鄧劍偉

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

公民參與的先驅(qū)安斯坦（Sherry R.Arnstein）認(rèn)為：“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無(wú)法掌握權(quán)力的民眾，其意見(jiàn)在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮”[1]?？梢?jiàn)公民參與強(qiáng)調(diào)的是公民意見(jiàn)的傳達(dá)和反饋，但是自從古希臘雅典城邦直接民主實(shí)踐失敗以來(lái)，以精英民主為代表的自由民主成為民主領(lǐng)域的主流思潮，參與式民主則一直受到冷落。隨著政府治理和公共行政面臨著越來(lái)越復(fù)雜的問(wèn)題和困難的局面，西方國(guó)家開(kāi)始對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)和現(xiàn)代公共行政進(jìn)行深刻地反思，“后現(xiàn)代”公共行政開(kāi)始得以出現(xiàn)和發(fā)展，公共回應(yīng)性價(jià)值獲得更多關(guān)注，公民參與的重要性逐漸凸顯，參與的廣度和深度不斷擴(kuò)大。正如學(xué)者所描述的那樣：“公民參與貫穿于行政過(guò)程的始終，成熟而廣泛的公民參與不僅可以豐富和充實(shí)公共管理的內(nèi)容，強(qiáng)化政府的公共責(zé)任，而且還可以促進(jìn)公民社會(huì)的形成、推進(jìn)民主建設(shè)”[2]。

在“后現(xiàn)代”公共行政諸多方法和理論流派中，給予公民參與直接關(guān)注和奠定理論基礎(chǔ)的非公共行政話語(yǔ)理論莫屬，該理論在對(duì)現(xiàn)有公共行政模式進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)代公民參與進(jìn)行了新的詮釋，主張公民基本的話語(yǔ)權(quán)，倡導(dǎo)平等、自由的對(duì)話和協(xié)商，用“想象”和“語(yǔ)言”借鑒公共行政難題。它的目的是要幫助加強(qiáng)這種對(duì)話的自我意識(shí)——或者更確切地說(shuō)，是要幫助加強(qiáng)進(jìn)行對(duì)話的人們的自我意識(shí)[3]。

一、公共行政話語(yǔ)理論產(chǎn)生的背景和意義

毋庸置疑，產(chǎn)生于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)明創(chuàng)造和科學(xué)技術(shù)極大地改變了人們的生產(chǎn)和生活，使我們享受了前所未有的物質(zhì)文明，以及科技發(fā)展所帶來(lái)的繁榮和便利，各種現(xiàn)代主義思潮也隨著產(chǎn)生，并滲透到政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)在工業(yè)文明繁華和管理主義盛行的背后，出現(xiàn)了一系列的“物化”（reifica?tion）或“異化”（alienation），無(wú)形中，人類的理性批判思考能力被慢慢侵蝕，價(jià)值觀也趨于僵化、功利和單一化[4]。正是在這樣的時(shí)代背景下，“后現(xiàn)代”主義基于對(duì)現(xiàn)代主義的批判與質(zhì)疑而出現(xiàn)和發(fā)展。“后現(xiàn)代”主義出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，因其批判性和解構(gòu)性的思維很快就成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)和主流。它幾乎對(duì)社會(huì)生活的一切領(lǐng)域都進(jìn)行了批判，公共行政領(lǐng)域也毫不例外?！昂蟋F(xiàn)代”主義主張消解主體，并反對(duì)基礎(chǔ)主義、本質(zhì)還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性[5]。更確切地說(shuō)，“后現(xiàn)代”不是一個(gè)歷史概念，不能從出現(xiàn)時(shí)間的早晚進(jìn)行理解，它更像是一個(gè)研究視角，一種認(rèn)識(shí)世界的思潮?！昂蟋F(xiàn)代”主義不需要依托于現(xiàn)實(shí)世界，而是通過(guò)對(duì)理論的反思和解構(gòu)，甚至是一種基于“想象”而開(kāi)展的理論活動(dòng)[6]。其中，“后現(xiàn)代”公共行政就是“后現(xiàn)代”主義理論體系的一個(gè)重要組成部分。正如法默爾所認(rèn)為的那樣，“后現(xiàn)代”主義是一種旨在否定現(xiàn)代公共行政中行政官僚權(quán)力并且否定韋伯式理性—等級(jí)觀點(diǎn)的管理方法，表明的是一種贊成論戰(zhàn)性、多元文化論和多樣性的觀點(diǎn)。

