吳克強(qiáng)

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

論分權(quán)制衡思想的變遷及對我國權(quán)力制衡制度的完善

吳克強(qiáng)

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

分權(quán)制衡是現(xiàn)代西方國家憲法重要的原則之一，其理論形態(tài)可以追溯至古希臘、古羅馬時(shí)期，17、18世紀(jì)的自然法學(xué)派豐富和發(fā)展了分權(quán)制衡理論，美國早期的聯(lián)邦黨人不斷完善，使分權(quán)制衡思想在理論層面逐步完善。而能夠有效檢驗(yàn)分權(quán)制衡思想和理論形態(tài)的“場域”則最終在憲法文本和憲政制度設(shè)計(jì)中有所體現(xiàn)，英美等資本主義國家在憲法文本和憲政制度設(shè)計(jì)中均采納了分權(quán)制衡理論。在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程中，鑒于我國權(quán)力制衡不到位的狀況，所以，借鑒西方國家分權(quán)制衡的理論形態(tài)和制度設(shè)計(jì)來完善我國權(quán)力制衡機(jī)制就顯得尤為重要。

分權(quán)制衡；憲政體制；集權(quán)；制度設(shè)計(jì)

分權(quán)制衡是現(xiàn)代社會(huì)憲政體制運(yùn)行模式的大趨勢，是人類社會(huì)經(jīng)過實(shí)踐證明的普遍的政治規(guī)律，是法治的根本保障。分權(quán)制衡思想是近代西方資產(chǎn)階級反對封建專制統(tǒng)治和專制王權(quán)的利器，是近代民主人士追求自由、平等、法治的理想和防止集權(quán)、獨(dú)裁的產(chǎn)物。其實(shí)質(zhì)是在處理公民個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力二者把憲政秩序和規(guī)則性的制度安排引入到政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作之中，型構(gòu)出政府各權(quán)力機(jī)關(guān)互相配合、互相牽制的平衡的憲政體制運(yùn)行機(jī)制，以防止國家權(quán)力的過于集中而被濫用，以此保障公民自由與權(quán)利。

分權(quán)制衡理論從兩個(gè)角度展開：一個(gè)是分權(quán)；一個(gè)是制衡。分權(quán)可以從廣義上和狹義上來說，廣義上的分權(quán)主要包括橫向意義上的分權(quán)和縱向意義上的分權(quán)：橫向意義上的分權(quán)主要是指將政府機(jī)關(guān)的權(quán)力主要分為立法、行政、司法三權(quán)，縱向意義上的分權(quán)主要是指中央和地方關(guān)系意義上的分權(quán)；狹義上的分權(quán)則主要是指橫向意義上的分權(quán)。筆者在這里主要探討的是狹義上的分權(quán)理論。制衡主要是指各權(quán)力處于相互制約、相互牽制的平衡狀態(tài)?？梢?，分權(quán)的目的就是達(dá)到各權(quán)力之間相互制衡的狀態(tài)。

一、理論層面上的分權(quán)制衡思想

分權(quán)原則是現(xiàn)代西方國家憲法的重要原則之一，這一理論最早可以追溯至古希臘和古羅馬時(shí)期，經(jīng)過古典自然法學(xué)派的豐富和發(fā)展，由美國早期的聯(lián)邦黨人得以傳承、大力倡導(dǎo)，最終奠定在美國的憲法文本和憲政制度中。分權(quán)制衡理論為資本主義各國制度設(shè)計(jì)或規(guī)則性安排建構(gòu)出一個(gè)理想化圖景。

