李慶雷 楊春和

(1.云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，云南昆明 650041;2.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，云南昆明 650201)

在中國旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，出現(xiàn)了一些看似奇怪的獨(dú)特現(xiàn)象，如此起彼伏的文化遺產(chǎn)爭奪戰(zhàn)、不惜血本的遺產(chǎn)申報(bào)熱、難以抑制的景區(qū)門票漲價(jià)、遍地開花的同類旅游產(chǎn)品開發(fā)、雷聲大雨點(diǎn)小的區(qū)域旅游合作等，引發(fā)社會(huì)各界人士關(guān)注。專家學(xué)者從不同的角度對上述問題進(jìn)行研究并提出對策措施，但事情并沒有得到解決，有些甚至愈演愈烈。任何一種普遍性社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)，背后必然隱含著某種規(guī)律性、制度性的問題。黑格爾曾指出，存在即合理。要想解決這些問題，就必須首先考慮它們存在的合理性，再從消除這種合理性入手思考解決方法。筆者從分析上述現(xiàn)象入手，引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政區(qū)競爭理論，分析地方政府競爭的成因及其對旅游發(fā)展的影響，并對消解過度競爭負(fù)面影響的措施進(jìn)行初步探討。

一、中國旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)特現(xiàn)象

1、幾類獨(dú)特旅游現(xiàn)象的審視

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，產(chǎn)業(yè)功能逐步釋放。在這一過程中，各地出現(xiàn)了一些獨(dú)特的現(xiàn)象，受到普遍關(guān)注;學(xué)者提出了不少建議，相關(guān)部門采取了相應(yīng)的措施，但成效不明顯，有些甚至愈演愈烈。這些現(xiàn)象中的典型代表有:

(1)旅游資源爭奪戰(zhàn)。以歷史名人故里、非物質(zhì)遺產(chǎn)、邊界共生型旅游區(qū)、文學(xué)名著依托型遺跡最具代表性。例如，四川江油、湖北安陸、甘肅天水、吉爾吉斯斯坦托克馬克市爭奪李白故里歸屬地，山東沂源、河南魯山、陜西興平、山西和順、河北邢臺(tái)等地爭奪“牛郎織女”故事發(fā)源地，四川、云南兩省競相利用瀘沽湖做旅游文章，山東東平和梁山為水滸游地名權(quán)發(fā)生沖突直至訴諸法律［1］。

(2)世界遺產(chǎn)申報(bào)熱。2007年，荔波縣政府舉債2億多元申報(bào)世界自然遺產(chǎn);此后10年，還需追加保護(hù)投入6.3億元。動(dòng)輒幾億的申遺成本在中國早已司空見慣，但這絲毫不影響當(dāng)?shù)卣纳赀z熱情。2009年統(tǒng)計(jì)，全國約有200個(gè)項(xiàng)目有申遺的意向，其中100多個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)入預(yù)備清單［2］。與此同時(shí)，曲阜水沖孔廟、張家界觀光電梯、麗江古城酒吧街等圍繞遺產(chǎn)的爭議就沒有停止過。

(3)旅游產(chǎn)品同質(zhì)化。江浙滬地區(qū)涌現(xiàn)出周莊、西塘、同里、烏鎮(zhèn)、甪直、南潯、木瀆、朱家角、七寶、光福、安昌、錦溪、盛澤、千燈、楓涇、新場、新塍、沙溪等近20個(gè)水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，?？?、三亞、湛江、北海、珠海、廣州、深圳、廈門、寧波、上海、青島、威海、煙臺(tái)、天津、秦皇島、大連等16個(gè)城市爭建郵輪母港，海南已有約26家高爾夫球場且有更多球場在規(guī)劃建設(shè)之中［3］。

(4)景區(qū)門票無序漲價(jià)。2009年8月，多個(gè)景區(qū)門票漲價(jià)的消息接踵而來，京、津、川、貴、滇等地多個(gè)景點(diǎn)發(fā)布門票價(jià)格上調(diào)公告，有的漲幅高到70%，引發(fā)社會(huì)熱議;2010年年初以來，多個(gè)景區(qū)門票先后漲價(jià):平遙古城從100元調(diào)整至125元、黃鶴樓由50元漲至80元、“三孔”聯(lián)票由150元漲至185元;根據(jù)調(diào)查，各地基本履行了舉辦聽證會(huì)和提前半年公布的規(guī)定［4］。

