高恒天，尹瑩

(1．中南大學公共管理學院教授、博士生導師; 2．中南大學公共管理學研究生)

我國行政體制的弊端及其倫理矯治*

高恒天1，尹瑩2

(1．中南大學公共管理學院教授、博士生導師; 2．中南大學公共管理學研究生)

改革開放以來，雖然我國行政體制發(fā)生了與市場經(jīng)濟相適應的一些變化，但這些變化還不足以達到糾正其倫理諸多弊端的要求，為了促進我國行政體制改革，有必要對我國行政體制的弊端有一個更清醒的認識，在此基礎上探索其倫理矯治之道。

我國的行政體制之弊有多方面的表現(xiàn)。首先，從政府與公民的政治關系而言，還存在著政府凌駕于社會之上以及由此產(chǎn)生的“官貴民輕”之弊。自西學東漸以來，中國人越來越明白政府與公民之間關系的應然狀態(tài)，即政府及其公共權力產(chǎn)生于公民的直接或間接授權，公民與政府的這種授權與被授權關系屬于平等的契約關系。但是，我國歷史中迄今存在過的政府幾乎都是凌駕于公民和社會之上的，處于管理的核心位置的政府都驅(qū)使著作為管理客體的整個社會資源圍繞自身轉動，這是一種政府中心化的現(xiàn)象。這必然意味著政府與公民在權位上的不平等，這種不平等情況亦被網(wǎng)民有所總結:“領導用過的叫文物，百姓用過的叫廢物;領導強詞奪理叫堅持真理，百姓據(jù)理力爭叫無理取鬧;領導握百姓的手叫關懷，百姓握領導的手叫巴結;領導做蠢事叫軼事，百姓做錯事叫傻子;領導的情人叫小蜜，百姓的情人叫破鞋”［1］官民權位上的不平等使得在實際操作中，政府可以憑借國家機器的強制力任意發(fā)揮自己的意志以實現(xiàn)對社會的統(tǒng)治。政府高居于社會各階層之上，成為社會各方面的統(tǒng)治者。政府為了減少對社會的控制成本，甚至還動用了已掌握的意識形態(tài)資源為其自身的高高在上進行辯護，通過對媒體的控制促使全社會形成了深厚的“政府高明”、‘政府至上”、“政府恩深”的理念，并混合著“官重民輕”的傳統(tǒng)思想殘余，“父母官”和“為民做主”的觀念則廣泛存在于為官者的思想中。而在實際工作中，公務人員常常習慣于高高在上發(fā)號施令，樂于搞各種“達標”項目、“政績”工程，甚至不惜采用強行攤派、行政命令等方式施政?？梢?，在政府管理中，公民成為政府的“棋子”和工具已是長久以來的社會現(xiàn)實。這一現(xiàn)實弊端的持續(xù)存在嚴重地限制了公民社會的發(fā)展和成熟，也是國民人格扭曲的重要原因之一。

其次，就政府與社會、與公民的經(jīng)濟關系而言，還存在著與社會和公民爭利之弊端。建國之初，我國照搬前蘇聯(lián)模式，構建了中國歷史上最強勢的政府，這種政府在本質(zhì)上就是無限政府，它掌握著各種社會資源的支配權和審批權。同時，各級政府和部門承擔著經(jīng)濟發(fā)展的重任，他們不僅是社會管理者，還是市場經(jīng)濟的競爭者。集裁判員、運動員于一身，一些地方政府或部門甚至為了GDP或部門利益公開與民爭利，政府利用公有制的便利把大部分物力財力和精力投入到跑項目、招商家、引資本、忙拆遷、搞審批等事情上，以至于出現(xiàn)了國進民退的經(jīng)濟格局;同時，在份內(nèi)事上卻投入嚴重不足，以至于社會上出現(xiàn)了上學難、看病難、出門難等情況。這不但透支了政府信用，而且有導致官民矛盾升級的危險。為了爭利，政府還自覺或不自覺地放松了對市場的監(jiān)管。一時間，瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺等在有害物品在市場上大行其道，當食品、藥品發(fā)生危害社會的危機時，相關部門總是大事化小、小事化了。如在藥品管理方面，國務院出臺了很多惠民政策，其中一項是公布了幾批常用藥，要求醫(yī)院、藥房低價銷售。然而，藥品只要進入政府藥控名單，不久就搖身一變以“高價”身份重回市場。每遇藥品“偷梁換柱”，媒體總是指責商家缺乏良知，卻沒有質(zhì)疑那些披著新衣的“舊藥”，是如何那么快就通過了有關部門的審批。網(wǎng)絡空間內(nèi)曾流傳一個所謂的官場詞典，它在一定程度上反映了政府及其官員與民爭利的嚴重程度:“狠抓，就是開會;管理，就是收費;重視，就是標語;落實，就是動嘴;驗收，就是喝醉;檢查，就是宴會;研究，就是扯皮;正義，就是吹牛;匯報，就是摻水;漲價，就是接軌。”［1］經(jīng)濟領域這種與民爭利的情況呼喚著各級政府應該摒棄唯GDP論，將以自我為中心的政府轉變?yōu)榉諏虻恼?，退出社會利益的爭奪，真正建立起公平的社會競爭機制。政府在轉變職能的同時，要尊重公民社會的成長，充分利用社會力量參與社會管理。