公共行政學(xué)自產(chǎn)生之日起，它就是一門務(wù)實(shí)的科學(xué)，工具理性和管理主義是這門學(xué)科的精髓。政治——行政二分和官僚制是公共行政學(xué)的根基，理性是公共行政現(xiàn)代性的標(biāo)志。在“后現(xiàn)代”公共行政出現(xiàn)之前，20世紀(jì)的公共行政大致經(jīng)歷了四個(gè)階段、三次研究主題的轉(zhuǎn)換，但是研究范式并沒(méi)有改變。在主題轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，雖然多少體現(xiàn)出對(duì)公民對(duì)話和參與的向往，例如，新公共行政的代表人物弗雷德里克森就認(rèn)為人類間緊張的關(guān)系可以通過(guò)對(duì)話獲得解決，人類的聯(lián)系可以克服人類的差異。但它們還都屬于管理主義的范式，都是控制導(dǎo)向的，強(qiáng)調(diào)工具理性和技術(shù)理性，是在官僚制的框架對(duì)社會(huì)治理的各種改進(jìn)方案，都還需要依據(jù)官僚制組織去加以實(shí)現(xiàn)。直到20世紀(jì)末才出現(xiàn)了新的研究范式，那就是基于“后現(xiàn)代”主義而形成的“后現(xiàn)代”公共行政。與現(xiàn)代公共行政重在描繪、闡釋和謀劃不同，“后現(xiàn)代”公共行政則強(qiáng)調(diào)“想象”和“話語(yǔ)”的重要性。其中公共行政話語(yǔ)理論就是“后現(xiàn)代”公共行政理論的一個(gè)重要組成部分，代表人物包括法默爾、?？怂购兔桌盏热?，分別著有《公共行政的語(yǔ)言》、《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》等著作。公共行政話語(yǔ)理論從“后現(xiàn)代”視角對(duì)公共行政理論做出了與眾不同的概念詮釋。法默爾認(rèn)為，所謂公共行政理論，從某種重要意義上說(shuō)，就是一種語(yǔ)言。語(yǔ)言不僅僅是用來(lái)表達(dá)和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺(jué)、假定和強(qiáng)烈欲望的加工廠，所有這一切構(gòu)成了我們的世界觀，塑造著我們的形態(tài)和人格[7]。

為什么“想象”和“話語(yǔ)”如此重要？法默爾對(duì)此的看法是：想像意味著對(duì)韋伯所認(rèn)識(shí)的現(xiàn)代性的首要特征的背離，即是對(duì)理性化的背離。?？怂购兔桌找舱J(rèn)為：“在后現(xiàn)代條件下，任何特殊的辯護(hù)對(duì)有效性都有同等的訴求權(quán)。而且，由于過(guò)去存在主導(dǎo)的‘元敘事’，現(xiàn)在則認(rèn)為其主導(dǎo)地位是‘非法的’的，并受到壓抑，那些不同的存在方式和不同的看問(wèn)題的方式如今也值得額外關(guān)注[5]。

一種新的研究范式或研究理論的出現(xiàn)必然有其理論或現(xiàn)實(shí)意義，那么公共行政話語(yǔ)理論的出現(xiàn)及其對(duì)現(xiàn)代公共行政理論的批判又有哪些意義呢？筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面的意義。

首先，從解構(gòu)主義和建構(gòu)主義兩個(gè)方面探討“后現(xiàn)代”公共行政問(wèn)題。建構(gòu)主義和解構(gòu)主義都是“后現(xiàn)代”公共行政理論的重要研究方法。現(xiàn)代公共行政側(cè)重于對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的解釋和描述，“后現(xiàn)代”公共行政則主張?jiān)诮鈽?gòu)和批判中實(shí)現(xiàn)建構(gòu)和創(chuàng)新。有學(xué)者指出：“‘后現(xiàn)代’主義從根本上說(shuō)來(lái)是一種作為文化代碼的‘語(yǔ)言’層面上的話語(yǔ)解構(gòu)和建構(gòu)活動(dòng)，是一種話語(yǔ)的‘解碼’和‘再編碼’活動(dòng)[7]，通過(guò)對(duì)語(yǔ)言的解構(gòu)（“后現(xiàn)代”公共行政的語(yǔ)言不是我們?nèi)粘Ｉ钪兴傅恼Z(yǔ)言，而是一種廣義的理解），建構(gòu)出公共行政的新理論和發(fā)展方向?！昂蟋F(xiàn)代”公共行政的語(yǔ)言好比是一種知識(shí)轉(zhuǎn)向，是將現(xiàn)代公共行政研究的“特殊主義”、“科學(xué)主義”、“技術(shù)主義”、“企業(yè)模式”以及解釋學(xué)轉(zhuǎn)為“想像”、“解構(gòu)”、“非地域化”和“他在性”[8]。

在解構(gòu)方面，“后現(xiàn)代”公共行政和話語(yǔ)理論對(duì)現(xiàn)代公共行政所創(chuàng)立的理論進(jìn)行辨證地批判，對(duì)現(xiàn)代主義的視角下公共行政化身為一種科學(xué)、一種技術(shù)、一種闡釋的主張進(jìn)行無(wú)情的批判，指出了官僚制和管理主義在公共行政實(shí)踐層面所遇到的困難和障礙，主張超越現(xiàn)實(shí)的想象和對(duì)個(gè)體的分析。在建構(gòu)方面，“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論進(jìn)一步指出，應(yīng)該在公共行政領(lǐng)域建設(shè)一個(gè)“公共能量場(chǎng)”，用于制定和修改政策?！澳芰繄?chǎng)是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動(dòng)機(jī)構(gòu)成的?！盵5]社會(huì)對(duì)話和公共政策就是在不同群體的目標(biāo)、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在這個(gè)政策形成過(guò)程中，任何群體都能平等的參與政策過(guò)程和表達(dá)意愿，沒(méi)有任何一種目標(biāo)或意圖具有絕對(duì)的權(quán)威和優(yōu)勢(shì)。正如?？怂购兔桌账鶑?qiáng)調(diào)的那樣，后現(xiàn)代公共行政就要求公民以真誠(chéng)的、真實(shí)的面對(duì)面的對(duì)話——真實(shí)的話語(yǔ)（authentic discourse），因?yàn)橐坏﹨⑴c者的信任遭到背叛，公民對(duì)公共事務(wù)的參與度，特別是在公共政策的執(zhí)行方面，可能會(huì)受到威脅。這個(gè)真實(shí)話語(yǔ)的規(guī)則是：交談?wù)叩恼嬲\(chéng)、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語(yǔ)境的相關(guān)性[9]。