(5)區(qū)域旅游合作失靈。2000年以來，各種層次的區(qū)域旅游合作層出不窮，至今方興未艾，2010年就有京津冀豫11市 (區(qū))、京晉冀11縣區(qū)、環(huán)渤海及北京周邊九省 (區(qū)、市)開展區(qū)域旅游合作。但是，大多數(shù)區(qū)域旅游合作僅僅停留在喊口號(hào)、簽協(xié)議階段，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不多，花開之后結(jié)“果”難，例如，瓊北、湛江旅游合作兩年之后1+1還沒大于2［5］。

2、對上述現(xiàn)象的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)、措施與績效

上述現(xiàn)象對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響，引發(fā)了業(yè)界學(xué)者、政府官員、企業(yè)代表、社會(huì)公眾的關(guān)注。不少學(xué)者從自己的專業(yè)背景出發(fā)對這些問題的成因進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)的對策。這里以景區(qū)門票無序漲價(jià)為例進(jìn)行簡要剖析。

對于景區(qū)門票無序上漲問題，有學(xué)者認(rèn)為，原因在于核心旅游景區(qū)門票是旅游消費(fèi)活動(dòng)中的剛性構(gòu)成，門票價(jià)格顯著高于一般景區(qū)有其合理性。解決旅游門票價(jià)格問題必須采取系統(tǒng)的辦法加以推進(jìn)，包括加大景區(qū)投入、增強(qiáng)景區(qū)供給能力，發(fā)揮倒逼機(jī)制、加速旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鼓勵(lì)旅游管理體制改革創(chuàng)新［6］。還有人認(rèn)為，景區(qū)應(yīng)降低門票價(jià)格，可以通過差異化的細(xì)微服務(wù)贏得市場份額。

根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，景區(qū)門票漲價(jià)必須召開“漲價(jià)聽證會(huì)”。但是，在現(xiàn)實(shí)中，凡舉辦過聽證會(huì)的景區(qū)，最終都是以成功漲價(jià)作為結(jié)尾。山西平遙古城門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)，不出意外以高票通過，14位消費(fèi)者代表僅有1人持反對意見［7］。2008年4月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格的通知》，要求一年之內(nèi)門票及游覽服務(wù)價(jià)格不得提高［8］。但是，限期一過，各地門票又紛紛開始漲價(jià)。此外，景區(qū)門票與遺產(chǎn)申報(bào)的關(guān)系也非常獨(dú)特，近年來幾乎所有旅游地申報(bào)遺產(chǎn)成功后都要上調(diào)門票價(jià)格。還有些地方，以各種名義來向游客變相收取費(fèi)用，如麗江的古城維護(hù)費(fèi)、玉溪的澄江資源保護(hù)費(fèi);但卻又不把收取的費(fèi)用用于原定用途，麗江市就曾把古城維護(hù)費(fèi)挪用于機(jī)場建設(shè)。

按理說，門票價(jià)格調(diào)整應(yīng)是旅游企業(yè)的事情。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延遲效應(yīng)的影響下，各地在發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的過程中采取了政府主導(dǎo)戰(zhàn)略，使得部分旅游企業(yè)的運(yùn)營帶有較為濃厚的行政色彩，門票價(jià)格調(diào)整也要經(jīng)過政府相關(guān)部門批準(zhǔn)。因此，門票價(jià)格除了代表旅游企業(yè)的利益之外，還在某種程度上體現(xiàn)著當(dāng)?shù)卣囊庵?門票無序上漲，與當(dāng)?shù)卣鄬Κ?dú)立的利益緊密相關(guān)。

3、行為主體與利益格局:分析旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的重要視角

辯證唯物主義告訴我們，內(nèi)因是事物存在的基礎(chǔ)，是事物運(yùn)動(dòng)的源泉和動(dòng)力，它規(guī)定著事物運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的基本趨勢;外因是事物存在和發(fā)展的外部條件，它通過內(nèi)因而作用于事物的存在和發(fā)展，但不能改變事物的根本性質(zhì)和發(fā)展的基本方向。因此，看待上述現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)外因，但更應(yīng)正確把握內(nèi)因。仍以門票價(jià)格無序上漲問題為例進(jìn)行分析，中央政府采取了諸如召開聽證會(huì)、提前公布、限期整頓等規(guī)制手段，但是仍無法解決問題:地方景區(qū)尋找各種漲價(jià)借口、采取各種措施逃避規(guī)制，甚至無視相關(guān)規(guī)定“頂風(fēng)作案”。要想找到其根源，僅停留在認(rèn)識(shí)旅游消費(fèi)剛性、調(diào)節(jié)產(chǎn)品供求關(guān)系、改革管理體制、擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的傳統(tǒng)經(jīng)營模式是不夠的，甚至是表面的，應(yīng)從行為主體方面尋求深層次的原因。