再次，就政府對社會管理領域而言，還存在著大量的特權性管理和歧視性的管理之弊端。特權與歧視是相伴而生的，美國學者哈耶克認為，如果唯有群體內(nèi)的人贊成某種區(qū)別對待，那就是特權;而如果只有群體外的人想要作此區(qū)別對待，那就是歧視。這說明對于一些人來說是一種特權的東西，而對于其余的人來說則永遠是一種歧視。這種特權性與歧視性并存的管理在我國還有大量的存在，中國境內(nèi)的國民雖然同為中國公民，但因戶籍不同、民族不同、行業(yè)不同，就遭受具有天壤之別的區(qū)別管理，如目前存在的企業(yè)員工與公務員在退休待遇方面的巨大差別，教育資源的分享嚴重不公平等弊端都是特權性管理與歧視性管理的重要表現(xiàn)。比這些歧視性管理和特權性管理更嚴重的現(xiàn)象還有，如與二元戶籍制度相聯(lián)系，很長時期內(nèi)農(nóng)民不能到城鎮(zhèn)就業(yè);國家機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)招工招干的首要條件是必須具備“城鎮(zhèn)戶口”;國家的社會保障也只覆蓋城鎮(zhèn)市民。農(nóng)民的這種狀況，雖改革開放以來有所改善，但城鄉(xiāng)之間的差別依然嚴重。流入城市的“農(nóng)民工”，在工資、勞動保險和福利待遇，乃至社會輿論等多方面，仍然處于被歧視的地位。再如，雖同為中國企業(yè)，國有企業(yè)與民營企業(yè)之間也存在著政策性的管理不公，政府在信貸、外貿(mào)和某些原材料供應等方面，對民營企業(yè)的政策性歧視依然存在。在經(jīng)濟管理領域，政府管理部門常常自覺或不自覺地制造機會不均等的局面:政府給予部分企業(yè)優(yōu)惠政策(行政分配進口許可證、發(fā)放優(yōu)惠貸款及外商投資企業(yè)的非國民待遇等)，使其通過成本降低或收益增加獲得額外利益，從而使未能獲得這種優(yōu)惠的企業(yè)被推到不利的競爭地位;政府直接限制某些企業(yè)的經(jīng)濟活動或剝奪其某些權利而使其處于不利的競爭地位;政府通過制訂相關法規(guī)、政策來影響市場，從而造成企業(yè)間利益的傾斜。當然，在這方面，更顯著的是某些特區(qū)實行的特別政策，人為地使某些地區(qū)長期享有經(jīng)濟特權，從而拉大了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這種集特權性管理與歧視性管理于一身的區(qū)別管理既遠離了公平價值，也扭曲了效率價值。