其次，在研究方法論上強(qiáng)調(diào)“想象”和“對(duì)話”?，F(xiàn)代公共行政以現(xiàn)實(shí)世界為基礎(chǔ)，注重對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的解釋和描述。而“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論認(rèn)為，我們應(yīng)該超越現(xiàn)實(shí)世界，通過(guò)對(duì)理論的反思和解構(gòu)，通過(guò)“想象”和“對(duì)話”，借助語(yǔ)言認(rèn)識(shí)和改造世界。

法默爾認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域更多的認(rèn)識(shí)和努力應(yīng)致力于通過(guò)語(yǔ)言解釋而不是通過(guò)實(shí)證研究來(lái)開(kāi)展。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)現(xiàn)代公共行政理論的解釋和對(duì)“后現(xiàn)代”公共行政理論的探尋就是對(duì)反思性語(yǔ)言范式的應(yīng)用。他認(rèn)為反思是“就該語(yǔ)言的潛在內(nèi)容進(jìn)行的一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對(duì)話過(guò)程”，其作用就是弱化現(xiàn)代公共行政的正統(tǒng)教條并給“后現(xiàn)代”主義公共行政的潛能增加一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以便兩者都能同時(shí)、同地并且以同樣的語(yǔ)氣得到討論[9]。?？怂购兔桌胀瑯右膊恢鲝埇F(xiàn)代公共行政中的實(shí)證主義取向，主要由“理性導(dǎo)向”向“價(jià)值導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注作為個(gè)體的主觀人類意義（而不是只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)人們之間的關(guān)系所蘊(yùn)涵的各種情感和利益表達(dá)?！昂蟋F(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論家們堅(jiān)信通過(guò)對(duì)話要比通過(guò)“客觀”測(cè)量或理性分析更有可能解決公共問(wèn)題。正如麥克斯懷特所認(rèn)為的那樣：公共行政話語(yǔ)將反思一種使人變得自我中心、個(gè)人主義和熱衷于相互傾軋的意識(shí)模式，而提供一種相互禮讓的人際關(guān)系的話語(yǔ)，最終解決合法性的問(wèn)題[3]。因此，“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論在研究方法論上強(qiáng)調(diào)“想象”和“對(duì)話”，主張將公平、民主、參與引入公共行政領(lǐng)域。

第三，在公共行政實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)公民參與。公民參與社會(huì)事物管理和多元治理結(jié)構(gòu)最顯著的表示就是公共行政中的公民參與，它集中體現(xiàn)了政府與公民間的互動(dòng)和博弈。公共行政領(lǐng)域在很長(zhǎng)一段時(shí)間里追求的是理性和效率，實(shí)行的是精英民主，而官僚制更是為其提供了組織和結(jié)構(gòu)保障。雖然新公共服務(wù)理論主張政府由管理回歸服務(wù)，也有涉及公民參與的內(nèi)容，但是其仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)范式的影響，政府仍居于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，改變的只是政府的執(zhí)政方式。與此不同的是，“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論主張?jiān)诔浞职l(fā)揮個(gè)人想象力的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)不同意見(jiàn)和思想間的交融，而實(shí)現(xiàn)這一理想的方法就是公共實(shí)踐中的公民參與。并且公共行政話語(yǔ)理論的倡導(dǎo)者堅(jiān)信，伴隨著現(xiàn)代性被“后現(xiàn)代性”所取代，伴隨著公民參與范圍和深度的擴(kuò)展，將會(huì)出現(xiàn)升華公共行政語(yǔ)言的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正的參與和對(duì)話。

二、公民參與對(duì)于公共行政的含義

雖然在現(xiàn)有的研究中很難找到被廣泛認(rèn)同到關(guān)于公民參與的定義，但學(xué)者們都認(rèn)為公民參與和治理理念的興起和新公共管理運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)，有助于克服單一治理主體的弊端，改進(jìn)政府決策，培養(yǎng)公民意識(shí)，維護(hù)公民利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和民主。