“每一既定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益”。［9］利益支配著人們的社會(huì)歷史活動(dòng)，一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系必然體現(xiàn)為一定的利益關(guān)系。對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、思想、文化等社會(huì)生活及其關(guān)系進(jìn)行利益分析，是洞察社會(huì)歷史奧秘的重要方法［10］。目前，政府、企業(yè)、非營利組織是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理中的三大力量。在市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的過程中，非營利組織發(fā)育不完善，在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用尚未充分發(fā)揮出來;市場主體逐步壯大，但核心景區(qū)的企業(yè)化程度仍然不高，在很大程度上仍舊是政府意志的體現(xiàn);政府作為旅游資源所有權(quán)的代理人和公共事務(wù)的管理者，在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)獨(dú)特的重要位置，突出地體現(xiàn)在各地旅游發(fā)展的政府主導(dǎo)戰(zhàn)略中。在上文提到的核心景區(qū)尤其是遺產(chǎn)類景區(qū) (如山西平遙古城、曲阜“三孔”)的利益群體中，有一個(gè)不可忽視的力量，那就是對景區(qū)行使直接管理權(quán)的地方政府。在這一利益關(guān)系中，景區(qū)成為地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益的工具。正像荔波縣斥巨資申報(bào)遺產(chǎn)那樣，核心景區(qū)所在地的地方政府出于對地方經(jīng)濟(jì)利益與個(gè)人政績有機(jī)結(jié)合的追求，投入人力、物力、財(cái)力去規(guī)劃、建設(shè)、營銷景區(qū)，其目的在于景區(qū)投入運(yùn)營或遺產(chǎn)申報(bào)成功后帶來的經(jīng)濟(jì)效益和政治聚焦效應(yīng)。于是，各地的景區(qū)門票無序漲價(jià)也就在所難免。由此可見，行為主體與利益格局是認(rèn)識(shí)中國旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的重要邏輯起點(diǎn)。

二、地方政府競爭視角下的旅游現(xiàn)象解讀

1、來自新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)政區(qū)競爭理論的啟示

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范式和相關(guān)工具如供求關(guān)系、邊際成本和邊際收益分析制度起源、績效和制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科，制度、國家 (政府)、經(jīng)濟(jì)績效是其理論的重要組成部分。為了分析作為政治權(quán)力壟斷性組織的國家 (政府)提供能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度的原因，道格拉斯·諾思(Douglas.C.North)提出了壓力——制度選擇模型，波斯納、柯武剛、史漫飛等人探討政區(qū)競爭的發(fā)展過程和作用機(jī)制，形成了政區(qū)競爭理論 (Interjurisdictional Competition)。該理論指出，政區(qū)競爭是各個(gè)政區(qū)之間在投資環(huán)境、法律制度、政府效率、產(chǎn)業(yè)政策等方面的跨區(qū)域競爭;只要兩個(gè)以上的行政區(qū)域政府提供公共產(chǎn)品，以吸引投資和發(fā)展本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)，政區(qū)之間就會(huì)存在競爭關(guān)系［11］。

諾思認(rèn)為，國家總是面臨著其他國家或者潛在統(tǒng)治者的競爭?！疤娲咴绞莿菥?，統(tǒng)治者所擁有的自由度就越低……統(tǒng)治者面臨或者滅亡或者修改基本的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以使社會(huì)能夠降低交易費(fèi)用和提高增長率的選擇?！保?2］這種現(xiàn)象既存在于國家和國家之間，也存在于一個(gè)國家內(nèi)部的地方政府之間。國家間的政區(qū)競爭機(jī)制是國家和國家之間政府治理能力、政府質(zhì)量之間的競爭，這種競爭延伸到一個(gè)國家內(nèi)部，就會(huì)在國家的地方政府之間形成國內(nèi)的政區(qū)競爭關(guān)系。能提供優(yōu)越投資環(huán)境、能建立有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)的私法制度、能建立嚴(yán)格約束政府權(quán)力的公法制度并能提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)的行政區(qū)域，就會(huì)在政區(qū)間的競爭中取勝，吸引更多的資本、企業(yè)家和人才到本行政區(qū)域投資創(chuàng)業(yè);反之，行政區(qū)域便會(huì)面臨著資本、人才、技術(shù)的大量流失，并形成惡性循環(huán)。