第四，就政府的服務職能而言，還存在著權力壟斷性之弊端。所謂權力的壟斷性是指政府公共服務的排它性，這一特性使得想改善社會公共服務的第三方無法進入由政府壟斷的公共服務領域，也因此產(chǎn)生諸多方面的弊端。首先，行政壟斷常常與低效率相伴。其中的原因在于:政府提供公共服務的資金源于預算撥款，而政府對這些款項的使用又監(jiān)督不力、權責不清、人浮于事。這些情況都使公共服務的品質(zhì)嚴重偏離效率價值。行政壟斷還通過阻礙社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而降低效率。用行政手段干涉經(jīng)濟不利于社會經(jīng)濟遵循市場經(jīng)濟的運行規(guī)則，也違背了自由、公正的原則，進而不但對經(jīng)濟自由造成了損害，而且也無法使社會經(jīng)濟活動通過市場機制來自由配制資源，從而進一步造成了經(jīng)濟效率低下、地方保護、部門封守、相互推委等弊端，這些弊端必然使得資源浪費，這樣效率和效益都將下降。其次，行政壟斷也是產(chǎn)生貪污腐敗的溫床。行政壟斷實際上是一種行政權力與經(jīng)濟利益的結合，是公共權力的獨享和私有化，于是，以權謀私、錢權交易等現(xiàn)象也得以輕易滋生并極大地損害了政府形象，透支了政府信用。再次，行政壟斷也破壞了權力運用的道德準則。行政壟斷會產(chǎn)生嚴重的“官本位”效應，它已成為當今政府行政改革和行政制度變遷的頑固不化的“絆腳石”和深層次“瓶頸障礙”。它使機構精簡不但難以兌現(xiàn)，而且還可能變本加厲的反彈，它使官員對公共權力的非份之想和對非份利益的貪戀視為當然，使各部門各機構為擴大權力而升格和增加編制。在扭曲了的權力觀支配下，干部能上不能下，職位能升不能降，彼此攀比，紛紛效尤，以至于出現(xiàn)了副職為了升成正職而不惜以暴力殺死正職的惡性案件。它使官員難以認可“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”的行政倫理準則，相反，“門難進、事難辦、臉難看”的作風卻容易形成。長此以往的后果便是導致現(xiàn)實管理中權力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化。

第五，就行政語言而言，還存在著語言腐敗之弊?！八^語言腐敗，是指人們出于經(jīng)濟的、政治的、意識形態(tài)的目的，隨意改變詞匯的含義，甚至賦予它們與原來的意思完全不同的含義，忽悠民眾，操縱人心。語言腐敗的典型形式是冠惡行以美名，或冠善行以惡名?！保?］著名經(jīng)濟學家張維迎認為，在我國，諸如真理、事實、謠言、道德、民主、法治、自由、人權、憲法、選舉、國家利益、愛國主義、改革、宏觀調(diào)控、現(xiàn)代企業(yè)制度、董事會……這些詞匯在一定程度都被腐敗了，甚至腐敗這個詞本身也已經(jīng)腐敗了。張維迎教授對此不良后果亦進行了總結，認為語言腐敗的弊端首先表現(xiàn)在它嚴重地破壞了語言的交流功能并因此具有導致人類智力的退化的不良后果。語言腐敗意味著同一詞匯在不同人的心目中有不同的含義，語言變成了文字游戲，使得人與人之間的交流變得困難。語言腐敗也導致巨大的浪費，“例如，一個政府或其機構的工作報告動輒一兩萬字，還要有人再寫出數(shù)十萬的輔導材料，仍然讓人不知所云。這是人類智力和物質(zhì)資源的雙重浪費。全國有數(shù)十萬高智商的人全職做文字游戲，還有數(shù)百萬人兼職做文字游戲，生產(chǎn)出不計其數(shù)的文字垃圾，不僅污染了人類的心靈，也浪費了寶貴的物質(zhì)資源，污染了我們的生活環(huán)境”［2］。其次，語言腐敗還具有導致道德墮落的嚴重后果。人類道德的底線是誠實，語言腐敗本質(zhì)上是不誠實。從這個意義上看，語言腐敗已經(jīng)突破了人類的道德底線，它比干壞事在道德上更具挑戰(zhàn)性。因為當一個人宣揚他自己所不相信的東西時，也就意味著他已經(jīng)準備犯其他任何的罪行。成天假話連篇的官員，在接受賄賂和以權謀私方面是不可能有道德約束的。再次，語言腐敗還具有導致社會走向的高度不確定和不可預測性的弊端。語言的一個重要功能是傳遞社會運行狀態(tài)的信號，在語言嚴重腐敗的情況下，信號就會嚴重失真，想當年，陳勝吳廣起義軍如火如荼發(fā)展壯大之時，正是趙高通過指鹿為馬式的語言腐敗向秦二世掩蓋了秦朝事實上的危機，秦二世還以為天下太平，對大難臨頭茫然不知。事實表明，在語言腐敗嚴重之時，任何突發(fā)事件都可能導致整個體制的突然坍塌。兩千年前的秦朝如此，20多年前蘇聯(lián)體制的解體和最近發(fā)生的中東巨變，都是非常典型的事例。

