茶世凱

(北京郵電大學(xué)馬克思主義教研中心，北京 100876)

城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，市民與農(nóng)民共同富裕是社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需要。發(fā)達(dá)的城市與落后的農(nóng)村同在，先進(jìn)的現(xiàn)代工業(yè)與粗放的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)是我國(guó)的基本國(guó)情，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)村落后、農(nóng)民貧窮的“三農(nóng)”問(wèn)題，這種不平衡的局面與人人平等、共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求不相適應(yīng)，損害了占全國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民階層的利益，農(nóng)民成為弱勢(shì)群體，制約了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，共享改革發(fā)展成果，消除貧富分化，已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)和改革目標(biāo)。包容性增長(zhǎng)就是在這新形勢(shì)下提出來(lái)的發(fā)展理念，是一種基于機(jī)會(huì)平等，發(fā)展成果共享，關(guān)注弱勢(shì)群體的發(fā)展方式，有助于解決當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)差距過(guò)大，貧富懸殊，社會(huì)矛盾凸顯等轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的難題。

一、關(guān)于“包容性增長(zhǎng)”的理論闡釋

2007年，亞洲開發(fā)銀行首次提出包容性增長(zhǎng)(Inclusive Growth)概念，旨在關(guān)注亞洲國(guó)家發(fā)展不平衡問(wèn)題，倡導(dǎo)共享發(fā)展成果，消除貧困。包容性增長(zhǎng)的基本含義是機(jī)會(huì)平等，公平合理地分享發(fā)展成果，消除發(fā)展中的貧困和不平衡，關(guān)注弱勢(shì)群體。與包容性增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的概念是排斥性增長(zhǎng)(Exclusive Growth)，即發(fā)展機(jī)會(huì)不平等，發(fā)展成果不能共享，貧富差距懸殊的發(fā)展方式。較早系統(tǒng)闡述包容性增長(zhǎng)概念的是亞洲開發(fā)銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家莊巨忠，他指出包容性增長(zhǎng)是一個(gè)相對(duì)的概念，保證人人都能公平地參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程并從中受惠[1]。2009年，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤在亞太經(jīng)濟(jì)合作峰會(huì)上發(fā)表了《合力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，推動(dòng)持續(xù)發(fā)展》的演講，提出了“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長(zhǎng)”理念;2010年9月16日胡錦濤主席在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)表了《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)》的講話，致辭中指出:“實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，根本目的是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國(guó)家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”①胡 錦濤:深化交流合作、實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)—在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的致辭，中國(guó)網(wǎng)，http://news.china.com.cn/txt/2010 －09/16/content_20945461.htm。全面闡述了包容性增長(zhǎng)的含義。2010年10月份召開的中共十七屆五中全會(huì)，把“包容性增長(zhǎng)”理念融入、貫穿于“十二五”規(guī)劃，上升為黨的執(zhí)政理念，踐行到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)之中。

英文Inclusive意思是包容、融合;Growth意為增長(zhǎng)。增長(zhǎng)通常與經(jīng)濟(jì)(Economic)聯(lián)系在一起，稱作“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為“增長(zhǎng)”與“發(fā)展”有區(qū)別，“增長(zhǎng)”指的是數(shù)量上的擴(kuò)張，而發(fā)展則包括結(jié)構(gòu)方面的變化，概念的內(nèi)涵不盡相同。包容性增長(zhǎng)與單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相對(duì)立，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)涵、外延更加豐富。包容性增長(zhǎng)是一個(gè)新概念，至今沒(méi)有統(tǒng)一的定義，不同的學(xué)者有不同的見(jiàn)解和闡述，是一個(gè)開放的體系，需要不斷充實(shí)、深化。筆者對(duì)“包容性增長(zhǎng)”基本觀點(diǎn)是既有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還包涵政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域全面進(jìn)步，各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”與“統(tǒng)籌發(fā)展”、“全面小康”、“和諧社會(huì)”、“科學(xué)發(fā)展”等執(zhí)政理念都是與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，一脈相通，密不可分，相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充。包容性增長(zhǎng)明確了目標(biāo)和方向，更加具體化，富有操作性。實(shí)踐包容性增長(zhǎng)，有助于更好地落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)[2]。