（一）古希臘時(shí)期的分權(quán)制衡思想

古希臘是孕育人類文明的源頭之一。古希臘哲學(xué)家柏拉圖在《理想國》中將人分為三個(gè)等級：最好的一種是用金子做成的，次好的是用銀子作成的，而普通群眾則是用銅和鐵作成的。用金子作成的人適于作衛(wèi)國者；用銀子作成的人應(yīng)該是兵士；而其余的人則從事體力勞動(dòng)。正義就在于人人都做自己的工作而不要作一個(gè)多管閑事的人：當(dāng)商人、輔助者和衛(wèi)國者各做自己的工作而不干涉別的階級的工作時(shí)，整個(gè)城邦就是正義的。[1]柏拉圖的思想為我們型構(gòu)出一個(gè)“理想國”模式，但字里行間滲透著他的分權(quán)思想。古希臘時(shí)期著名思想家亞里士多德在其名篇《政治學(xué)》中對“混合均衡”政體理論進(jìn)行了比較深入的探討。亞氏認(rèn)為，所謂“混合均衡”政體理論，主要是指在城邦范圍內(nèi)的主要利益集團(tuán)聯(lián)合起來參與到政府的正常運(yùn)作中去，分享并行使政府權(quán)力，旨在防止任何一個(gè)利益集團(tuán)獨(dú)自坐大，掌握控制其他利益集團(tuán)的政治權(quán)力和優(yōu)勢。亞氏在繼承柏拉圖“混合均衡”政體理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將其細(xì)化。首先，亞里士多德從“人性惡”①的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為權(quán)力及掌權(quán)者都不值得信任，每一個(gè)擁有權(quán)力之人都傾向于無限擴(kuò)大自己的權(quán)力，且在行使權(quán)力時(shí)就難免不施展其體內(nèi)的“惡性”，權(quán)力在不受約束的情況下極易被濫用，導(dǎo)致腐敗、專制，損害人們的利益。所以，權(quán)力必須被約束。而只有權(quán)力才能有效地制約權(quán)力，所以要對權(quán)力進(jìn)行劃分，并使之彼此獨(dú)立、互相制約。因而“人們互相依仗而又互相限制，誰都不得任性行事，這在實(shí)際上對個(gè)人都屬有利”。[2](P324)其次，亞氏認(rèn)為混合政體理論主要包括兩個(gè)方面的意思：第一，社會(huì)各個(gè)階級、階層都參與到城邦的政治中去，滿足其利益要求和主張，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力分給不同的階級（君主、貴族和平民），使城邦中各階級、階層的力量達(dá)致一種平衡的狀態(tài)；第二，在不同政治機(jī)構(gòu)中不同的政治原則的混合。[3](P6)亞氏認(rèn)為城邦的立法者在構(gòu)造一套理想的運(yùn)行體制時(shí)必須考慮到三個(gè)要素：議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能。②亞氏認(rèn)為“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一個(gè)要素，怎樣才能適合于其構(gòu)成的政體。倘使三個(gè)要素都有良好的組織，整個(gè)政體也將是一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)。三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能；其二為行政機(jī)能部分。行政機(jī)能有哪些職司，所主管的是那些事，以及他們怎樣選任，這些問題都必須一一論及；其三為審判（司法）機(jī)能?！保▉喞锸慷嗟?政治學(xué)[M].吳壽彭譯．北京：商務(wù)印書館，2009.）亞氏的“三機(jī)能說”第一次說明了國家權(quán)力的三種機(jī)能的分工，但是并沒有闡明這三種機(jī)能必須由三個(gè)不同的政府機(jī)構(gòu)來掌握，只能說是一種萌芽狀態(tài)的分權(quán)理論。

（二）古羅馬時(shí)期的分權(quán)制衡思想

古羅馬思想家波利比阿是混合均衡政體理論發(fā)展的集大成者，混合與均衡是他們組織政府的總原則。波利比阿的政治思想以“政體演變論”為基礎(chǔ)，政體演變論旨在發(fā)現(xiàn)各種政體依次更替的規(guī)律。波利比阿認(rèn)為，古希臘城邦之所以不斷走向腐化、衰落，其根本原因就是各城邦紛紛采用單一政體模式（亦即純粹的政體模式），這種單一的政體固有的缺陷就是最終會(huì)自發(fā)地出現(xiàn)蛻變的可能：君主政體轉(zhuǎn)化為暴君政體、貴族政體轉(zhuǎn)化為寡頭政體、平民主政體則導(dǎo)向暴民制度。而要消除單一政體更替的“頑疾”的最完滿形式是實(shí)行混合政體，將君主政體、貴族政體、平民政體互相聯(lián)合、互相糾正、揚(yáng)長避短，就可以把各自的因素和優(yōu)勢結(jié)合起來而又避免國家制度的衰敗、腐化。[3](P9)羅馬之所以日漸強(qiáng)大的原因就是因?yàn)椴捎昧恕盎旌险w”模式?？梢?，這種“混合政體”理論試圖通過具有抑制與均衡制度的政府形式，實(shí)現(xiàn)各派政治力量的均衡，使每一方不得逾越自己的權(quán)力的界限，彼此制約，任何時(shí)候都不使某一方偏向或超越另一方。由于權(quán)力制衡原則的作用，這種政體得以長久處于和諧、平衡狀態(tài)。

古羅馬時(shí)期另外一個(gè)杰出的思想家西塞羅在繼承柏拉圖、亞里士多德和波利比阿的“混合政體”理論的基礎(chǔ)上提出了“共和政體”理論。西塞羅認(rèn)為，從經(jīng)驗(yàn)上來看，王政無法跟三種最好的政體（君主、貴族和民主政體）相互聯(lián)合、相互糾正而成的共和政體相比擬。這種共和政體是根據(jù)正義和自然法則來加以組織的。在共和政體中，執(zhí)政官代表統(tǒng)治者的力量；元老院代表貴族和在野的執(zhí)政力量；監(jiān)察官、保民官和平民大會(huì)則維護(hù)平民的力量，其中，執(zhí)政官和各級官吏通過民選任命；元老院為立法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定國家法律；監(jiān)察官依據(jù)國家的法律監(jiān)督執(zhí)政官的工作。三者之間通過法律的確認(rèn)來行使其權(quán)力義務(wù)關(guān)系，政體中三種勢力在法律的框架下相互牽制、保持平衡。西塞羅的共和政體中“均衡模式”對于分權(quán)理論的有了清晰的認(rèn)識，這一思想和原則，對近代資產(chǎn)階級的分權(quán)理論和美國憲法的制衡原則產(chǎn)生很大的影響。