2、中國旅游發(fā)展中地方政府競爭的成因

政區(qū)競爭理論為認(rèn)識(shí)中國旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供了一把鑰匙，在旅游發(fā)展中影響較大的政區(qū)競爭突出地表現(xiàn)為地方政府競爭尤其是同級(jí)政府之間的橫向競爭。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以來，地方政府的自身利益凸顯，圍繞利益在各領(lǐng)域進(jìn)行的競爭已經(jīng)成為一種客觀存在。歸納起來，形成地方政府競爭的主要原因包括:

(1)中央與地方政府行政分權(quán)化。從1980年開始，中國啟動(dòng)了以財(cái)政體制改革為核心的行政性分權(quán)，地方政府獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益權(quán)，開始主動(dòng)尋求資源促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，中央政府啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)管理體制改革，逐步下放市場管理權(quán)和體制改革自主權(quán)，使地方政府獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被動(dòng)的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的管理者。隨著央地分權(quán)的實(shí)施，地方政府具有了獨(dú)立的利益，同時(shí)也擁有了實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的工具。在分稅制改革中，來自工業(yè)產(chǎn)品的增值稅75%、消費(fèi)稅全部劃歸中央，農(nóng)業(yè)和包括旅游在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)稅種劃歸地方，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展旅游業(yè)的積極性;隨著農(nóng)業(yè)稅逐步取消，以及擴(kuò)大就業(yè)、統(tǒng)籌發(fā)展、拉動(dòng)內(nèi)需問題凸顯，地方政府對旅游業(yè)的重視程度相應(yīng)提高。

(2)各類資源配置方式的市場化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大部分資源經(jīng)過縱向控制和垂直分配后，基本上不能橫向自由流動(dòng)，形成許慧文(Vivienne Shue)所說的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”(honeycomb － structure)［13］。地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、技術(shù)、資金、人才外遷不影響自身財(cái)政，反而會(huì)減輕提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的壓力。后來，各類稀缺的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)為市場配置，可以根據(jù)收益率進(jìn)行自由流動(dòng)。這迫使地方政府采取措施阻止轄區(qū)內(nèi)資源要素外流，同時(shí)引進(jìn)外地的稀缺性要素。在這種情況下，蒂伯特提出的“用腳投票”(voting by foot)機(jī)制成為可能［14］。多數(shù)旅游資源雖具有不可移動(dòng)性，但在眼球經(jīng)濟(jì)、資源依托等理念的影響下，對于地方政府而言，區(qū)域共享型非物質(zhì)遺產(chǎn)、文學(xué)作品依托型遺跡、邊界共生型旅游區(qū)存在競爭的可能性與必要性，以資本為代表等旅游產(chǎn)業(yè)資源更成為競爭對象。

(3)政績考核制度的經(jīng)濟(jì)化導(dǎo)向。在地方政府行為影響因子中，政府官員的考核與獎(jiǎng)懲制度是不可忽視的。國家在經(jīng)濟(jì)上賦予地方自主權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)了對地方干部的行政和政治控制，借鑒企業(yè)責(zé)任體系建立了干部責(zé)任體系，使政治激勵(lì)成為隱藏在地方政府官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的主要力量［15］。由于居民流動(dòng)性受到限制，制度化的意見表達(dá)途徑較為缺乏，導(dǎo)致上級(jí)考核成為決定政府官員晉升的關(guān)鍵因素，影響甚至左右著地方政府行為。發(fā)展型政府的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)增長對公共物品提供的基礎(chǔ)性作用以及行政性職能績效評估的高難度，致使政績考核制度以GDP增長率、稅收增長率、就業(yè)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。這導(dǎo)致地方政府官員的政治前途與經(jīng)濟(jì)增長情況直接掛鉤，促使地方官員參與經(jīng)濟(jì)競爭同時(shí)積累政治進(jìn)取資本。