本文的包容性增長(zhǎng)理念主要基于以下三個(gè)方面:一是機(jī)會(huì)平等。讓農(nóng)村居民獲得平等的生存、發(fā)展權(quán)，消除機(jī)會(huì)不平等的障礙。二是公平合理的分享改革發(fā)展成果。指的是公共產(chǎn)品、社會(huì)保障和社會(huì)福利的城鄉(xiāng)均等化。三是城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，關(guān)注農(nóng)民群體。

二、制約城鄉(xiāng)包容性增長(zhǎng)的主要原因

上世紀(jì)八十年代中期以后，城市、國(guó)企改革開始，財(cái)政資金、優(yōu)惠政策向城市傾斜，城市經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，城市居民收入有了很大提高。而農(nóng)村承包土地規(guī)模小，耕地零散，農(nóng)資成本增加，邊際生產(chǎn)率遞減，而糧食價(jià)格變化不大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效益低;另外農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢，收入來(lái)源少，城鄉(xiāng)居民收入增速拉開。九十年代后，城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化，“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”(李昌平語(yǔ))的“三農(nóng)”問(wèn)題更加凸顯。2010年，農(nóng)村居民人均純收入為5919元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元②參見(jiàn)《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm。，城鄉(xiāng)居民收入之比為3.2倍。如果把城鎮(zhèn)居民隱性收入的各種補(bǔ)貼、福利計(jì)算在內(nèi)，收入差距將變得更大，而世界上大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)居民收入差距都在2倍以內(nèi)[3]。一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)之間存在一定的差距是正常的，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中都會(huì)出現(xiàn)一定的差距，但是，如果差距超過(guò)一個(gè)合理的范圍，就會(huì)帶來(lái)許多負(fù)面的影響?；跉v史的演進(jìn)變化情況和現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，制約城鄉(xiāng)包容性增長(zhǎng)的主要?dú)w因于:

(一)政策偏差，導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)不平等

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。戶籍是身份的標(biāo)志。1958年頒布的《中華人民共和國(guó)人口登記條例》，按居住地把全國(guó)人口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，城鄉(xiāng)之間人為地設(shè)置了一道流動(dòng)障礙，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市，不允許自由流動(dòng)和遷徙，把城鄉(xiāng)居民被分割為兩個(gè)身份地位、發(fā)展機(jī)會(huì)不平等的社會(huì)集團(tuán)，農(nóng)村沉淀了大量隱性失業(yè)人口。改革開放后，逐步放寬了人口流動(dòng)管制，但是城鄉(xiāng)戶籍障礙仍未徹底消除，在城市落戶仍然受到許多限制。另外，還存在附著于戶籍上的權(quán)益差別，依據(jù)戶籍的社會(huì)保障和社會(huì)福利城鄉(xiāng)差異化，農(nóng)村社會(huì)保障體系滯后，進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)工資、子女上學(xué)、醫(yī)療保障等方面受到歧視和不公正的待遇。

城鄉(xiāng)土地權(quán)利不平等。土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的依托，還是重要的財(cái)產(chǎn)性資源。城市土地屬于國(guó)家所有，允許買賣;而農(nóng)村土地集體所有，集體所有權(quán)代理者與農(nóng)戶權(quán)屬模糊，不清晰，存在權(quán)利沖突的風(fēng)險(xiǎn);另外，承包地和宅基地等土地不能直接上市交易，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不平等;另外在征地中政府壟斷了土地一二級(jí)市場(chǎng)，廉征貴賣，占有了巨大的土地級(jí)差收益，失地農(nóng)戶缺乏平等的談判權(quán)利。在城市化發(fā)展中，數(shù)萬(wàn)億元的土地極差地租從農(nóng)村流向城市，農(nóng)村土地為發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)做出了巨大的貢獻(xiàn)。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和土地制度使農(nóng)民利益受損、城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大、發(fā)展機(jī)會(huì)不平等。

(二)公共產(chǎn)品差異化，農(nóng)村居民未能公平合理分享改革發(fā)展成果[4]