（三）古典自然法學(xué)派的分權(quán)制衡思想

17、18世紀(jì)古典自然法學(xué)派在繼承亞里士多德等人學(xué)說的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展分權(quán)制衡理論，其代表人物就是洛克﹑孟德斯鳩等人。

洛克認(rèn)為在自然狀態(tài)這一理想王國里盡管人人享有自由和平等，但是自然狀態(tài)中尚無一種明確的、為普通大眾共同接受的法律，且缺乏有權(quán)依照既定的法律來裁判一切糾紛的公正的裁判者和正確判決的執(zhí)行者。所以，人們的生命、特權(quán)和財(cái)產(chǎn)等自然權(quán)利始終無法從根本上得到保障，而解決此危險(xiǎn)狀況的出路就是達(dá)成并參與到政治社會(huì)中去。政治社會(huì)解決人們在自然狀態(tài)下面臨困境的最為有效的手段就是政府分權(quán)。分權(quán)是政治社會(huì)的前提之一。絕對的專斷的權(quán)力是“與社會(huì)和政府的目的不相符合的。”[4](P86)洛克認(rèn)為國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)﹑行政權(quán)和對外權(quán)。具體來說，立法權(quán)就是通過制定法律來保障政治社會(huì)及其成員的權(quán)力，行政權(quán)就是負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定和繼續(xù)有效的法律的權(quán)力，而對外權(quán)就是負(fù)責(zé)對外處理戰(zhàn)爭與和平，聯(lián)合與結(jié)盟等一切外交事務(wù)的權(quán)力。但如果“同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，就會(huì)給人類的弱點(diǎn)以極大的誘惑，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益?！盵4](P91)因此三種權(quán)力應(yīng)由三種機(jī)關(guān)分別掌握。但是洛克的分權(quán)理論中存在明顯的缺陷：⑴三權(quán)中其實(shí)只有立法與行政兩權(quán)而缺乏司法權(quán)；⑵從分權(quán)制衡的理論構(gòu)建上來說，洛克的分權(quán)學(xué)說側(cè)重分權(quán)而尚未構(gòu)建理論意義上的權(quán)力制衡機(jī)制；⑶在洛克看來，議會(huì)立法權(quán)至上，立法權(quán)高于行政權(quán)和對外權(quán)。可見其學(xué)說中的制約平衡理論明顯不足。

孟德斯鳩受到上述思想家的影響，他的分權(quán)思想在理論意義上凸顯得更科學(xué)、更合理，在技術(shù)層面上趨于結(jié)構(gòu)性和可操作性。他認(rèn)為，三權(quán)分立思想完全是為自由而設(shè)立的，權(quán)力的濫用對自由構(gòu)成最大的威脅。自由“只在那樣的權(quán)力不被濫用的國家才存在。但是一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力直到遇有界限的地方才停止?！盵5](P154)因此，“從事務(wù)的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵5](P154)在孟氏的分權(quán)理論里，主張將國家權(quán)力系統(tǒng)地分為立法﹑行政﹑司法三權(quán)，立法權(quán)由廣大的人民享有，行政權(quán)由行政首長或國王執(zhí)掌，司法權(quán)則賦予給法院來行使。倘若國家的立法權(quán)與行政權(quán)由同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)掌握，暴虐的立法者同時(shí)也是暴虐的執(zhí)法者就會(huì)使人民的自由喪失殆盡；而當(dāng)行政權(quán)與司法權(quán)集于一身時(shí)，法官便可以恣意妄為﹑橫行霸道；如果立法權(quán)與司法權(quán)結(jié)合一體時(shí)，人民的生命和財(cái)產(chǎn)將處于專制之中?？梢姡謾?quán)的目的是就是要制約權(quán)力。也就是不同權(quán)力間應(yīng)當(dāng)彼此制約，達(dá)到某種平衡。所以立法機(jī)關(guān)不但有權(quán)監(jiān)督法律和公共決議的執(zhí)行情況，對壞的行政人員應(yīng)當(dāng)有權(quán)追究和處罰，立法機(jī)關(guān)可以解散聽命于行政機(jī)關(guān)的軍隊(duì)；行政機(jī)關(guān)可以用立法否決權(quán)參與立法，對立法機(jī)關(guān)進(jìn)行牽制。孟德斯鳩的分權(quán)制衡學(xué)說對以后的政府組織理論，特別是限制政府權(quán)力理論產(chǎn)生重要影響。

