行更在實(shí)踐的層面上為政府自我價(jià)值的求證提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。不再僅僅停留在價(jià)值合法性的道義呼吁上，更多的是通過公眾與政府的價(jià)值互動(dòng)尋求規(guī)范合法性的現(xiàn)實(shí)路徑。信任與責(zé)任倫理關(guān)系也正是“社會(huì)環(huán)境對(duì)政治體系的一種無(wú)條件支持”的基石。再者，公眾與政府的雙向互動(dòng)，目的是為了獲取社會(huì)良好的公共服務(wù)。維護(hù)公共利益、擔(dān)當(dāng)公共責(zé)任、開展公共服務(wù)是政府整合自身價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的行為取向，公共利益是政府行為的目標(biāo)而不是副產(chǎn)品。但是隨著全球化的影響以及社會(huì)問題的復(fù)雜性，尤其是在國(guó)家和全球范圍內(nèi)要時(shí)刻面對(duì)政治和行政的復(fù)雜性和碎片化[1]163。所以政府提供公共服務(wù)的壓力和困難驟然激增，創(chuàng)新公共服務(wù)方式，打造多元化的公共服務(wù)供給主體成為公眾和政府的一致選擇。政府改革的核心就是職能轉(zhuǎn)變，新公共服務(wù)理論亦主張政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。在價(jià)值主體的壓力之下，政府逐漸從行政實(shí)踐主體的角色回歸到行政價(jià)值客體的定位，更多地關(guān)注社會(huì)公正、健全公共服務(wù)體系。

二、基于學(xué)府與政府互動(dòng)邏輯的行為指向

如果說政府與公眾的互動(dòng)，塑造了政府公共性的價(jià)值追求，提出了公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)要求，那么政府與學(xué)府之間的互動(dòng)，則進(jìn)一步厘清了政府公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)和行為指向。具體而言，學(xué)府與政府的互動(dòng)邏輯表現(xiàn)為:一方面，政府根據(jù)行政生態(tài)的要求對(duì)理論界話語(yǔ)策略的選擇，即社會(huì)利益和策略的選擇。在此過程中，政府行為者在策略集合中會(huì)選擇有利的策略來構(gòu)建自己的行為活動(dòng)，同時(shí)政府為了更有效的達(dá)成特定目的也會(huì)對(duì)策略集合進(jìn)行適時(shí)的改造，這也構(gòu)成了學(xué)府理論變遷的原處動(dòng)力。另一方面，話語(yǔ)策略對(duì)行政行為的規(guī)范，即價(jià)值和意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)。行政行為被規(guī)范于一定的價(jià)值體系之內(nèi)，政府將依照這些理論文本和制度框架來實(shí)施行政行為。

正是在此情境之下，公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)訴求才得以充分展現(xiàn)。20世紀(jì)60－70年代以來，隨著社會(huì)形勢(shì)的變化、公眾的需求以及政府財(cái)政的壓力，世界各國(guó)紛紛開展了具有“市場(chǎng)化、社會(huì)化、分權(quán)化”特色的公共服務(wù)改革。師法企業(yè)，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，以至于新公共管理運(yùn)動(dòng)紅紅火火遍布全球。然而，到了世紀(jì)之交的時(shí)候，有些學(xué)者開始反思市場(chǎng)模型的內(nèi)在缺陷。他們認(rèn)為“盡管市場(chǎng)模型和效率及其所包含的利潤(rùn)等價(jià)值觀對(duì)于私營(yíng)部門很有用，但是它作為認(rèn)識(shí)和解決根本治理問題的一種手段卻并非完全有用或者適用”。他們主張“行政價(jià)值觀應(yīng)該基于促進(jìn)民主公民權(quán)和民主參與并且基于公共服務(wù)的規(guī)范和理想”。此可謂之曰:公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，由于當(dāng)今我國(guó)行政模式的形成受到四個(gè)歷史因素的規(guī)制:一是專制主義政治文化傳統(tǒng)的歷史浸染;二是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期嚴(yán)格的行政紀(jì)律、命令體系的實(shí)踐沿襲;三是蘇聯(lián)模式的示范移植;四是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分的僵硬格局。政府治理表現(xiàn)為管制、全能、強(qiáng)制、黑箱、經(jīng)驗(yàn)行政和數(shù)字行政等典型特征[2]。這些特征的存在，迫使行政模式也不得不隨著社會(huì)歷史的變化而適當(dāng)?shù)母母铩Ｊ鶎昧腥珪?huì)對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵、重點(diǎn)和基本內(nèi)容做了詳盡的闡述，并且明確提出要逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系。此可謂之曰:公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)訴求。與此同時(shí)，服務(wù)行政的行為特征與具體指向，也就具備了必要的理論規(guī)范與現(xiàn)實(shí)指向。