在探討公民參與與公共行政的關(guān)系和含義之前，有必要先弄清參與與民主的關(guān)系。因?yàn)?，民主一直就是公共行政的一個(gè)重要議題，也是當(dāng)代公共行政所追求的主要目標(biāo)之一。從表面上看，民主意味著參與，這似乎是一個(gè)不言自明的命題，然而在民主理論的發(fā)展長(zhǎng)河中，民主和參與實(shí)際上存在著巨大的張力[10]。在歷史長(zhǎng)河中，從古希臘雅典城邦的直接民主到當(dāng)代社會(huì)出現(xiàn)了多種民主形式，包括代議民主、精英民主、多元民主、參與民主、協(xié)商民主、馬克思主義民主等等。不同民主形式的背后實(shí)質(zhì)上隱藏著一個(gè)歷史久遠(yuǎn)的爭(zhēng)論：那就是究竟是人民自治，還是精英治國(guó)。自從古希臘雅典城邦直接民主嘗試失敗以來(lái)，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里自由主義民主在較量中占據(jù)了上風(fēng)，參與民主則被看作是低下的，甚至有可能扼殺個(gè)人自由。即使在被譽(yù)為“現(xiàn)代民主典范”的美國(guó)，其“憲法之父”麥迪遜在著作中也將“純粹民主制”看作是不寬容的、不公正的和不穩(wěn)定的。因而，絕大多數(shù)國(guó)家和美國(guó)一樣實(shí)行的是代議民主制，推行“精英治國(guó)”和公民間接參與，公民參與的廣度和深度都比較有限。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，社會(huì)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，官僚制的規(guī)模不斷擴(kuò)大和膨脹，在傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家不僅沒(méi)能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，相反還出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)問(wèn)題。更為嚴(yán)峻的是，在自由主義民主的影響下，人們已經(jīng)漸漸習(xí)慣少數(shù)精英治理國(guó)家的模式，他們普遍對(duì)政治投票、政策參與等活動(dòng)缺乏必要的參與興趣和權(quán)力意識(shí)，面對(duì)各種挑戰(zhàn)時(shí)，民眾對(duì)政府的信任感不斷下降，出現(xiàn)了“信心危機(jī)”特別是20世紀(jì)60年代以來(lái)，精英主義導(dǎo)向的自由民主理論面對(duì)公民政治冷漠、政治效能感下降、公民對(duì)政府信任度持續(xù)下滑、非制度性參與此起彼伏等問(wèn)題束手無(wú)策，簡(jiǎn)單地用“政府超載”理論來(lái)搪塞推進(jìn)公民參與舉措的無(wú)力，現(xiàn)實(shí)證明，自由民主理論無(wú)法有效解決擴(kuò)大公民積極有序參與這一重大政治問(wèn)題[11]。在這樣的背景下，參與式民主開(kāi)始被人們重新關(guān)注，成為當(dāng)代民主理論的新熱點(diǎn)。參與式民主的特點(diǎn)就在于其強(qiáng)調(diào)公民的參與權(quán)和參與渠道。

既然公民參與在當(dāng)代顯得如此之重要，那么它與公共行政二者之間究竟存在什么樣的關(guān)系呢？?？怂购兔桌赵谠u(píng)價(jià)美國(guó)的公共行政研究時(shí)指出，在當(dāng)代的行政學(xué)研究中存在著憲政主義和社群主義兩種理論取向：“憲政主義會(huì)問(wèn)：什么東西——除了立法機(jī)關(guān)的法律之外——能證明我們的行為是合理的？而社群主義者則關(guān)注將一種新的主權(quán)合法化，這一主權(quán)不是立法機(jī)關(guān)的，而是公民自己的。他們會(huì)問(wèn)：我們——除了立法機(jī)關(guān)的法律之外——怎樣才能為我們的行為找到合理性的根據(jù)？[5]其中，社群主義作為當(dāng)代最具影響力的社會(huì)思潮之一，與公民參與有著密切的聯(lián)系。社群主義認(rèn)為個(gè)人及其自我最終是由他或他所在的社群決定的，因此需要培育有責(zé)任的公民，而有責(zé)任的公民就需要關(guān)心社群事務(wù)，要參與到社群的治理之中。麥克斯懷特也認(rèn)為當(dāng)前公共行政領(lǐng)域發(fā)展的好消息就是大多數(shù)“后現(xiàn)代”公共行政的著作都“瞄準(zhǔn)激活治理中公民的作用”[3]，因此，公民參與越來(lái)越與公共行政發(fā)展聯(lián)系在一起。