公共服務(wù)城市偏向。城市的公共交通、醫(yī)療、教育、通訊、文化設(shè)施等全部納入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家承擔(dān)。而農(nóng)村公共設(shè)施主要靠集體自籌資金，農(nóng)民投工投勞，政府獲投入較少。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)服務(wù)、落戶、子女就學(xué)、醫(yī)療服務(wù)等方面受到許多限制，難以獲得市民待遇。由于歷史欠賬過(guò)多，城鄉(xiāng)面貌反差短期內(nèi)難以消除。

農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障和社會(huì)福利優(yōu)先照顧城市居民，在住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低工資、最低生活保障方面予以傾斜，農(nóng)村社會(huì)保障體系相對(duì)滯后。農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，政府投入偏少，如農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)仍未建立，增加了進(jìn)城務(wù)工、基本生活的后顧之憂。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差異化，農(nóng)村居民未能共享改革發(fā)展成果，獲得轉(zhuǎn)移性收入較少。

(三)城鄉(xiāng)居民收入差距大，農(nóng)民成為弱勢(shì)群體

城鄉(xiāng)長(zhǎng)期處于分割狀態(tài)，形成兩個(gè)不同的社會(huì)集團(tuán)。世界上大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)居民收入差距在2倍以內(nèi)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大，名義差距3倍多，實(shí)際實(shí)際收入差距在5－6倍，已經(jīng)超過(guò)了合理范圍，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民階層心理失衡，“群體性事件”等負(fù)面影響。城鄉(xiāng)之間缺乏有效的資源整合機(jī)制，阻隔了城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，導(dǎo)致發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡。我國(guó)城市化率偏低，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力不足，既制約了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也削弱了城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)能力，形成“雙輸”的局面。農(nóng)村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)落后，大量剩余勞動(dòng)力閑置浪費(fèi)，農(nóng)民增收緩慢，各種權(quán)益得不到很好的保障，成為弱勢(shì)群體。

三、城鄉(xiāng)包容性增長(zhǎng)的路徑選擇

包容性增長(zhǎng)是落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的的具體體現(xiàn)。它有助于解決城鄉(xiāng)差距過(guò)大，發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題，關(guān)注農(nóng)民弱勢(shì)群體，公平合理的分享改革發(fā)展成果。本文主要從建立機(jī)會(huì)平等的制度，完善公平合理分享發(fā)展成果體制，創(chuàng)新城鄉(xiāng)良性互動(dòng)機(jī)制，作為實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)的路徑選擇。

(一)建立機(jī)會(huì)平等的制度基礎(chǔ)[5]

1.實(shí)行居住地登記戶籍制度。居住地登記制度是指公民在某個(gè)地方居住一定期限，有居住條件，并有穩(wěn)定的收入來(lái)源，就可以獲得當(dāng)?shù)貞艏墓芾碇贫?。城鄉(xiāng)一體的戶籍制度是統(tǒng)一社會(huì)身份，平等權(quán)利的基礎(chǔ)，可以消除人口自由流動(dòng)的障礙。讓進(jìn)城農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同樣的身份和權(quán)利，保障他們?cè)诔鞘猩畹幕緳?quán)益。其次剝離附著在戶籍上的權(quán)益。僅僅把戶籍作為記錄公民基本信息和人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)作用，作為戶口管理工具，消除粘連于戶籍上的權(quán)益差別，讓城鄉(xiāng)居民享有同等的國(guó)民待遇，使農(nóng)村居民獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.擴(kuò)大農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)即土地的發(fā)展權(quán)利，通常指農(nóng)地的非農(nóng)使用權(quán)。擴(kuò)大農(nóng)村土地承包耕地、宅基地以及集體建設(shè)用地權(quán)利，明確集體與承包農(nóng)戶的土地權(quán)限，加快耕地流轉(zhuǎn)，處理閑置的建設(shè)用地，有利于提高土地利用率，發(fā)揮土地的資本效應(yīng)，增加土地財(cái)產(chǎn)性收入。如保護(hù)給予城郊“小產(chǎn)權(quán)房”，允許市場(chǎng)交易，與城市商品房同等交易的權(quán)利。另外改革土地征用制度，建立政府、農(nóng)戶平等的談判機(jī)制，使農(nóng)戶獲得更大的話語(yǔ)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，合理分配土地增值收益，避免當(dāng)前大量因土地征用引發(fā)的糾紛。循序漸進(jìn)地給予農(nóng)民平等的權(quán)利是土地制度調(diào)整的方向，讓農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)收入，有利于發(fā)揮農(nóng)村土地的資本功能。