誠(chéng)如，任何一項(xiàng)制度安排和理論框架結(jié)構(gòu)的建立，都離不開社會(huì)治理的歷史積淀和現(xiàn)實(shí)需求。任何行政模式的選擇都不是偶然的結(jié)果，而是特定歷史時(shí)期“獨(dú)特的歷史、社會(huì)、文化條件之產(chǎn)物”?；仡櫸覈?guó)公共服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展大約經(jīng)歷的三個(gè)階段:1949年至1978年的起步與探索階段;1978年到2002年十六大召開之前的穩(wěn)步發(fā)展階段和十六大以后的快速發(fā)展階段。十六大以來，我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)取得了一些成績(jī)，但是依然存在著“職能轉(zhuǎn)變滯后、公共服務(wù)職能薄弱”的問題，政府公共服務(wù)的投入依然偏低，適宜服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共財(cái)政體制尚不健全。十七大政府報(bào)告亦對(duì)我國(guó)公共服務(wù)體系中存在的問題進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性和必要性。2002年十六大報(bào)告中第一次明確的把“公共服務(wù)”界定為政府職能之一，2004年12月溫家寶總理更是首次明確提出建設(shè)“服務(wù)型政府”的概念。隨后的十屆人大以及十六屆六中全會(huì)亦詳盡地闡述其內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式。所以說，公共服務(wù)是關(guān)聯(lián)著政府與社會(huì)的關(guān)鍵點(diǎn)，是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，不僅是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。多元化的現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)利、權(quán)力與利益逐漸分化，政府組織獲取民眾支持的傳統(tǒng)集權(quán)方式已然無(wú)效或低效，只有通過提供公共服務(wù)才能獲得民眾的支持。越來越多的學(xué)者和政府官員也開始意識(shí)到“當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)更是公共服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)，建立合理高效的公共服務(wù)體系與建立適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)體系同等重要”。集合公民權(quán)、民主和公共利益服務(wù)等核心概念的服務(wù)行政模式成為替代那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的行政模式的最佳選擇[3]。抽象來看，“服務(wù)行政”是理論范疇的概念，隨著理論的日益豐盈與完善，“服務(wù)型政府”是典型的社會(huì)實(shí)踐范疇的概念，理論范疇與實(shí)踐范疇的重疊和發(fā)展使得“服務(wù)型政府”在后現(xiàn)代主義和后工業(yè)社會(huì)獲得了充分的話語(yǔ)地位。