（四）美國建國初期聯(lián)邦黨人的分權(quán)制衡思想

分權(quán)制衡理論在經(jīng)歷了獨(dú)立戰(zhàn)爭的美國得到了助其發(fā)展成熟的土壤。在美國建立初期，先進(jìn)的思想家、政治家麥迪遜和漢密爾頓等聯(lián)邦黨人發(fā)展了洛克、孟德斯鳩的分權(quán)制衡思想，這種思想在美國得到洗禮，最終在美國的1787年憲法中得到印證。

聯(lián)邦黨人的分權(quán)制衡思想基本上是根據(jù)孟德斯鳩的學(xué)說展開的，孟德斯鳩認(rèn)為，英國是一個(gè)純粹的三權(quán)分立的國家?？墒亲屑?xì)閱讀英國的憲法就會(huì)發(fā)現(xiàn)英國的立法、行政和司法部門并不是完全分立的，表現(xiàn)在：行政官員（內(nèi)閣閣員）是立法機(jī)關(guān)的一部分；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也擔(dān)任著大量委托行政立法的現(xiàn)象；隸屬于行政機(jī)關(guān)的行政裁判所卻受理大量的公民之間的訴訟；英國大法官始終處在一種比較微妙的地位。這些現(xiàn)象使美國的聯(lián)邦黨人深深地意識到“立法、行政和司法置于同一個(gè)人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢！盵6](P246)這里并不是說英國的統(tǒng)治是虐政或暴政，而是說明權(quán)力分立的重要性。

在聯(lián)邦黨人看來，權(quán)力天生就具有一種膨脹性和主動(dòng)的侵犯性，應(yīng)當(dāng)制約和限制。聯(lián)邦黨人主張“防止權(quán)力逐漸集中于同一個(gè)部門的最可靠的辦法，就是給予各個(gè)部門的主管人員抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人主動(dòng)?！盵6](P264)所以他們認(rèn)為權(quán)力制約就是“野心必須用野心來對抗?！盵6](P264)正如孟德斯鳩所言“用權(quán)力來約束權(quán)力”。依照聯(lián)邦黨人的分權(quán)設(shè)計(jì)，聯(lián)邦黨人毫無疑問是主張加強(qiáng)行政權(quán)和司法權(quán)的，削弱和分散議會(huì)的立法權(quán)。行政權(quán)應(yīng)做到“強(qiáng)而有力”。若使行政權(quán)保持這種狀態(tài)，所需要的因素是：一是統(tǒng)一；二是穩(wěn)定；三是充分的法律支持；四是要有足夠的權(quán)力。三種權(quán)力之中司法權(quán)是最弱的，應(yīng)該使之?dāng)U大，起碼應(yīng)使之保持獨(dú)立，能以自保，免受其他兩種權(quán)力的侵犯。然而聯(lián)邦黨人的分權(quán)并不是完全意義上的分權(quán)，而是合理分權(quán)。“只要各個(gè)權(quán)力部門在主要方面保持分離，就并不排除為了特定的目的予以局部的混合，這種局部的混合，不但并非不當(dāng)，而且對于各個(gè)權(quán)力部門之間的相互制約甚至還是必需的。”[6](P337)

二、制度層面上的分權(quán)制衡機(jī)制

分權(quán)制衡理論經(jīng)過古典自然法學(xué)派和聯(lián)邦黨人的發(fā)展與完善而呈日漸成熟之勢，然而很明顯，僅僅培養(yǎng)一種限制政府權(quán)力的思想精神，其本身并不足以使分權(quán)制衡在政府權(quán)力運(yùn)作中處于支配地位，先賢圣哲們推行分權(quán)的善意，必須通過旨在實(shí)現(xiàn)分權(quán)和限權(quán)政府的目標(biāo)的實(shí)際措施和制度性安排來加以實(shí)施。分權(quán)制衡的思想精神和理論形態(tài)尚且需要得到一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的檢驗(yàn)“場域”，①對于場域(field)這一概念，布迪厄這樣說過：“我將一個(gè)場域定義為位置間客觀關(guān)系的一網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)形構(gòu)，這些位置是經(jīng)過客觀限定的?！眻鲇虿粌H是布迪厄社會(huì)學(xué)理論的概念，也是他從事社會(huì)學(xué)研究的分析單位。場域是由社會(huì)成員按照特定的邏輯要求共同建設(shè)的，是社會(huì)個(gè)體參與社會(huì)活動(dòng)的主要場所，是集中的符號競爭和個(gè)人策略的場所，這種競爭和策略的目的是生產(chǎn)有價(jià)值的符號商品，而符號商品的價(jià)值依賴于有關(guān)的消費(fèi)者社會(huì)對它的歸類，符號競爭的勝利意味著一種符號商品被判定為比其競爭對象擁有更多的價(jià)值，并可將之強(qiáng)加于社會(huì)，布迪厄稱之為“符號暴力”。(皮埃樂.布迪厄.實(shí)踐與反思:反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引[M].李猛、李康譯.北京：中央編譯出版社，1998.)這種能夠有效檢驗(yàn)的“場域”最終在憲法文本和憲政制度設(shè)計(jì)中有所體現(xiàn)?？梢姡贫葘用嫔系姆謾?quán)制衡機(jī)制是分權(quán)理論檢驗(yàn)的結(jié)果。然而各國在運(yùn)用分權(quán)制衡理論精神于制度實(shí)踐中，由于在客觀環(huán)境和主觀條件方面的差異而表現(xiàn)為不同的政體形式，在資本主義國家憲法中表現(xiàn)為分權(quán)原則，而在社會(huì)主義國家憲法中則為監(jiān)督原則。筆者主要探討一下英、美這兩個(gè)主要資本主義國家的分權(quán)原則。

