徐光超

（中共河南省直黨校，河南 鄭州 450002）

公安機關(guān)良性績效考評反饋體系的構(gòu)建與完善

徐光超

（中共河南省直黨校，河南 鄭州 450002）

公安績效考評的目的和價值在于提高公安機關(guān)服務(wù)社會的能力，因此績效考評反饋應用非常重要。當前公安績效考評反饋應用存在著諸多問題和薄弱環(huán)節(jié)。應從完善績效考評體系，把考評反饋與行政問責制聯(lián)系起來，建立績效考評反饋結(jié)果利用的二次考評制度，實現(xiàn)績效考評反饋結(jié)果使用的制度化與規(guī)范化等方面來建立績效考評的反饋機制。

公安機關(guān)；績效考評；反饋體系；良性

公安機關(guān)績效考評是為提高公安機關(guān)公共管理和公共服務(wù)能力而采取的以公共責任和顧客至上為理念的政府改革策略中的一環(huán)，是持續(xù)改進和提高政府部門績效的管理理念和方法的具體應用，是當今許多國家實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具之一。公安機關(guān)績效考評結(jié)果作為績效考評的成果體現(xiàn)，是公安機關(guān)績效提高的橋梁，而只有通過對公安機關(guān)績效考評結(jié)果的利用，才能真正發(fā)揮公安機關(guān)績效考評“助推器”的功能。

一、績效考評結(jié)果的反饋對于公安機關(guān)的價值分析

（一）績效考評結(jié)果反饋能大力推進公安機關(guān)人事管理制度改革

績效考評結(jié)果用于公安機關(guān)人事管理制度改革，體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，把績效考評結(jié)果與民警的薪酬直接掛鉤，逐步取消目前民警實行的資歷工資制，探索建立以績效為依據(jù)的績效薪酬制度。根據(jù)績效考評結(jié)果對優(yōu)秀的民警予以加薪獎勵，對那些表現(xiàn)極差的民警給予相應的降級降薪懲處，做到賞罰分明，體現(xiàn)民警管理中的功績制原則。其次，績效考評結(jié)果可以作為用人的根據(jù)，克服用人的不正之風。有了績效考評結(jié)果，能夠為科學用人提供依據(jù)，從而形成上崗看德才、提拔看績效、培養(yǎng)看潛力的民警使用、提拔機制，達到從源頭上糾正民警管理中的諸多不良做法、遏制用人腐敗的目的。第三，績效考評結(jié)果與干部的使用結(jié)合起來。利用績效考評結(jié)果，可以讓領(lǐng)導切實重視起績效考評的價值意義，真正起到表干部之“德”、激干部之“能”、促干部之“勤”、展干部之“績”、倡干部之“廉”的作用，使干部才有所展、勞有所得、功有所獎、過有所究[1]。讓績效突出的干部脫穎而出，將平庸無為的干部淘汰，形成干部能上能下的機制，造成干事創(chuàng)業(yè)、鼓勵探索、激勵成功的健康的人事制度環(huán)境。

（二）績效考評結(jié)果反饋能大力促進公安機關(guān)隊伍建設(shè)

一是可以發(fā)現(xiàn)和留住人才。根據(jù)績效考評結(jié)果的反饋應用，有助于發(fā)現(xiàn)人才，淘汰庸才，確保年富力強、德才兼?zhèn)涞拿窬玫搅粲煤吞岚危环Q職民警得以降級或被清理出公安隊伍，這樣才能保證公安機關(guān)公務(wù)員隊伍始終處于不斷新陳代謝、吐故納新、生機勃勃的良性運行狀態(tài)。二是有助于民警素質(zhì)的提高。我國公安機關(guān)公務(wù)員隊伍規(guī)模大、人數(shù)多，對其實行嚴格的績效考核，能夠促使他們按照黨和政府以及所在職位的要求，增強服務(wù)意識，提高執(zhí)法能力，規(guī)范服務(wù)行為，從而促使公安民警整體素質(zhì)不斷提高。三是通過績效考評結(jié)果反饋應用，可以了解到公安民警的知識、能力、服務(wù)水平等方面情況，根據(jù)考評結(jié)果反饋的信息和改進建議，安排公安民警培訓、進修、再學習，為公安民警不斷提高自己專業(yè)知識、執(zhí)法能力、服務(wù)水平提供有針對性的指導和幫助。