此外，監(jiān)督與約束機(jī)制的實(shí)質(zhì)性弱化也在一定程度上加劇了地方政府競爭的激烈程度。盡管上級(jí)政府對下級(jí)政府機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)力，政府體系內(nèi)外也擁有不同性質(zhì)的監(jiān)督部門，但是受過高的信息成本、各地情況的復(fù)雜性以及利益關(guān)系的影響，監(jiān)督與約束機(jī)制實(shí)質(zhì)上在一定程度上得到弱化。

3、地方政府競爭理論對上述旅游現(xiàn)象的解釋

在旅游領(lǐng)域，地方政府競爭主要表現(xiàn)為流動(dòng)性資源競爭、自利性規(guī)制競爭、公共性物品競爭，為描述上文提到的旅游經(jīng)濟(jì)提供了一個(gè)工具，是理解中國旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的重要視角。

(1)流動(dòng)性資源競爭。主要表現(xiàn)為旅游產(chǎn)業(yè)資源和旅游資源的競爭。其中，前者包括資本、人才、技術(shù)、信息等，又以資本競爭為主要內(nèi)容和載體，各地的景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、旅游招商引資活動(dòng)可謂其表現(xiàn)，津滬蓉迪斯尼樂園之爭就是其中的例子;后者主要是旅游資源及品牌歸屬與利用的競爭，上文提到的名人故里之爭、非物質(zhì)遺產(chǎn)、邊界共生型旅游區(qū)、文學(xué)名著依托型遺跡就屬于此類，是旅游領(lǐng)域地方政府競爭中規(guī)模最大、時(shí)間最長、影響最深的類型。江、浙、川、湘等地對中國旅游日爭奪事件折射出的就是各級(jí)地方政府對流動(dòng)性資源的爭奪。

(2)自利性規(guī)制競爭。即地方政府為促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定的優(yōu)惠措施，特別是對構(gòu)建自身競爭力 (有時(shí)會(huì)影響其他地方政府的利益)有利的措施，一般涉及稅費(fèi)、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、金融支持、市場準(zhǔn)入等方面。這突出地體現(xiàn)在1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將旅游業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)、2009年國務(wù)院41號(hào)文件將旅游業(yè)列為重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之后，各地政府制定的關(guān)于 (進(jìn)一步)加快發(fā)展旅游業(yè)的決定等文件之中;有的地方規(guī)定，凡是進(jìn)入該地的旅游團(tuán)隊(duì)必須交由當(dāng)?shù)芈眯猩绲亟?，是自利性?guī)制競爭中地方保護(hù)主義的典型。

(3)公共性物品競爭。既包括地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供的競爭，也包括對上級(jí)政府規(guī)劃投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、提供的公共服務(wù)以及制度性公共物品的爭奪，其中后者表現(xiàn)更為明顯。云南、廣西關(guān)于東盟旅游合作中心地位的明爭暗奪，背后就是關(guān)于旅游基礎(chǔ)設(shè)施、出入境旅游政策的競爭。近年來，各地紛紛提出建設(shè)旅游綜合改革試點(diǎn)城市或示范區(qū)，則是地方政府關(guān)于制度性公共物品爭奪的典型例子，其實(shí)質(zhì)是地方政府借此謀求對自己更為有利的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。海南省免簽證、零關(guān)稅、放航權(quán)政策的成功爭取與付諸實(shí)踐將會(huì)刺激更多的地方加入制度性公共物品競爭的行列。

三、地方政府競爭對旅游發(fā)展的負(fù)面影響及消解

1、地方政府競爭對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效應(yīng)

(1)積極競爭與正面效應(yīng)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政區(qū)競爭理論解釋了政區(qū)競爭是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的，由于地方政府是相應(yīng)政區(qū)利益的代表者，實(shí)質(zhì)上就說明了地方政府競爭的正面效應(yīng)亦即地方政府積極競爭的作用。西方公共選擇學(xué)派認(rèn)為，地方政府類似一個(gè)規(guī)模不斷膨脹、缺乏效率的“怪獸”，地方政府間稅收競爭能夠提高經(jīng)濟(jì)效率、增進(jìn)社會(huì)和個(gè)人的福利水平，因此主張積極競爭。積極的地方政府競爭，主要表現(xiàn)在合理的稅收和規(guī)制、制度創(chuàng)新行為、完善地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，其實(shí)也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的途徑。在旅游領(lǐng)域，地方政府的積極競爭，主要體現(xiàn)為制定符合所在區(qū)域總體目標(biāo)及與其他同級(jí)政府不同的差異化發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)符合地方實(shí)際及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的稅費(fèi)、土地、金融支持、行政審批等政策法規(guī)，完善交通、電力、給排水、通訊等旅游基礎(chǔ)設(shè)施，培訓(xùn)旅游服務(wù)、經(jīng)營與管理人才，實(shí)施區(qū)域性旅游營銷，創(chuàng)新旅游發(fā)展體制、機(jī)制與工作方法，等等。各地出臺(tái)針對政府的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，其重要目的就是調(diào)動(dòng)地方積極性，鼓勵(lì)地方政府積極競爭。