從美國建國初期到現(xiàn)在的200多年憲政體制發(fā)展歷程里，可以得出美國政府權(quán)力分立存在三種形式的分權(quán)，這三種形式具體如下：⑴縱向分權(quán)，就是從中央到地方的層層分權(quán)，具體表現(xiàn)在中央與地方的關(guān)系上。聯(lián)邦制的設(shè)立就是這種縱向分權(quán)的結(jié)果。在這場分權(quán)的論戰(zhàn)過程中，聯(lián)邦黨人杰佛遜主張中央與地方分權(quán)，實(shí)行聯(lián)邦制；漢密爾頓卻主張加強(qiáng)中央集權(quán)，而反對縱向分權(quán)；⑵橫向分權(quán)、三權(quán)分立，就是將聯(lián)邦政府的權(quán)力分為立法權(quán)﹑行政權(quán)和司法權(quán)，并將它們分別授予不同的機(jī)關(guān)分別行使、相互獨(dú)立，但在行使權(quán)力時(shí)又相互依賴；⑶部門內(nèi)部分權(quán)，總的來說，就是將立法部門分為眾議院和參議院，彼此相互牽制。聯(lián)邦黨人在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部分權(quán)是基于以下兩點(diǎn)考慮：第一，受英國議會(huì)（立法）至上的影響，議會(huì)立法權(quán)權(quán)力過大以至于難以遏制；第二，立法機(jī)關(guān)即使得到背后人民的支持，也可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。多數(shù)人做出的決定或決議是否正確與合乎正義仍然是值得質(zhì)疑的。

經(jīng)過建國時(shí)開國功勛們的精心設(shè)計(jì)，有關(guān)權(quán)力制衡的現(xiàn)狀，我們可以從發(fā)展到今天的美國憲政機(jī)制中去探索。這種分權(quán)制衡的表現(xiàn)在：在立法機(jī)關(guān)之中，眾議院有提出有關(guān)財(cái)政法案之權(quán)，批準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)年度預(yù)算和決算之權(quán)；在彈劾案中，眾議院有控告的權(quán)力，參議院掌握審議權(quán)，參議院會(huì)同最高法院共同審理彈劾案這些對行政機(jī)關(guān)形成制約；行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)的制定的法律享有立法否決權(quán)，以抵制立法機(jī)關(guān)強(qiáng)大的權(quán)力；司法機(jī)關(guān)處在弱小的位置，所以對憲法和立法機(jī)關(guān)制定的法律的解釋權(quán)就屬于司法機(jī)關(guān)，同時(shí)司法機(jī)關(guān)享有司法審查權(quán)，對國會(huì)立法和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的合憲性進(jìn)行審查。