通過(guò)對(duì)公共行政發(fā)展歷程的梳理有助于我們更好地把握公民參與對(duì)于公共行政的含義。在?？怂购兔桌湛磥?lái)，傳統(tǒng)公共行政是一個(gè)缺乏溝通，由行政機(jī)關(guān)獨(dú)享話語(yǔ)霸權(quán)的體系，會(huì)導(dǎo)致非民主的后果。“如果政策指令不是通過(guò)直接的渠道從民眾到選舉的官員，那么不正當(dāng)?shù)淖陨隙碌闹噶罱Y(jié)構(gòu)又會(huì)怎樣？這種命令——控制機(jī)制已被強(qiáng)加于公共行政的實(shí)踐中，卻被冠以治理人民的名義，但一旦環(huán)式民主失效或背叛了人民的利益，這種指令結(jié)構(gòu)就會(huì)失去它的存在目的或理由”[5]。新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分關(guān)注效率和自上而下的決策方式提出了批判，認(rèn)為公共行政應(yīng)更多地關(guān)注社會(huì)公平正義，強(qiáng)調(diào)公民參與和民主的行政氛圍。新公共行政理論和之后的新公共管理、公共服務(wù)理論雖然都對(duì)傳統(tǒng)公共行政尤其是官僚制結(jié)構(gòu)提出了批判，并試圖尋找到替代傳統(tǒng)官僚制的新興的公共組織形式，但現(xiàn)實(shí)的情況是以上理論仍然沒(méi)有擺脫官僚制的框架，并沒(méi)能實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制的超越?！昂蟋F(xiàn)代”公共行政實(shí)現(xiàn)了公共行政研究范式的轉(zhuǎn)換，為擯棄官僚制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理治理結(jié)構(gòu)的變革提供了可能。正如法默爾所說(shuō)的那樣：“公共行政理論即公共官僚機(jī)構(gòu)的語(yǔ)言應(yīng)該成為揭示這種公共行政問(wèn)題的動(dòng)力機(jī)制”[12]。在法默爾看來(lái)，公共行政理論就是語(yǔ)言，反映著某人對(duì)公共行政實(shí)踐的所思所言，指導(dǎo)著公共行政的作為。需要特別指出的是，雖然“后現(xiàn)代”公共行政在找到一個(gè)合適的替代物之前仍難以擯棄官僚制，并且現(xiàn)實(shí)的情況也表明官僚制仍是當(dāng)前世界各國(guó)政府主要的行政結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，并且在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里還將繼續(xù)存在。但是我們可以對(duì)公共行政的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行調(diào)整和改善，“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論所提倡的公民參與就是一條很好的渠道，有助于政府管理乃至于公共行政的價(jià)值導(dǎo)向由變管理主義變?yōu)槊裰髦髁x。

三、“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)下的公民參與

“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論從“后現(xiàn)代”公共行政的視角出發(fā)為公民參與提供了新的理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)途徑，與此同時(shí)，公共行政話語(yǔ)理論作為一種新興的研究主題，理論自身還有很多不完善之處，現(xiàn)實(shí)性與可操作性還有待于進(jìn)一步的研究和考證。因此，需要將公民參與置于公共行政話語(yǔ)理論之下進(jìn)行深入分析，這樣才能更好地指導(dǎo)公民參與的嘗試與實(shí)踐。

公共行政話語(yǔ)理論來(lái)源于話語(yǔ)民主理論，而話語(yǔ)民主理論從一開(kāi)始就伴隨著公民參與的影子。話語(yǔ)民主理論的思想起源于古希臘雅典城邦的直接民主模式，在當(dāng)時(shí)，人們的活動(dòng)方式是言談和辯論，而不是暴力[13]。在此基礎(chǔ)上，阿倫特區(qū)分了暴力和權(quán)力兩種不同類型的權(quán)力，并指出為了達(dá)到這種一致行動(dòng)的能力，需要有平等民主的商談，政治行動(dòng)就是公開(kāi)地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行討論。20世紀(jì)80年代以后，當(dāng)代哲學(xué)家哈貝馬斯在對(duì)共和主義和自由主義等當(dāng)代主要民主思潮進(jìn)行綜合和批判的基礎(chǔ)上，提出了話語(yǔ)民主理論，哈貝馬斯所言的“話語(yǔ)民主”的含義就是指人們圍繞公共事務(wù)展開(kāi)自由平等的辯論、對(duì)話、商討，并最終形成政治共識(shí)的過(guò)程[8]。之后，隨著公共行政危機(jī)的加劇和“后現(xiàn)代”公共行政范式的興起，公共行政話語(yǔ)理論開(kāi)始出現(xiàn)在人們的視野之中，該理論從“后現(xiàn)代”主義的視角對(duì)傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行批判，吸收、借鑒話語(yǔ)民主理論，主張平等的對(duì)話和有效的參與。不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是直接民主、話語(yǔ)民主理論、還是“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論都強(qiáng)調(diào)對(duì)公民政治參與的追求和倡導(dǎo)，與此同時(shí)，這些理論都以不同的方式肯定了公民參與在實(shí)現(xiàn)公共政治目標(biāo)和改進(jìn)公共政策過(guò)程中所發(fā)揮的重要的作用。無(wú)疑，其中“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論是研究公民參與的最新理論發(fā)展成果，對(duì)“后現(xiàn)代”社會(huì)公民參與最具有指導(dǎo)和借鑒價(jià)值，有可能興起公民自主參與公共行政的浪潮。