（三）績效考評結(jié)果反饋應用能大力促進公安機關(guān)績效的改善

績效考評不僅僅是對公安機關(guān)的執(zhí)法、政策或政務(wù)項目事后的監(jiān)督與約束，更為重要的是對法律、政務(wù)項目或政策自身存在合理性、可行性的審查。而且，績效考評結(jié)果有助于發(fā)展戰(zhàn)略與策略的調(diào)整與人員、組織以及其他資源的充分配置，以適應變化了的環(huán)境，更好地回應社會公眾的需求，并有利于將當前的需求與長遠的戰(zhàn)略考慮結(jié)合起來。另外，公安機關(guān)績效考評最基本的目的就是考評公安機關(guān)預定目標的實現(xiàn)程度，根據(jù)公安機關(guān)組織的發(fā)展戰(zhàn)略和考評結(jié)果，調(diào)整績效目標、工作思路和工作舉措，為進一步改進績效服務(wù)。達到“堅持遏制刑事犯罪活動的高發(fā)勢頭，堅決扭轉(zhuǎn)少數(shù)地方治安混亂的局面。確保社會治安大局穩(wěn)定，確保人民群眾安全感不斷增強”[2]。這也是實現(xiàn)公安機關(guān)社會績效反饋的戰(zhàn)略目標。

（四）績效考評結(jié)果反饋應用能大力推進建設(shè)服務(wù)型公安機關(guān)

一個公安機關(guān)能否贏得人民的愛戴，不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是要看它在多大程度上滿足了人民的需要。從這個程度上講，公眾的受益水平和滿意程度才是公安機關(guān)績效考評的最終標準。一方面通過績效考評引入競爭機制和市場機制，實現(xiàn)競爭性選擇和公共服務(wù)市場化，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，通過公眾滿意標準的實施，考評公安機關(guān)部門提供的公共服務(wù)與公眾滿意度之間的差距，并通過財政支出使用效率的優(yōu)化，降低公眾使用公共服務(wù)的成本，真正建立起服務(wù)型和效能型公安機關(guān)。

二、當前公安機關(guān)對績效考評反饋的利用狀況及存在的問題

經(jīng)過調(diào)研，當前公安機關(guān)對績效考評結(jié)果的利用主要有以下幾種：大部分是將考評結(jié)果作為考核部門、單位領(lǐng)導、民警績效的重要依據(jù)，實施“末位淘汰制”；把考評結(jié)果與組織整體績效掛鉤，對結(jié)果進行排名并在新聞媒體上予以公布；把績效考評的結(jié)果作為提拔、晉級、獎懲的依據(jù)等。這種對績效考評結(jié)果的利用當然有其合理的一面,但也存在著許多問題，具體來說，有以下幾個方面:

（一）無相關(guān)法律法規(guī)的保障，對績效考評結(jié)果的利用缺乏規(guī)范性

相比歐美國家，我國還沒有專門針對績效考評的通行法律條文，對績效考評結(jié)果該如何利用缺乏明確而具體的規(guī)范，更沒有針對公安機關(guān)績效考評的相關(guān)法律條文，以至于各地在實踐運用中帶有很大的隨意性。

（二）信息公開機制、反饋機制、申訴機制等相關(guān)配套機制缺失

這直接影響了績效考評結(jié)果得到的客觀公正的應用，難以促使績效考評結(jié)果順利得到考評對象的利用。

（三）績效考評結(jié)果的運用存在短視問題

大多數(shù)情況下對結(jié)果的運用只注重獎懲，卻很少把績效考評結(jié)果運用于推動公安機關(guān)管理體制改革，實現(xiàn)組織優(yōu)化以提高組織能力。也很少把績效考評結(jié)果跟民警的培訓、再學習聯(lián)系起來，進一步提高民警的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。

三、構(gòu)建良性公安績效考評反饋體系的路徑思考

（一）公安績效考評反饋的終極目標是推動公安業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)

在管理學上，績效管理是一個雙向互動的溝通過程。是事前計劃、事中管理和事后考核所形成的三位一體的系統(tǒng)。公安機關(guān)的績效考評也不能僅僅只關(guān)注于考評本身，一開始就要將考評反饋目標定位于推動公安業(yè)務(wù)和隊伍建設(shè)上。這樣，在考核標準的制定、考核過程的指導、考核結(jié)果的應用等環(huán)節(jié)才會有的放失。才會緊緊圍繞公安業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)來制定考核內(nèi)容、考核標準、考核方法，做到協(xié)調(diào)完善，相互統(tǒng)一，才能通過一系列科學、嚴格的考核獎懲措施及持續(xù)的競爭和淘汰，將民警的工作成績與職務(wù)待遇等實際利益掛起鉤來，最大限度地激發(fā)民警的原動力，調(diào)動各部門和廣大民警的工作積極性和主動性，從一切有利于公安工作發(fā)展的需要出發(fā)，提升公安隊伍的整體素質(zhì)，培養(yǎng)優(yōu)秀的綜合人才，增強隊伍的戰(zhàn)斗力。