應當承認，除了本文指出的上述行政及其相關領域的弊端以外，還存在著其它諸多弊端。筆者認為，之所以會出現(xiàn)上述弊端，就是因為新中國自建國以來，一直沒有很好解決如何踐行“權為民所賦”的政治倫理和行政倫理準則的問題。隨著時代的變化，“權為民所賦”話題早已不是一個敏感的政治詞語。早在十六屆四中全會上，中國共產(chǎn)黨就承認“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”［3］，這一思想已包含著對行政權力來源及其合法性的追問，其后，中共中央副主席習近平在2010年作為黨的領導人第一次闡述“權為民所賦”時，就認為“馬克思主義權力觀概括起來是兩句話:權為民所賦，權為民所用”，而在今年6月召開的中共廣東省黨代會上，省委書記汪洋提出要破除“黨恩論”，他說:“我們必須破除人民幸福是黨和政府恩賜的錯誤認識”［4］。類似地，溫家寶總理更是在不同的場合多次強調(diào)推動政治體制改革，僅2010年，溫家寶總理就至少有5次在公開場合提到政治體制改革問題，如3月5日在人代會做政府工作報告、8月20－21日在深圳考察、9月23日參加65屆人大一般性辯論、9月30日晚在國慶招待會上等等。10月3日，在美國訪問的溫家寶接受CNN記者扎卡里亞專訪，他對政治體制改革的看法更是受到海外媒體的廣泛關注。中國共產(chǎn)黨內(nèi)的這些認識，雖然表述有所不同，但其要旨都可歸為“權為民所賦”。“權為民所賦”雖然可以具有不同的實現(xiàn)方式，但其中都存在著人人平等以及由這種人人平等體現(xiàn)的選舉權，并通過這種選舉權合法地確定行政權力的歸屬，這一點，已成為全世界人民所共同追求和尊崇的價值。

在中國踐行“權為民所賦”的行政倫理準則，必須先行地明確如下問題:一是公民采取什么方式向執(zhí)政者授權;二是公民所授之權執(zhí)政者如何行使;三是獲得授權的政府在行使權力時是否違背作為授權者的公民的意愿，四是公民能否有效地約束權力的使用者。若公民對執(zhí)政者的授權沒有法定的公正的過程和程序，也不能監(jiān)督和約束官僚群體，那么，官員在行使權力時就難免濫用權力，授權就會被虛置，于是，“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”也就成為公民的奢望了。迄今為止，在我國由于沒有建立一整套規(guī)范的受法律約束的授權和用權的制度與機制，致使在授權和用權方面，還存在著諸多弊端，本文上述的五項弊端都可歸因于我國沒有很好地解決“權為民所賦”的問題。如政府凌駕于社會之上以及由此產(chǎn)生的“官貴民輕”之弊，就可以通過“權為民所賦”的落實而獲得根本解決，而傳統(tǒng)的“官本位”和“父母官”等觀念籠罩社會的局面將得到根本扭轉，那時候，代替官本位思想的將是民本位思想。再如政府與民爭利之弊與特權性管理和歧視性的管理之弊也可以通過“權為民所賦”的踐行而得到最終解決，因為如果政府與民爭利，或者對公民和社會進行歧視性管理，那么，公民通過選舉權、擺免權、彈駭權等權利的合法行使，就可以重新授權于合民意的行政者?？傊?，“權為民所賦”的倫理原則是矯治我國行政體制諸弊端的根本原則。

［*本文系國家社會科學基金重大招標項目《社會主義核心價值觀之構建與踐行研究》(編號:09＆ZD003)、湖南省社科基金重點項目《核心價值觀構建與踐行的歷史經(jīng)驗教訓研究》(編號: 2010ZDB02)的階段性成果。］

［1］參見狠抓就是開會，管理就是收費［EB/OL］．http://tieba．baidu．com/p/1749222661

［2］參見張維迎．語言腐敗在中國已到無以復加地步［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/review/hgds/ 20120427/230211947838．shtm l

［3］參見黨的執(zhí)政地位不是與生俱來也不是一勞永逸的［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/c/2004－11－10/05594192874s．shtml

［4］參見石子．日前汪洋在省黨代會上提出要破除“黨恩