英國是資本主義世界中最早探索和實(shí)行政府分權(quán)制衡的國家，但是英國不是嚴(yán)格意義上的三權(quán)分立的國家，這跟其政體，國情與歷史傳統(tǒng)有關(guān)。英國政體是典型的君主立憲的責(zé)任內(nèi)閣制，強(qiáng)調(diào)的是國家的立法權(quán)要高于行政權(quán)，議會(huì)立法之上的傳統(tǒng)。其立法、行政、司法三權(quán)行使的界限并不完全明顯，主要表現(xiàn)在；議會(huì)下院享有立法權(quán)，有制定、修改、解釋法律的權(quán)力，這是議會(huì)最重要的權(quán)力。議會(huì)還享有財(cái)政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府（內(nèi)閣）的執(zhí)政必須以議會(huì)的信任為基礎(chǔ)。如果議會(huì)下院通過對政府的財(cái)政預(yù)算案的否決案和對政府的不信任案時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致政府的倒臺(tái)。但是，政府官員（內(nèi)閣臣僚）本身就是議會(huì)的議員，所以這種議會(huì)制約行政權(quán)的模式對于那些在議會(huì)下院獲得多數(shù)席位的政黨來說形同虛設(shè)；行政權(quán)的歸屬主體是政府（內(nèi)閣），政府對議會(huì)下院負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。但是隨著現(xiàn)代福利國家的興起和服務(wù)行政理念的崇尚，行政權(quán)力空前膨脹，行政委托立法的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，行政委托立法的數(shù)量大大超越議會(huì)所立之法。自二戰(zhàn)后，行政機(jī)關(guān)大量設(shè)置行政裁判所受理行政訴訟，行政機(jī)關(guān)同時(shí)也侵入到司法領(lǐng)域；司法權(quán)屬于法院，但是英國的憲政體制運(yùn)行中一道奇特景觀就是議會(huì)上院在享有立法權(quán)的同時(shí)，卻掌握著最高司法審判權(quán)。司法權(quán)與立法權(quán)存在混合的狀況，這與“三權(quán)分立”是格格不入的，很難從權(quán)力結(jié)構(gòu)上保證司法獨(dú)立。根據(jù)2005年通過的《憲政改革法》第三章的要求而設(shè)置的英國最高法院，將依附于議會(huì)上院的最高司法裁判權(quán)分離出來，議會(huì)上院的12名“常任上訴法官”不再擔(dān)任議會(huì)議員，而成為最高法院的大法官。此舉能夠有效增加司法的透明性和“陽光司法”，這將向民主憲政改革邁出一大步。

英國著名的自由主義大師阿克頓勛爵曾言“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。[7]集權(quán)是導(dǎo)致腐敗的禍根，國家的權(quán)力集于一人或一個(gè)機(jī)構(gòu)之手時(shí)，權(quán)力就會(huì)處于無法約束的狀態(tài)而容易形成集權(quán)，公權(quán)力必將侵入公民的“私域”，那么我們的政體就會(huì)陷入崩潰。分權(quán)是解決此困境的最好的途徑，任何權(quán)力的行使都有其界限的，突破這個(gè)界限就構(gòu)成對權(quán)力的濫用，防止權(quán)力濫用最好的辦法就是權(quán)力之間相互制約和監(jiān)督。所以從根本上防止獨(dú)裁和腐敗，防止權(quán)力濫用，就必須有規(guī)范性安排和制度性設(shè)計(jì)的建立。

三、對我國權(quán)力制衡制度完善的若干思考

在我國現(xiàn)行憲法之中，也在一定程度上體現(xiàn)了分權(quán)原則。我國憲法明確規(guī)定了人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)；各級政府行使行政權(quán)，受人大的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)；法院行使司法權(quán)，這是社會(huì)主義國家普遍運(yùn)作模式。然而，社會(huì)主義國家往往不提“分權(quán)制衡”的口號，只要一提到“分權(quán)”，人們就會(huì)想到“三權(quán)分立”，甚至認(rèn)為這是與我們當(dāng)前的人民民主、人民主權(quán)不相容的，是社會(huì)主義國家不可能出現(xiàn)的現(xiàn)象。這其實(shí)是對分權(quán)與制衡思想的誤解。[8]分權(quán)制衡旨在在正確處理國家權(quán)力與公民個(gè)人的權(quán)利二者時(shí)將規(guī)則性的制度安排引入到政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作之中，型構(gòu)出政府各權(quán)力機(jī)關(guān)互相配合、互相牽制的平衡憲政體制運(yùn)行模式，明晰各權(quán)力主體的職責(zé)與權(quán)限，對權(quán)力行使界限進(jìn)行準(zhǔn)確定位，以防止國家權(quán)力的過于集中而被濫用，以此保障公民的“私域”。①弗里德里?！ゑT·哈耶克認(rèn)為：“區(qū)別一個(gè)自由的社會(huì)與一個(gè)不自由的社會(huì)的判準(zhǔn)乃是，在自由的社會(huì)中，每個(gè)個(gè)人都擁有一個(gè)明確區(qū)別于公共領(lǐng)域（public sphere）的確獲承認(rèn)的私域，而且在此一私域中，個(gè)人不能被政府或他人差來差去，而只能被期望服從那些平等適用于所有人的規(guī)則?！睋?jù)此，筆者認(rèn)為哈耶克所闡述的“私域”主要是指諸如公民的生命、安全、財(cái)產(chǎn)、健康等由法律規(guī)范所保障的基本權(quán)利和自由。（弗里德里?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來譯.北京：生活、讀書、新知三聯(lián)書店，1997.）其實(shí)質(zhì)只是在各國家機(jī)關(guān)之間有效地進(jìn)行權(quán)力分配，權(quán)力得到有效規(guī)制的國家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式，而與國家的政體和國家的性質(zhì)無關(guān)。