“后現(xiàn)代”主義者不主張過(guò)分地依賴客觀事實(shí)，主張通過(guò)“想象”認(rèn)識(shí)世界，主張文化、話語(yǔ)和知識(shí)的多樣性，強(qiáng)調(diào)在建構(gòu)不同的現(xiàn)實(shí)時(shí)，人們有不同話語(yǔ)，并且擁有話語(yǔ)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，法默爾、福克斯和米勒等人建立了“后現(xiàn)代”公共行政的話語(yǔ)體系。在法默爾看來(lái)，話語(yǔ)權(quán)力被公平地賦予每一個(gè)個(gè)體。各個(gè)共同體在對(duì)話、交談和商談中形成共識(shí)，這種“普遍共識(shí)”取代了地位、傳統(tǒng)和真理這些外在權(quán)威，而成為共同體間采取行動(dòng)的合法性依據(jù)[14]。與法默爾的觀點(diǎn)相一致，?？怂购兔桌罩鲝埥⒁环N“公共能量場(chǎng)”，即一個(gè)確保公共政策得以制定和修改的表達(dá)社會(huì)話語(yǔ)的場(chǎng)所，以增加公眾對(duì)于政治生活、政策領(lǐng)域的話語(yǔ)表達(dá)和質(zhì)量關(guān)注。強(qiáng)調(diào)治理主體之間的參與、責(zé)任、回應(yīng)和互動(dòng)。他們?cè)趯?duì)現(xiàn)實(shí)存在的政策對(duì)話案例進(jìn)行了分析梳理后，發(fā)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)中有“少數(shù)人的對(duì)話”、“多數(shù)人的對(duì)話”和“部分人的對(duì)話”三種對(duì)話形式，然而，從話語(yǔ)體系正當(dāng)性依據(jù)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，只有“部分人的對(duì)話”形式才是符合話語(yǔ)正當(dāng)性條件的話語(yǔ)形式，即真實(shí)的話語(yǔ)形式。因?yàn)椤吧贁?shù)人的對(duì)話”雖然“不應(yīng)完全受責(zé)備，但它是不符合標(biāo)準(zhǔn)的，會(huì)扭曲民主的含義”[5]。而“多數(shù)人的對(duì)話”歷史上的嘗試證明是不易于實(shí)現(xiàn)的，而且是“一種異化的交流，是對(duì)話的幻象”[5]。因此，“后現(xiàn)代”視角下的公共行政話語(yǔ)理論所主張的公民參與是“部分人的對(duì)話”和“有限的參與”，雖然這一選擇更具現(xiàn)實(shí)操作性，也促使了現(xiàn)實(shí)政策網(wǎng)絡(luò)的形成，但也難以掩蓋其自身的缺陷和不足，并在一定程度上不利于公民參與。

首先，公共行政話語(yǔ)理論的美好憧憬和現(xiàn)實(shí)情形的差別，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的全民參與。就最好的情形而言，公共行政理論期待民主的是一種全民參與式的民主，即人人都擁有平等的話語(yǔ)權(quán)和表達(dá)話語(yǔ)的渠道，人們能夠?qū)φ卫砗驼咧贫ㄊ┘悠降鹊挠绊憽Ｕ绺？怂购兔桌账诖哪菢?，“我們所能得到的最好的民主是一種非冷漠的民主”[5]。但迫于現(xiàn)實(shí)情況的壓力，公共行政話語(yǔ)理論認(rèn)為“有限參與”才是最好的話語(yǔ)形式。因此，公共行政話語(yǔ)理論實(shí)際上是反對(duì)參與機(jī)會(huì)均等化，而強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性——“隨機(jī)選擇創(chuàng)造了這樣一個(gè)環(huán)境：擴(kuò)大了那些不關(guān)心問(wèn)題的人在調(diào)查問(wèn)卷中被選擇成為提供‘意見(jiàn)’的人的可能性……依據(jù)我們的標(biāo)準(zhǔn)，自愿參與應(yīng)該優(yōu)先考慮，不要被那些冷淡的、缺乏興趣的人所沖淡”[5]。由此可見(jiàn)，?？怂购兔桌諒?qiáng)調(diào)通過(guò)公民參與意愿賦予公民參與的權(quán)利，而不是先賦予公民參與的權(quán)力，再由公民決定是否參與相關(guān)的政治活動(dòng)。以真誠(chéng)、切合情境的意向性、自主參與、具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)這四個(gè)無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量的變量去判斷話語(yǔ)的正當(dāng)性，進(jìn)而確立公民參與的方式，不僅不能夠充分調(diào)動(dòng)公民參與的熱情，還有可能導(dǎo)致公民在參與上的兩極分化。與此同時(shí)，這樣做也不利于形成對(duì)政治家和官僚的約束力。最為無(wú)奈的是，即使是公共行政話語(yǔ)理論迫于社會(huì)現(xiàn)實(shí)而做出的選擇——“有限參與”，也有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的民主，而再次走回精英民主或集體行動(dòng)的悖論。