(2)過度競爭與負(fù)面效應(yīng)。地方政府競爭可能產(chǎn)生的消極效應(yīng)主要體現(xiàn)在:一是阻礙統(tǒng)一市場體系的形成，影響市場對資源配置作用的發(fā)揮;二是造成重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)與設(shè)施閑置;三是導(dǎo)致地方政府只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益和生態(tài)效益;四是導(dǎo)致代價(jià)畸高的競爭后果出現(xiàn)，而競爭各方并未得到相應(yīng)的好處［16］。在過度競爭時(shí)，上述消極效應(yīng)表現(xiàn)得更為明顯。所謂地方政府過度競爭，是指由于對抗性的競爭思維和行為導(dǎo)致的影響整體利益的無序和混亂競爭，其結(jié)果稱為地方政府競爭過度。地方政府過度競爭的發(fā)生，根植于央地行政分權(quán)化、資源流動(dòng)自由化和政績考核經(jīng)濟(jì)化，同時(shí)與地方政府決策及相關(guān)行政行為的監(jiān)督與約束機(jī)制在實(shí)質(zhì)上的弱化密切相關(guān)。在旅游領(lǐng)域，地方政府過度競爭主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、旅游資源惡性爭奪、旅游市場分割保護(hù)。這不但會(huì)導(dǎo)致資源、資金、人力、物力的巨大浪費(fèi)，也會(huì)影響公平競爭和市場效率的發(fā)揮，還會(huì)對大眾旅游者造成誤導(dǎo)，此外還孕育著轉(zhuǎn)嫁旅游投資失誤、擾亂市場秩序的風(fēng)險(xiǎn)。

2、旅游發(fā)展中地方政府過度競爭的解決辦法

地方政府過度競爭與央地行政分權(quán)化、資源流動(dòng)自由化、政績考核經(jīng)濟(jì)化、監(jiān)督與約束機(jī)制的實(shí)質(zhì)性弱化有關(guān)，因此，要減少旅游發(fā)展中地方政府過度競爭、降低由此引發(fā)的負(fù)面影響，就必須從上述四個(gè)方面中可以改變的領(lǐng)域入手。由于資源流動(dòng)自由化是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，所以，從長遠(yuǎn)來看，防止過度競爭應(yīng)主要從央地關(guān)系、政績考核和監(jiān)督與約束機(jī)制著眼。

(1)明確界定央地關(guān)系。中國屬于有限行政分權(quán)制，地方分權(quán)不充分而且缺乏法律保障［17］。地方政府會(huì)通過選擇性履行、自我授權(quán)等方式追求地方利益最大化，是導(dǎo)致地方政府競爭失范的重要潛在因素。因此應(yīng)利用法律來明確中央與地方政府之間的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)的法定化、制度化和程序化。同時(shí)，推進(jìn)法律性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)有機(jī)結(jié)合，促使地方政府向社會(huì)、企業(yè)橫向分權(quán)。

(2)改革政績考核方式。政績考核改革包括改革政績考核標(biāo)準(zhǔn)、方式、主體三個(gè)相互聯(lián)系的方面。在標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)適當(dāng)考慮社會(huì)績效與環(huán)境績效，評估政績成本與轄區(qū)發(fā)展?jié)摿?在方式上，應(yīng)探索全面系統(tǒng)、成本適宜、操作簡單的考核方法;在主體上，應(yīng)重視轄區(qū)居民和社會(huì)組織的評價(jià)，注重“自下而上”和“公民滿意”原則在政績考核中的落實(shí)。