然而，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程中，權(quán)力是否正確地行使以及得到有效的制衡飽受質(zhì)疑，權(quán)力制衡在某些領(lǐng)域的缺位導(dǎo)致了諸如“人大監(jiān)督職責(zé)不到位”、“立法腐敗”、行政自由裁量權(quán)的膨脹等問題，面對現(xiàn)代政體機(jī)制運(yùn)行中的諸多困境，我國更需要權(quán)力制衡機(jī)制的完善。因?yàn)檫@是經(jīng)過人類社會(huì)實(shí)踐證明的普遍的政治規(guī)律，是法治根本保障。同時(shí)也是社會(huì)成員呼吁對憲法文本所賦予公民的基本權(quán)利和自由保障的回應(yīng)。也正是基于以下的認(rèn)識，即“如果一個(gè)社會(huì)制度的主管當(dāng)局剝奪了其成員的個(gè)人自由和個(gè)人權(quán)利，那么這個(gè)社會(huì)與其說是建立在法律基礎(chǔ)之上，不如說是建立在無限的權(quán)力基礎(chǔ)之上。”[9](P338)所以在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的道路上，筆者在吸收人類創(chuàng)造的有益于我們的優(yōu)秀成果的同時(shí)，導(dǎo)出對我國當(dāng)前權(quán)力制衡制度現(xiàn)狀的若干思考。

（一）完善我國人大的監(jiān)督機(jī)制，明定人大的監(jiān)督職責(zé)。

在過去，人大的監(jiān)督職能往往只是停留在憲法文本和口號之中，而缺乏監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的責(zé)任意識和實(shí)效機(jī)制。我國憲法明確賦予了人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)督權(quán)的歸屬不僅是關(guān)乎權(quán)力的行使問題，更是職責(zé)問題。對行政權(quán)的行使和司法過程的監(jiān)督正是人大監(jiān)督職責(zé)所在。因此，完善人大的監(jiān)督，加強(qiáng)人大對行政、司法的監(jiān)督，形成富有成效的制約機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。深刻認(rèn)識監(jiān)督的責(zé)任意識，認(rèn)真地履行憲法規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)也是完善權(quán)力制衡的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。

（二）明晰委托立法的界限。

現(xiàn)代社會(huì)由于科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整導(dǎo)致了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展同時(shí)給人大立法帶來了諸多技術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域立法的難題，迫使著人大將其自身的部分立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)。但是這種委托立法所存在的困境，“并不在于它所委托的是一種制定一般性規(guī)則的權(quán)力，而是在于行政機(jī)構(gòu)實(shí)際上被賦予了一種毋須規(guī)則便實(shí)際上可以強(qiáng)制的權(quán)力?！侨舜筚x予了行政機(jī)構(gòu)的決定以法律效力的權(quán)力的委托，所以這種具有法律效力的決定，就像立法機(jī)構(gòu)的法律一般，也必須毫無疑問地為法院所接受?！盵10]這就極易使行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)而制定指導(dǎo)其具體行政行為的細(xì)則。這種將立法與行政集于一個(gè)機(jī)構(gòu)之手時(shí)，易于給行政權(quán)的行使開方便之門，行政權(quán)力容易侵入社會(huì)成員的受憲法條款神圣保護(hù)“私域”。所以，人大必須在基于委任立法的必要性的考慮而授權(quán)給行政機(jī)關(guān)之前，將委托立法的范圍進(jìn)行細(xì)化，明晰其界限。

（三）引入社會(huì)力量制約權(quán)力,實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府組織合作治理。

“社會(huì)力量制約權(quán)力”，就是通過來自社會(huì)領(lǐng)域的組織、力量等社會(huì)性因素，對作為特殊的公共權(quán)力的國家權(quán)力構(gòu)成制約，以此推進(jìn)民主憲政的發(fā)展與完善。[11]深層次地看，現(xiàn)代生活的日趨復(fù)雜性以及社會(huì)利益多元化的趨勢，使得來自社會(huì)領(lǐng)域的非政府組織為了適應(yīng)民主發(fā)展的需求和彌補(bǔ)“權(quán)力制約權(quán)力”的不足，通過參加團(tuán)體組織并借助較大的社會(huì)工具來制約強(qiáng)大的國家權(quán)力。人類社會(huì)學(xué)者在其領(lǐng)域性研究中也闡述了這一思想。法國思想家托克維爾在實(shí)地考察美國的民主過程后，認(rèn)為自治性質(zhì)的社會(huì)組織是美國民主制度的基礎(chǔ)，基于平等地位的個(gè)人可以通過參與公共事務(wù)的管理和監(jiān)督，以達(dá)致以社會(huì)團(tuán)體的權(quán)力形成對國家權(quán)力制約的狀態(tài)。德國哲學(xué)家哈貝馬斯以公共領(lǐng)域理論為視角，認(rèn)為資產(chǎn)階級的公共領(lǐng)域處在國家與私人領(lǐng)域之間，是市民階級對公共權(quán)力進(jìn)行批判的空間，公共領(lǐng)域不能和“源自歐洲中世紀(jì)的市民社會(huì)的獨(dú)特發(fā)展歷史隔離開來?！盵12]美國法理學(xué)家E·博登海默教授在探討法律的性質(zhì)和作用時(shí)，認(rèn)為“一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常會(huì)試圖阻止壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，而它所依賴的一個(gè)重要手段便是通過在個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利以達(dá)到權(quán)力的分散和平衡?！盵9](P374)雖然法學(xué)家們從各自不同的角度進(jìn)行闡述，但都具備可借鑒性，即社會(huì)公眾通過參與組織的形式，發(fā)揮群體合力，形成一種新的參與—合作治理型的民主模式。