（二）完善的績效管理體系是績效反饋體系的應有之義

績效管理與績效考評是有區(qū)別的，不能僅僅以績效考評來代替績效管理?？冃Ч芾硎侨肆Y源管理體系中的核心內(nèi)容，是一個完整的管理過程，它側(cè)重于信息溝通與績效提高，強調(diào)事先溝通與承諾，伴隨于管理活動的全過程；而績效考評則是管理過程中的局部環(huán)節(jié)和手段，側(cè)重于判斷和考評，強調(diào)事后的評價，而且“僅在特定的時期內(nèi)出現(xiàn)”。因此，要建立一個良性的公安績效考評反饋體系，首先要建立一個完善的績效管理體系，這樣才能從根本上提升績效考評反饋體系的效能。

1.公安機關(guān)績效管理體系內(nèi)容要完善

要有明確的職位說明書，使每個職位職責清晰；針對職責，每個人都有明確的目標，考核依據(jù)目標制定；目標達成與否與薪酬、晉升直接鉤；針對民警考核弱項要有相應的培訓輔導，而不是撒手不管；考核投訴渠道要暢通，民警受到不公正的評價有冤可訴。這樣整個體系形成閉環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，管理目標和個人努力緊密結(jié)合。

另外，要讓民警了解公安機關(guān)的績效管理體系，宣傳貫徹和培訓非常重要。要讓民警了解到單位對他的期望是什么，他應該怎樣發(fā)展才符合單位的要求，怎樣做會受到獎勵或處罰。給他一個客觀認識自我的機會，讓他了解自己的工作與組織期望之間的差距，使他有努力和前進的方向，有意識地彌補自己的短項。

績效管理體系的建設(shè)和宣傳貫徹，最終目的是統(tǒng)一“考核是手段，發(fā)展是目的”[3]（P127），考核是幫助個人和組織提高對本職工作的認識。這樣才會把本職工作刻在腦海里，貫穿于行動中，有效地消除對績效考評的錯誤和模糊認識。

2.績效考核標準要明確

由于目標是變量，因此考核前明確目標和標準，是公安機關(guān)績效考評的重要一環(huán)。目標要符合smart原則（具體的、可衡量的、有行動導向的、現(xiàn)實的、有時間限制的）[3]（P325），如果考核標準采用等級評定法，則要對各等級的含義做出明確解釋。要力戒往下壓目標、部屬不理解也要執(zhí)行的情況。

如果在開始考評后，雙方對標準理解還有出入，上級應該尊重下屬的意見，因為目標和標準主要是上級來制定和審批的，所以他有義務(wù)向下屬解釋清楚。如果目標中確實有歧異或模糊不清的地方，上級應該在今后工作中對目標進行修改。

3.考評制定者要學會角色認知

作為承上啟下的紐帶，考評制定者（領(lǐng)導）稱職與否，對自身角色是否認知清楚，也直接決定考評的成敗。許多考評制定者自身業(yè)務(wù)很強，但下屬工作一團糟。這是因為獨木難成林，團隊績效高的上級才是一個稱職的領(lǐng)導，領(lǐng)導不僅對自身的績效負責，更要對部屬的績效負全部責任。上下級是績效伙伴關(guān)系，只有下級做得好，領(lǐng)導的工作才會出色。

同時，在制度設(shè)計和培訓宣傳貫徹上，也要突出領(lǐng)導對下屬績效的連帶責任。必須意識到：績效考核不是領(lǐng)導對民警揮舞的“大棒”，領(lǐng)導也不是審判官和老好人，領(lǐng)導要扮演教練、輔導員的角色，幫助部屬走向成功。