結(jié)合1982－2008年的6次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)雖時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)26年，盡管改革的重點(diǎn)和采取的措施各有側(cè)重，但從行政改革歷史的發(fā)展來看，可以總結(jié)出一條清晰的思路:即轉(zhuǎn)變政府職能、明確權(quán)責(zé)，不斷創(chuàng)新政府管理方式，堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則，建立人民滿意的政府。從歷次改革中可以發(fā)現(xiàn)“服務(wù)”已經(jīng)成為改革的價(jià)值導(dǎo)向和建設(shè)目標(biāo)。從我國(guó)社會(huì)治理模式的現(xiàn)實(shí)來看，首先“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政府模式已然遭到事實(shí)的強(qiáng)大沖擊。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡所呈現(xiàn)出來的:城鄉(xiāng)差距、地區(qū)失衡、產(chǎn)業(yè)和貧富失衡等現(xiàn)象嚴(yán)重威脅著我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和安全，影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展失衡已成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的突出問題，應(yīng)立足體制轉(zhuǎn)軌背景，加快變革引致政府行為偏差的體制性因素。發(fā)展階段性失衡和政府責(zé)任失衡是是發(fā)展失衡的主要原因，強(qiáng)化政府責(zé)任，在提升公共服務(wù)能力的層面著手扭轉(zhuǎn)社會(huì)發(fā)展模式，反映了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和治理現(xiàn)實(shí)的要求。綜合社會(huì)發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理模式，“服務(wù)型政府”理論是糾合歷史與現(xiàn)實(shí)雙重邏輯的理論創(chuàng)新，其在規(guī)范和引導(dǎo)政府行為的意義上將發(fā)揮越來越重要的作用。

另外，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)公共服務(wù)理論的價(jià)值支撐下，結(jié)合我國(guó)的政治社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，公共服務(wù)理論開始被政府認(rèn)可。而學(xué)界與政府的互動(dòng)過程不僅僅存在于二者選擇性的利用與推進(jìn)，還在于理論實(shí)踐化后的引導(dǎo)和規(guī)范。同樣，公共服務(wù)理論在被選擇為政府理念之后，便形成了一套有力的規(guī)范性價(jià)值體系，引導(dǎo)著“服務(wù)型政府”的構(gòu)建。其規(guī)范性與導(dǎo)向性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

首先，政府行為要具有民意挖掘功能，推動(dòng)民主社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程?！肮材芰繄?chǎng)”是一系列不確定的現(xiàn)象學(xué)要素的集合，尤其是我們所處在工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡或者說兩種社會(huì)模式交叉并存的時(shí)代，需要清醒地意識(shí)到我們正處于不確定性因素集合的時(shí)代，“我們需要根據(jù)日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性和不確定性去思考社會(huì)治理方案，揚(yáng)棄一切用確定性的思維應(yīng)對(duì)不確定性現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)而用一種靈活的、不確定的治理方式去應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中日益增長(zhǎng)的不確定性”[4]。

其次，政府行為要根植于公共服務(wù)的理念，將“服務(wù)”等價(jià)值觀念內(nèi)化為政府行為的“理論文本”。公共利益是服務(wù)型社會(huì)治理模式的核心價(jià)值，公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的途徑在當(dāng)今社會(huì)越發(fā)具有復(fù)雜性和不確定性，所以在“價(jià)值和意識(shí)形態(tài)”機(jī)制下的政府行為并不能保證公共服務(wù)理念貫穿現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確性，只有內(nèi)含“道德秩序”的政府治理模式才能把握現(xiàn)實(shí)的不確定性?！爸贫犬a(chǎn)生、根植于人們習(xí)慣性的、具有不同程度適應(yīng)性的行為方式和期望，制度也是物化的習(xí)慣、傳統(tǒng)和社會(huì)互動(dòng)形式”[5]。

再者，“服務(wù)行政”理論內(nèi)化了“責(zé)任行政、法制行政、透明行政、平衡行政、生態(tài)行政”等社會(huì)治理的理念。在主導(dǎo)價(jià)值范式的推進(jìn)和實(shí)踐中，責(zé)任、法制、透明、平衡與生態(tài)是其物化的表現(xiàn)，同時(shí)也是其實(shí)踐內(nèi)容，所以也就要求政府行為必須在這些理念的基礎(chǔ)上實(shí)踐“服務(wù)”價(jià)值。

三、基于大眾傳播媒介的輿論監(jiān)督機(jī)制

通過政府與公眾的互動(dòng)，我們明確了政府公共性的價(jià)值定位，通過政府與特定公眾之一，即學(xué)府的互動(dòng)行為，我們理清了服務(wù)理念生成與實(shí)踐的結(jié)構(gòu)化要求。那么這種公共性的價(jià)值和公共服務(wù)的實(shí)踐性要求，如何有效得以保障，需要通過對(duì)另一特殊公眾，即大眾傳播媒介的功能與定位予以分析，方能尋找到服務(wù)行政踐行體系中的保障機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。