(二)完善公平合理地分享改革發(fā)展成果的體制

公平合理地分享發(fā)展成果，就是要完善收入分配體制，糾偏“政府失靈”，發(fā)揮公共財(cái)政的“二次分配”功能，使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化，縮小城鄉(xiāng)收入差距，建設(shè)中間大、兩頭小的“橄欖形”社會(huì)結(jié)構(gòu)。

1.加大農(nóng)村公共產(chǎn)品投入。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論把公共產(chǎn)品定義為能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)社會(huì)成員共同消費(fèi)、享用的物品或服務(wù)，主要由政府提供，公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征。加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)施投資，改善教育設(shè)施落后狀況，提高農(nóng)村人口受教育水平;結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，增加對(duì)農(nóng)村道路交通、通信、文化等基礎(chǔ)設(shè)施，最終使公共產(chǎn)品覆蓋城鄉(xiāng)，惠及農(nóng)村人口。發(fā)揮政府在調(diào)節(jié)收入分配職能作用，公共財(cái)政適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，改善基礎(chǔ)設(shè)施，逐步做到公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)均等化。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。社會(huì)保障從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是對(duì)公民生存發(fā)展權(quán)的救濟(jì)和保護(hù)，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“調(diào)節(jié)器”，社會(huì)沖突的“減震器”和社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”?，F(xiàn)代社會(huì)保障體系由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫四方面構(gòu)成，主要是社會(huì)保險(xiǎn)。首先建立農(nóng)民工工傷、失業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工提供保障;其次是完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)試點(diǎn)，但覆蓋范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低;三是健全農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)農(nóng)村低收入群體提供基本生活保障，國(guó)家已經(jīng)試點(diǎn)。完善社會(huì)保障體系，可以減輕家庭和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，獲得穩(wěn)定的收入預(yù)期，增強(qiáng)消費(fèi)信心。

(三)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)注農(nóng)民群體

城鄉(xiāng)互動(dòng)需要建立合作機(jī)制、互助機(jī)制、扶持機(jī)制，把城鄉(xiāng)自然資源、人力資源、資本分配、科學(xué)技術(shù)等要素合理流動(dòng)，優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.整合城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。利用市場(chǎng)機(jī)制，把城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和產(chǎn)品合理流動(dòng)，資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。農(nóng)村擁有豐富的礦產(chǎn)、燃料等自然資源，可為城市發(fā)展提供廉價(jià)的資源支持;而城市在資本和技術(shù)方面擁有較大的優(yōu)勢(shì)，工業(yè)化水平高、資本金雄厚，可以利用這些優(yōu)勢(shì)，到農(nóng)村投資辦廠，開發(fā)利用農(nóng)村自然資源，支持農(nóng)村改善生產(chǎn)條件和管理水平，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。

2.政策向農(nóng)村傾斜，扶持農(nóng)民積極就業(yè)。財(cái)政資金和優(yōu)惠政策適度向農(nóng)村傾斜，加大對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼力度。農(nóng)村隱性失業(yè)人口較多，給予農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提供就業(yè)服務(wù)，使農(nóng)民充分就業(yè)，增加工資性收入，可以改善收入狀況;同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增加工作機(jī)會(huì)，拓寬就業(yè)渠道。這樣既可以彌補(bǔ)城市勞動(dòng)力缺口，也有利于減少農(nóng)村失業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

總之，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理制度，擴(kuò)大農(nóng)地發(fā)展權(quán)以建立機(jī)會(huì)平等的制度基礎(chǔ);加大農(nóng)村公共產(chǎn)品投入，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善公平合理地分享發(fā)展成果的體制;創(chuàng)新城鄉(xiāng)良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，關(guān)愛(ài)農(nóng)民弱勢(shì)群體，就能逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)包容性增長(zhǎng)。

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