（三）建立良性配套機制

1.建立激勵懲戒機制

“任何管理活動都需要激勵”[4]，在績效考評體系制定之初，就應考慮好相應的激勵獎懲機制。根據(jù)績效考評結(jié)果，將部門的績效與其下一年度的預算掛鉤、將領(lǐng)導的政績與其職位的升降掛鉤、將民警的表現(xiàn)與其薪酬、培訓及晉升、辭退等切身利益掛鉤，真正做到獎優(yōu)罰劣、賞罰分明。考評是前提，激勵是考評結(jié)果的運用。激勵的目的是對被考評者要求的滿足，從而調(diào)動工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性。通常的激勵措施有：一是成就激勵。要十分重視對民警的成就激勵，采取組織激勵、榜樣激勵、榮譽激勵、績效激勵、目標激勵和理想激勵等多種方式，及時滿足民警合理的個人要求。二是能力激勵。為了讓自己將來生存得更好，每個人都有發(fā)展自己能力的要求。因此，作為管理者，要通過培訓激勵和工作內(nèi)容激勵，來滿足民警這方面的要求。三是環(huán)境激勵。領(lǐng)導者要想方設(shè)法為民警營造良好的工作環(huán)境，提供先進的辦公設(shè)備等。同時，為了加大人才培養(yǎng)力度，可以考慮在公安各業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實行縱向人員流動，把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)秀人員提拔上來，充實到重要崗位，形成一個良性的人才交流機制，以此激發(fā)其工作動力。四是物質(zhì)激勵。對工作表現(xiàn)出色的，在工資獎金、公共福利上給予傾斜。

總之，為了充分調(diào)動部門和個人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，既要重視物質(zhì)激勵，更要重視精神激勵。只有將以上四種激勵措施有機結(jié)合起來，靈活運用，才能產(chǎn)生綜合效果。

2.建立信息公開機制

信息公開有利于打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨斷，消除公安機關(guān)和公眾之間信息不對稱現(xiàn)象，能夠有效防止暗箱操作和得到客觀公正的績效考評結(jié)果。信息的公開透明，是尊重人民群眾知情權(quán)的重要表現(xiàn)，有利于人民群眾對公安機關(guān)工作行使評判權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。應當建立信息公開機制，規(guī)定公安機關(guān)績效考評結(jié)果必須通過電臺、報紙、刊物、網(wǎng)站等媒體公開，并通過互聯(lián)網(wǎng)、電話、郵件的方式建立切實可行的公眾投訴渠道接受社會公眾的監(jiān)督與評議。

3.建立考評對象對考評結(jié)果運用的參與及申訴機制

引入考評對象的參與機制，可以發(fā)揮考評對象參與制定結(jié)果使用標準的積極性和創(chuàng)造性，比如，績效達到何種水平應給予何種程度的獎勵或懲戒，應以怎樣的獎懲方式實現(xiàn)結(jié)果使用的區(qū)別等等?？荚u對象的參與，不僅有利于考評結(jié)果使用的科學性提高，而且有利于增強考評對象運用績效考評結(jié)果的自覺性。在結(jié)果使用中，要暢通考評對象對于考評結(jié)果的申訴機制，對認為考評結(jié)果不客觀、獎懲不合理、獎勵強度不夠或懲罰強度過重的考評對象，提供維護他們權(quán)利的機會，從而促進考評雙方的良性互動以及考評結(jié)果的公平和公正，提高考評結(jié)果的效用。

4.建立績效考評結(jié)果運用的反饋機制

績效考評的真正目的是激勵成員努力工作，對外提高組織績效，對內(nèi)滿足組織成員個人成長與價值實現(xiàn)。因此，有效的績效考評結(jié)果反饋機制是績效結(jié)果使用中不可缺少的環(huán)節(jié)。建立起有效的績效考評反饋機制，既可以使考評對象了解到自身能力與不足，從而明確努力的方向，又可以通過反饋過程提升考評對象對績效考評結(jié)果的感知，強化對考評結(jié)果的認可。

5.建立績效考評結(jié)果運用的監(jiān)管機制

績效考評的意義在于考評的結(jié)果能得到有效的利用，但是，沒有強有力的監(jiān)管，考評對象通常是不會自覺主動地把績效考評結(jié)果運用于實際中的，原因在于考評結(jié)果的運用直接涉及到考評對象的利益變動。鑒于此，建立績效考評結(jié)果運用的監(jiān)管機制是很有必要的，通過監(jiān)管敦促考評對象認真對待績效考評的結(jié)果以改進績效。對于監(jiān)管的主體，可以是考評者、上級部門、同級部門、公眾、媒體等。