大眾媒體所具有的社會(huì)效用對(duì)于社會(huì)治理環(huán)境和具體社會(huì)事務(wù)的管理有著積極地作用。媒體在政府與公眾互動(dòng)的環(huán)節(jié)中具有中介功能。首先政府政策法規(guī)和信息的發(fā)布依賴于媒體，媒體也有責(zé)任向公眾傳達(dá)政府的各項(xiàng)政策信息;其次，媒體通過公共輿論空間可以監(jiān)督政府的行為。從這個(gè)意義上講，媒體是政府與公眾有效互動(dòng)的必要環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)載體。如何處理和媒體的關(guān)系也是考量政府自信心、承受能力、透明程度和接受社會(huì)公眾監(jiān)督勇氣的一項(xiàng)重要指標(biāo)。當(dāng)前的世界信息爆炸，人們已經(jīng)越來越多的依靠報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介來獲取各種信息，了解自己身邊所發(fā)生的事。尤其是對(duì)政府事務(wù)的了解，基本都依靠大眾傳媒來獲得。在西方社會(huì)，民眾對(duì)主流媒體的報(bào)道抱有很大的信任，其報(bào)道在很大程度上定義著西方社會(huì)的公眾輿論，其作用的發(fā)揮有“第四權(quán)力”的美稱。

從輿論的形成過程來看，大眾傳媒肩負(fù)著雙重期待。赫爾曼·哈肯的“輿論”形成構(gòu)想認(rèn)為，民眾極易受到流行輿論的影響，并傾向于同意這種輿論，而當(dāng)這種輿論獲得大體一致的時(shí)候，它將對(duì)政府行為構(gòu)成決定性的影響。在他的邏輯思維框架中，大眾傳媒既是形成社會(huì)輿論的子系統(tǒng)，又是形成社會(huì)輿論的工具和途徑。不僅政府對(duì)其有著工具期待，而且公眾對(duì)其也有著信息期待。在政府、大眾傳媒和輿論的互動(dòng)關(guān)系中，政府需要通過媒體向公眾發(fā)布公共信息，進(jìn)行政策宣傳，塑造政府形象，以爭(zhēng)取公眾對(duì)政府工作的支持;媒體需要從政府處獲取公共信息，快速、準(zhǔn)確地傳達(dá)各種信息，讓公眾知道事實(shí)真相和政策真義。

從輿論的社會(huì)功能來看，大眾傳媒具有自身獨(dú)立的動(dòng)力學(xué)。在紛雜的主題輿論中，大眾傳媒經(jīng)過篩選過程而推動(dòng)主流輿論的發(fā)展，進(jìn)而對(duì)政府行為構(gòu)成影響。主導(dǎo)性質(zhì)的輿論正是大眾傳媒所形塑的話語(yǔ)。主導(dǎo)輿論的社會(huì)功能不可小覷，“政治制度就是一種以國(guó)家形式出現(xiàn)的輿論”[6]。推動(dòng)主流輿論形成的大眾傳媒具有序參數(shù)的功能。作為序參數(shù)的大眾傳媒不但引導(dǎo)著民眾意見，更影響著政府行為。休謨認(rèn)為“政府就是建立在輿論之上的”，專制、獨(dú)裁的政府如此，民主自由的政府亦是如此?；诖蟊妭髅綄?duì)輿論的左右功能，可以斷定它已經(jīng)構(gòu)成一種社會(huì)權(quán)力，只是它并非處于封閉的循環(huán)系統(tǒng)，而是異常開放的系統(tǒng)之中，會(huì)受到政府行為的激蕩，從而消弱這一社會(huì)權(quán)力。