其次，公共行政話語(yǔ)理論本身在理論建構(gòu)方面存在缺陷，無(wú)法為公民參與提供明確的理論指導(dǎo)。解構(gòu)和批判是公共行政話語(yǔ)理論對(duì)待傳統(tǒng)公共行政理論和現(xiàn)實(shí)世界的基本方法。解構(gòu)主義堅(jiān)持除了正義和結(jié)構(gòu)自身之外，一切都必須被解構(gòu)。法默爾提出用解構(gòu)來(lái)質(zhì)疑我們據(jù)以建立現(xiàn)代主義公共行政的前提基礎(chǔ)，旨在否定行政——官僚權(quán)力并且否定韋伯式理性等級(jí)觀點(diǎn)的管理方法，即“反行政”[14]。與此同時(shí)，“后現(xiàn)代”公共行政話語(yǔ)理論正是基于對(duì)制度主義、憲政主義、社群主義和公民主義的解構(gòu)與批判而建立起來(lái)的。但是，也許正是因?yàn)檫^(guò)分關(guān)注解構(gòu)和批判（?？怂购兔桌赵跁杏昧怂姆种陨系钠鶎?duì)既有理論流派進(jìn)行梳理和批判之），導(dǎo)致學(xué)者們?cè)诠残姓捳Z(yǔ)理論自身的建構(gòu)方面存在缺陷。公共行政話語(yǔ)理論始終與基本框架和基本概念保持若即若離的態(tài)度，而恰恰是這種模糊的態(tài)度稀釋了其理論的解釋力[15]。因而，也必然無(wú)法為公民參與提供明確的理論指導(dǎo)，無(wú)法科學(xué)地設(shè)計(jì)公民參與的范圍、渠道、深度、廣度和方法。

四、邁向民主化的公民參與

法默爾、?？怂购兔桌盏取昂蟋F(xiàn)代”主義者對(duì)傳統(tǒng)公共行政的效率導(dǎo)向和官僚制組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行猛烈地抨擊，認(rèn)為其會(huì)導(dǎo)致“精英主義”和自上而下的線性治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而使公民參與在某種意義上變成現(xiàn)代社會(huì)的“奢侈品”和“禁忌”。在對(duì)傳統(tǒng)進(jìn)行解構(gòu)和批判的基礎(chǔ)上，他們建構(gòu)了提倡公民參與的公共行政話語(yǔ)理論。但是由于理論建構(gòu)的缺陷和現(xiàn)實(shí)條件的限制，他們所能達(dá)到的也只是有限的公民參與。那么什么樣的公民參與才是我們應(yīng)該追求的呢？或者說(shuō)才是理想的公共行政理論所提倡的呢？筆者認(rèn)為，可以從這些“后現(xiàn)代”主義者散見(jiàn)于他們著作中的思想看出些端倪，那就是實(shí)際性的公民參與，更確切地說(shuō)是一種民主化的公民參與。正如麥克斯懷特在《公共行政的合法性：一種話語(yǔ)分析》一書中所指出的那樣：我渴望一種我們所有的人都能言說(shuō)和傾聽(tīng)，我們所有的人都能就我們接下來(lái)該做什么進(jìn)行商談的對(duì)話。這是不是意味著經(jīng)過(guò)了一系列的嘗試和改革，我們又回到了古希臘式的原點(diǎn)，我認(rèn)為并不是這樣，而是經(jīng)過(guò)這些嘗試，使我們更加明白改革的方向，更加注重公民參與的實(shí)現(xiàn)條件。因此，既然公民參與未來(lái)的發(fā)展方向是民主化，那么民主化公民參與的道路應(yīng)該怎樣走才行得通就成為一個(gè)我們不得不思考的問(wèn)題。

第一，立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)，改變治理結(jié)構(gòu)。歷史上關(guān)于民主和公民參與存在著多種爭(zhēng)鋒相對(duì)的思想和理論，甚至出現(xiàn)了研究范式的轉(zhuǎn)變。需要特別指出的是，這些思想和理論本身沒(méi)有對(duì)錯(cuò)之分，也不存在著孰優(yōu)孰劣的定論。它們都是在特定的歷史條件下出現(xiàn)的，都是與特定的實(shí)際情況相吻合的。因此，思考公共行政民主化的問(wèn)題，或者說(shuō)思考如何通過(guò)變革社會(huì)治理結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化，這就需要立足于我們所處的社會(huì)歷史背景，即立足于我們的社會(huì)正在走向后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)[16]。與此同時(shí)，變自上而下的線性治理結(jié)構(gòu)為多方參與的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，確保每一位社會(huì)參與都有參與的發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)力，確保他們的聲音平等地得到傾聽(tīng)和尊重。之所以做出將立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理放在走向民主化參與十分重要的位置，是因?yàn)楫?dāng)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)從線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的時(shí)候，社會(huì)治理過(guò)程中的每一個(gè)成員都是社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)必要節(jié)點(diǎn)，會(huì)處于與其他節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)中，形式民主也就會(huì)與它背后的非正義和不公正等一道得到揚(yáng)棄，代之以實(shí)質(zhì)民主[16]。