（四）把公安機關(guān)績效考評反饋與行政問責制聯(lián)系起來

所謂行政問責制，是指一級公安機關(guān)對現(xiàn)任該級公安機關(guān)負責人、該級公安機關(guān)所屬各工作部門和下級公安機關(guān)主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。應把績效考評結(jié)果作為行政問責的依據(jù)，不僅要對有重大過失的公務(wù)員進行問責，還應對那些無責任感的相關(guān)部門進行必要的懲處。這樣，公安機關(guān)機關(guān)和公務(wù)員都會嚴格約束自己的行為，主動根據(jù)考評結(jié)果改善行政績效，防止和約束行政失效，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

（五）強化考評主體在績效考評反饋結(jié)果運用中的積極作用

考評主體，尤其是作為考評對象上級的考評主體，有責任對績效考評結(jié)果的運用扮演重要的角色，而不是一評了事，應積極督促考評對象把考評結(jié)果有效地運用于提高績效的實踐中。在實施績效考評的時候建議采用考評主體與考評對象相互合作的模式，在考評過程中進行良好的績效溝通，這不但可以減少考評中的阻力與摩擦，而且能營造出一個良好的行政氛圍和得到較為客觀、公平、公正的績效考評結(jié)果。最后，考評主體針對考評對象的官僚體制可能對績效考評結(jié)果和建議方案進行抵制，可以通過“強制誘導——理性勸服——兩廂情愿的合作”[5]等路徑促使考評結(jié)果得到更好的利用。

（六）建立績效考評反饋結(jié)果利用的二次考評制度

所謂二次考評制度，簡單說來，就是根據(jù)績效考評結(jié)果和改進建議，勒令那些績效表現(xiàn)較差的公務(wù)員或部門在一個限定的時期內(nèi)對未達標的項目進行改進，經(jīng)過一段時間的整改后，再進行第二次考評，評判這些人員或部門在規(guī)定時間內(nèi)績效是否得到了切實的改善與提高。由于二次考評制度在實施的過程中有著嚴格的時間限定、針對性強、目標明確，這就能引起考評對象的足夠重視，在壓力下考評對象為了能夠在第二次考評中達標，會自覺根據(jù)前面績效考評結(jié)果中所反映的問題改進自己的缺陷，提高績效水平以達到要求?？梢哉f，二次考評制度的實施，可以有效改變考評對象把績效考評結(jié)果僅僅看成是“空頭支票”的錯誤觀念，促使他們自覺運用績效考評結(jié)果指導自己的工作，達到改進績效的目的。

（七）實現(xiàn)績效考評反饋結(jié)果使用的制度化與規(guī)范化

為了改變當前我國公安機關(guān)績效考評中的隨意性大、主觀性強、無章可循等缺陷，應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法。例如，美國民間機構(gòu)“坎貝爾研究所自1998年以來，每年對各州市的政府績效進行考評，并發(fā)布考評報告”[6]。美國還制定了《公安機關(guān)績效與結(jié)果法案》，建立起一套通行的公安機關(guān)績效反饋考評法案，對考評的目標、主體、程序與考評結(jié)果的運用等方面作出明確的規(guī)定，使考評工作有法可依、有規(guī)可循，借助法律的力量實現(xiàn)績效考評結(jié)果使用的制度化和規(guī)范化，保障績效考評結(jié)果的運用真正落到實處。只有這樣，才能真正將公安績效考評反饋結(jié)果落到實處，真正起到為公安隊伍建設(shè)服務(wù)、為公安實戰(zhàn)服務(wù)、為陽光警務(wù)服務(wù)，進而為建設(shè)社會主義法治國家服務(wù)。

[1]李輝.關(guān)于我國政府績效評估結(jié)果使用問題的研究[J].山東行政學院學報，2008,（4）.

[2]孫永波.公安民警執(zhí)法為民教育讀本[M].北京:中國人民公安大學出版社,2005:27.

[3]（美）加里·德斯勒.人力資源管理（第6版）[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[4]張勤.行政體制改革的價值取向——公共性和服務(wù)性[J].廣東行政學院學報,2004,（2）.

[5]吳江,胡冶巖.公共部門人力資源管理[M].北京:中共中央黨校出版社,2003:173.

[6]母文學.對美國政府績效考評活動的考察[J].行政論壇,2001,（9）.

D631

A

1672-6405（2012）04-0013-04

徐光超（1974-），男，河南上蔡縣人，行政管理學碩士，中共河南省直黨校行政管理教研室講師，主要從事公共政策分析研究。

2012-10-11

張欽]