從輿論的現(xiàn)實(shí)結(jié)果來看，“第四權(quán)力”有待完善。盡管西方學(xué)者們對(duì)于大眾傳媒的性質(zhì)有著迥異的價(jià)值判斷，但大多數(shù)人都認(rèn)為，西方的主流媒體和公共輿論是相對(duì)保守的。他們認(rèn)為，媒體不過是傳統(tǒng)新聞源的傳聲筒。西方傳媒和輿論的保守性是基于“階級(jí)、功能主義和傳媒與市場(chǎng)的關(guān)系”三個(gè)方面因素所導(dǎo)致的。從而使大眾傳媒的社會(huì)監(jiān)督和規(guī)范功能難以真正發(fā)揮出來。在我國(guó)，雖然媒體在政治層面上與體制拉開一定距離，但是并不能對(duì)社會(huì)輿論起到建構(gòu)的作用。我國(guó)媒體記者幾乎天生就是社會(huì)學(xué)家——對(duì)于社會(huì)出現(xiàn)的任何問題，他們有著很強(qiáng)的從社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)深層原因來分析的傾向[7]。盡管大眾傳媒作為社會(huì)權(quán)力的一極尚未完全形成，但是其對(duì)政府行為的監(jiān)督作用卻越發(fā)重要。政府對(duì)大眾傳媒社會(huì)功能也給于足夠的重視。像在龍崗大火事件中，地方檢察院在新聞發(fā)布會(huì)上草草了事，匆忙離開不準(zhǔn)記者提問的舉動(dòng)實(shí)不可取。信息和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，大眾傳媒既可能帶來政府的輿論危機(jī)，從而降低公眾對(duì)政府的信任，消弱政府合法性的基礎(chǔ);同時(shí)也可以帶來政府與公眾關(guān)系發(fā)展的新契機(jī)，為良好的公共領(lǐng)域形成提供了發(fā)展的機(jī)會(huì)。所以對(duì)大眾傳媒的社會(huì)價(jià)值必須要有足夠的重視和尊重。

在服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中，大眾傳媒面臨著輿論監(jiān)督的重大責(zé)任與巨大壓力。一方面，大眾傳媒要克服政府壓力，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型社會(huì)治理價(jià)值的監(jiān)督。服務(wù)型政府模式的實(shí)質(zhì)就是把被管理型政府模式邊緣化的服務(wù)理念放置到社會(huì)治理的中心去。這在社會(huì)治理的制度、體制、過程等等都會(huì)派生出一些次生價(jià)值，從而以“服務(wù)”為核心構(gòu)成服務(wù)型政府價(jià)值體系[8]307－310。服務(wù)型政府建設(shè)也就必然需要通過制度安排，使服務(wù)理念成為貫穿于整個(gè)制度體系的基本精神，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力和法律的制度統(tǒng)合，從而造就出權(quán)力觀念、法律觀念從屬于服務(wù)價(jià)值的客觀基礎(chǔ)[8]318。因此，在社會(huì)治理領(lǐng)域，大眾傳媒的職業(yè)精神和社會(huì)行為也必須貫穿這一核心價(jià)值觀念，實(shí)現(xiàn)與政府的協(xié)作和合作，充分發(fā)揮新聞監(jiān)督的作用。另一方面，大眾傳媒要構(gòu)建社會(huì)治理體系的公共話語(yǔ)，引導(dǎo)政府行為。新聞話語(yǔ)是社會(huì)話語(yǔ)的構(gòu)成部分，社會(huì)話語(yǔ)在社會(huì)治理體系中，具有公共能量場(chǎng)的意義。公共能量場(chǎng)包含著情境、語(yǔ)境及其歷史性，可以把人們引向建構(gòu)理解過程的社會(huì)互動(dòng)，因而社會(huì)話語(yǔ)既有塑造性又具解構(gòu)性。不同話語(yǔ)主體的價(jià)值傾向也必然不同，大眾傳媒的話語(yǔ)指向能否代表民眾的話語(yǔ)訴求，能否與政府開展有效的互動(dòng)行為衡量著其生命力的大小。服務(wù)型政府建設(shè)使得政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，報(bào)道主體與監(jiān)督客體之間的“共同合作和共同負(fù)責(zé)”以及“對(duì)話式民主和溝通理性”等理念成為社會(huì)治理的主導(dǎo)話語(yǔ)。該話語(yǔ)要求公共領(lǐng)域內(nèi)部多元化的互動(dòng)，并且這一互動(dòng)以話語(yǔ)體系為導(dǎo)向，具有“非等級(jí)性、水平性、合作性”的特征。大眾傳媒為了緩解社會(huì)話語(yǔ)的壓力和解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，以及“為了彌補(bǔ)當(dāng)今多元民主的不足”就必須推動(dòng)“廣泛的、積極能動(dòng)的公民聯(lián)合體進(jìn)入公共話語(yǔ)體系”[1]177。當(dāng)然這一過程也離不開政府的作用，政府在推動(dòng)公共話語(yǔ)體系建設(shè)方面具有不可推卸的責(zé)任。因?yàn)椤罢淖饔貌粌H僅局限于為民眾改善公共服務(wù)，還需要通過有效的政治和人類互動(dòng)為‘價(jià)值創(chuàng)造’提供更好的背景”[1]194。