第二，客觀看待民主，樹立民主參與理念。客觀地說(shuō)民主，或者是公民參與只是一種治理國(guó)家，處理社會(huì)事務(wù)的公共行政方式，不應(yīng)該被賦予過(guò)多的主觀色彩。因此，我們需要客觀地看待民主，談民主色變或者將民主看做是解決一切公共行政難題的“靈丹妙藥”的觀點(diǎn)都是不對(duì)的。那么怎么樣才能樹立民主參與理念呢？筆者認(rèn)為就是提倡強(qiáng)勢(shì)的公民政治參與，一是鼓勵(lì)公民通過(guò)共同討論、共同決議、共同執(zhí)行來(lái)解決社會(huì)共同體所面臨的的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展難題，集思廣益，避免“拍板決策”。二是確保公民能夠參與到政府治理和政策制定的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，而不是現(xiàn)在所廣泛推行的事后參與或形式參與，例如很多地方推行的聽(tīng)證制度，而是擁有具有很強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)的參與，能夠在與政府官員和代理人的討價(jià)還價(jià)和意見(jiàn)交匯中實(shí)現(xiàn)自己的意見(jiàn)和主張。三是充分考慮公民參與的意愿，聽(tīng)取公民的心聲，從而正確把握公民中政治參與的需要，避免做了很多努力但卻偏離公民參與意愿現(xiàn)象發(fā)生。例如，當(dāng)前很多政府都在推行財(cái)務(wù)信息政務(wù)公開(kāi)這項(xiàng)工作，但政府提供給公民的僅僅是一種事后參與的權(quán)力和渠道，即公民只能夠?qū)φ_(kāi)支是否符合法律和程序進(jìn)行監(jiān)督，而不能在財(cái)政支持之前，對(duì)相關(guān)支出的用途與合理性發(fā)表意見(jiàn)。這就導(dǎo)致很多地方花費(fèi)大量財(cái)力改善公共服務(wù)，并收集公民對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，但他們沒(méi)有考慮到的是這些服務(wù)是不是真的是公民所需要的服務(wù)，即缺乏事前公民服務(wù)需求的收集。四是變自上而下的誘導(dǎo)性參與為自下而上的自發(fā)性參與，進(jìn)而在社會(huì)中弘揚(yáng)一種愛(ài)國(guó)、奉獻(xiàn)、服務(wù)的公共行政精神，培養(yǎng)一群關(guān)心公共事務(wù)，積極參與公共事務(wù)的民眾。

第三，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提升公民參與能力。走向民主化的公民參與，實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)話和討論，必須有一大批具備參與素質(zhì)和能力的公民作為支撐。精英民主理論之所以能夠在很長(zhǎng)時(shí)間里占據(jù)民主理論的高地，就在于精明們有能力處理好政府和社會(huì)事務(wù)，民眾則顯得相對(duì)更不可靠，最后“只能生產(chǎn)出一種社會(huì)組織來(lái)反映滿足某一既定的個(gè)人或精英階層的本能沖動(dòng)的必要性”[3]。而精英和公民間的差別就在于精英擁有比民眾更高的教育水平，更好的素質(zhì)和能力。

但是這樣一種觀點(diǎn)，并不能成為公民參與的阻絆，它為更好地實(shí)現(xiàn)公民參與，發(fā)揮民主治國(guó)的優(yōu)勢(shì)指明了方向，那就是大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提升公民參與的素質(zhì)和能力，使他們能夠正確地認(rèn)識(shí)形式，科學(xué)地分析問(wèn)題，正確地表達(dá)自己的意見(jiàn)，處理意見(jiàn)糾紛，達(dá)成最佳選擇。正如參與式民主理論的始祖卡羅爾·佩特曼所認(rèn)為的那樣：“當(dāng)代民主理論過(guò)于受制于經(jīng)驗(yàn)主義的分析而失去了將理論用于指導(dǎo)政治生活的價(jià)值”。實(shí)際上，公民政治參與能夠促進(jìn)人類的發(fā)展，提高人們的政治效能感，減少人們對(duì)于權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)對(duì)公共問(wèn)題的關(guān)注，有利于形成一種積極的、富有知識(shí)的、并能對(duì)政府事務(wù)具有敏銳興趣的公民，從而有助于參與性社會(huì)的形成[10]。

第四，加快社會(huì)建設(shè)，培育公民參與的組織和渠道。民主公民參與的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴于一個(gè)發(fā)育程度較高的公民社會(huì)，因?yàn)檫@樣一種社會(huì)能夠?yàn)楣駞⑴c和進(jìn)行對(duì)話提供必要的組織與渠道。在公民參與組織建設(shè)方面，英國(guó)學(xué)者道格拉斯·柯?tīng)栒J(rèn)為，社會(huì)應(yīng)該由多元的組織構(gòu)成，是分權(quán)和自治的，每個(gè)人都有決定自己所處組織事務(wù)的權(quán)力。公民參與組織建設(shè)不僅能夠?yàn)楣駞⑴c和話語(yǔ)表達(dá)提供必要的組織保障，也能增加公民和政府對(duì)話的籌碼。在公民參與渠道建設(shè)方面，公民政治參與和進(jìn)行對(duì)話無(wú)疑需要一定的渠道，無(wú)論是“公共能量場(chǎng)”，還是其他形式，都需要有這么一個(gè)渠道的存在，而且渠道越多越好，而這無(wú)疑需要建立在社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上。這正好印證另外一位民主理論大師麥克弗森的觀點(diǎn)；“惟有在一種更加人道的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大參與的渠道并改善參與的作用，才能實(shí)現(xiàn)更民主的、更公平的社會(huì)”[10]。

[注 釋]

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