（四）加強(qiáng)司法權(quán)，增強(qiáng)司法獨(dú)立性。

首先，根據(jù)國家權(quán)力職能的性質(zhì)來看，司法權(quán)是指特定的國家機(jī)關(guān)依其法定職權(quán)、按照法定程序，通過審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門化活動(dòng)而享有的權(quán)力?？梢娝痉ㄖ皇欠蛇m用于公正裁判、解決糾紛的活動(dòng)。與行政權(quán)相比，行政權(quán)控制領(lǐng)域廣且自由裁量的幅度大，而司法受嚴(yán)格的程序性與規(guī)范性的限制。其次，從其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的角度來看，司法權(quán)一直以來就處于弱勢的地位，常常受到立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的干擾。因?yàn)椤靶姓块T不僅具有榮譽(yù)，地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會(huì)的武力。立法機(jī)關(guān)不僅掌握財(cái)權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則。與此相反，司法部門既無軍權(quán)、又無財(cái)權(quán)，不能支配社會(huì)的力量和財(cái)富，不能采取任何主動(dòng)的行動(dòng)?！盵6](P391)可見，司法權(quán)是三權(quán)中處于最弱小的地位，與其他二者無法相提并論。如果司法權(quán)不獨(dú)立以抵御二者的侵犯，司法公正何從談起。再者，從憲政的角度上來看，目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)矛盾的頻繁滋生，行政機(jī)關(guān)在化解社會(huì)矛盾的同時(shí)將不可避免地侵犯公民的基本權(quán)利和自由。在正確處理實(shí)現(xiàn)和保障公民的基本權(quán)利與預(yù)防和制衡國家的公權(quán)力二者之間，司法權(quán)作為保護(hù)公民基本權(quán)利的最后一道防線和救濟(jì)途徑，起著至關(guān)重要的作用。因此，我們應(yīng)重新確立司法權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，強(qiáng)化司法權(quán)，重拾司法對構(gòu)建法治社會(huì)的重要價(jià)值，使司法真正地?cái)[脫一切因素的干擾，逐步走向獨(dú)立。

[1][英]羅素.西方哲學(xué)史(上)[M].馬元德譯.北京：商務(wù)印書館，1976.153．

[2][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書館，2009.

[3]余莉霞.西方分權(quán)制衡理論的發(fā)展歷程探索[J].遼寧師范大學(xué)碩士論文，2008．

[4][英]洛克.政府論（下篇）[M].何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，2010.．

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1982.

[6][美]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如譯.北京：商務(wù)印書館，2010.

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[9][美]E·博登海默.法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1998.

[10][英]弗里德里?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理（上）[M].鄧正來譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

[11]郭道久.“以社會(huì)制約權(quán)力”—民主的一種解析視角[M].天津：天津人民出版社，2005.1．

[12][德]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東譯.南京：學(xué)林出版社，1999.1.

On the W estern“Separation of Power Thoughts”and the Chinese“Balance of Power System”

WU Ke-qiang
(Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081)

The separation of power is one of the important principles of constitution in modern western countries and its theoretical form can be traced back to ancient Greece and Rome.And the natural law school in the seventeenth and eighteenth century enriched and developed the theory of the separation of power，the earlier federalists of the United States constantly perfect the theory and make the separation of power thought more mature in theory.Britain and other capitalist countries adopted the separation of power theory in their constitutional text and constitutional system design．In the construction of the socialist country ruled by law process,in consideration of our imperfect balance of power system,the author combined the theoretical form and the system design of separation of power in Western countries and then drawed some conclusion of the Chinese“balance of power system”.

separation of power;constitutional system;centralized;system design

D911.1

A

2095-1140（2012）02-0047-06

2012-01-25

吳克強(qiáng)（1986- ），男，湖南湘陰人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2010級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法治研究。

左小絢）