然而，不可否認(rèn)的是在媒體與政府互動(dòng)的過程中，社會(huì)媒介也面臨著巨大的壓力。湖南郴州市委公開表示“獎(jiǎng)勵(lì)輿論監(jiān)督”，表達(dá)了一種樸素而真誠(chéng)的渴望。國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中也表示“媒體不是中央紀(jì)委、不是審計(jì)署、不是調(diào)查組，不能要求他每句話都說的對(duì)”。這不僅廓清了媒體職能的角色定位，更是對(duì)媒體寄予了深厚的期望。經(jīng)歷了磨合與碰撞之后，政府越來越意識(shí)到媒體監(jiān)督的重要性。對(duì)大眾傳媒的新聞監(jiān)督和信息傳播有了更多的期待和要求。作為媒體難免對(duì)于新奇和激烈地行為有著極大程度上的偏好，但是在與政府行為互動(dòng)中，需要大眾傳媒規(guī)范自我行為，既避免簡(jiǎn)單的信息傳輸也避免成為社會(huì)麻醉劑;既要有所建言，又不煽動(dòng)社會(huì)動(dòng)亂。盛世高歌的渲染往往使大眾傳媒的自主性臣服于權(quán)力管制，對(duì)社會(huì)民眾造成了一定程度的麻醉。在社會(huì)中會(huì)造成弱勢(shì)群體被邊緣、被忽略的錯(cuò)覺，也會(huì)使廣大的鄉(xiāng)土社會(huì)沉積在前工業(yè)化的歷史車輪中。這正是因?yàn)椤皞€(gè)體在大眾傳媒面前往往是無(wú)能為力的”，容易受到輿論的影響[6]129。所以在“服務(wù)型政府”推進(jìn)和發(fā)展的過程中，大眾傳媒在監(jiān)督政府行為的同時(shí)也要在自主性和自為性方面有的放矢，自主地規(guī)范自我行為，協(xié)和社會(huì)核心價(jià)值理念。

綜合而言，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)迅速發(fā)展的時(shí)代背景下，對(duì)于信息流的梳理和引導(dǎo)，將有助于形塑服務(wù)型政府的公共能量場(chǎng)，從而推動(dòng)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新。為踐行社會(huì)協(xié)同與公眾參與的行政理念，深入挖掘政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系，尤其是其價(jià)值訴求與公共性的屬性，對(duì)于我們理解公共服務(wù)理念的生成和公共服務(wù)理論的發(fā)展有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)唯有在有效的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督環(huán)境之下，服務(wù)行政的理念才具備實(shí)踐的可能與可行性。因此，對(duì)于后工業(yè)化進(jìn)程中的政治溝通渠道和信息交流網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，將有助于推動(dòng)社會(huì)治理體系中的信任與合作機(jī)制的發(fā)展，最大限度地提升政府公共服務(wù)供給能力，以及公共事務(wù)治理績(jī)效。

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