(3)強(qiáng)化監(jiān)督與約束機(jī)制。地方政府競爭秩序構(gòu)建需要由正當(dāng)行為規(guī)則構(gòu)成法治秩序，以及擁有具有內(nèi)在約束的競爭主體。相應(yīng)地，地方政府競爭的監(jiān)督約束機(jī)制包括相應(yīng)法律、法規(guī)的健全，以及民眾意見表達(dá)和退出機(jī)制的完善。

應(yīng)該指出的是，上述措施的落實(shí)會(huì)在很大程度上受到行政體制、政府職能與公共管理改革的影響，因此將是一個(gè)循序漸進(jìn)的長期過程?，F(xiàn)階段，地方政府應(yīng)樹立責(zé)任政府的理念，構(gòu)建行政倫理，提高旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，培育調(diào)控、監(jiān)督與約束機(jī)制，正確處理政府之間競爭與合作的關(guān)系。具體來說，地方政府應(yīng)建立旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的智力支持體系和科學(xué)決策機(jī)制，正確認(rèn)識(shí)本地旅游資源的特色及與其他地方的競爭與合作關(guān)系，通過獨(dú)特創(chuàng)意提高旅游項(xiàng)目門檻，全面評估旅游項(xiàng)目投入與產(chǎn)出，避免因決策失誤導(dǎo)致過度競爭。上級(jí)政府應(yīng)做好本轄區(qū)內(nèi)旅游發(fā)展的宏觀調(diào)控工作，通過規(guī)劃等手段引導(dǎo)各地方旅游差異發(fā)展、錯(cuò)位競爭，預(yù)防地方政府之間的矛盾，采用法律措施保護(hù)自身旅游品牌與知識(shí)產(chǎn)權(quán)，保證轄區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)論與展望

從宏觀角度看，政府部門、企業(yè)部門和非營利部門共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的三大體系［18］。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主進(jìn)程的推進(jìn)，上述三方力量逐漸成為影響旅游發(fā)展的主導(dǎo)力量。在以往的研究中，對作為市場主體的旅游企業(yè)的關(guān)注最多，不少碩士研究生培養(yǎng)單位都設(shè)有旅游企業(yè)管理專業(yè)或方向;對政府的關(guān)注因“市場失靈”和政府主導(dǎo)戰(zhàn)略也較多，相關(guān)的著作也不鮮見;對非營利部門的研究是薄弱環(huán)節(jié)，但對其關(guān)注度近年來有所提高［19］。在對政府的相關(guān)研究成果中，政府的應(yīng)然角色、政府主導(dǎo)戰(zhàn)略占據(jù)絕大多數(shù)，但并未區(qū)分中央政府與地方政府，對地方政府的關(guān)注不多。

地方政府是中央政府在地方的代理，是轄區(qū)利益的代表，同時(shí)也是具有自身獨(dú)立利益的主體，因旅游業(yè)的復(fù)合功能和帶動(dòng)效應(yīng)而采取鼓勵(lì)政策予以大力推進(jìn)。地方政府競爭是地方政府在央地行政分權(quán)化、資源配置市場化、政績考核經(jīng)濟(jì)化背景下的理性選擇。作為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的客觀存在，地方政府競爭對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深刻而長遠(yuǎn)的影響，是認(rèn)識(shí)和理解中國旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的重要視角。地方政府競爭是旅游發(fā)展中的推動(dòng)力量，又可能導(dǎo)致旅游資源惡性爭奪、旅游市場分割保護(hù)、旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。發(fā)揮地方政府競爭的積極效應(yīng)、規(guī)避負(fù)面影響，構(gòu)建健康、規(guī)范、高效的競爭秩序，是旅游理論研究的重要領(lǐng)域，也是旅游行政與經(jīng)濟(jì)管理的重要任務(wù)。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)政區(qū)競爭理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合旅游資源爭奪戰(zhàn)、門票無序漲價(jià)、區(qū)域旅游合作失靈等現(xiàn)象，主要從行政管理的角度，對地方政府競爭的成因、影響、負(fù)面效應(yīng)消解措施進(jìn)行了初步探討，以期拋磚引玉，引起業(yè)界學(xué)者對旅游發(fā)展中地方政府及政府間關(guān)系這一重要問題的關(guān)注。地方政府競爭是市場秩序的重要組成部分。在研究中國旅游經(jīng)濟(jì)過程中，忽視地方政府的重要作用和特殊角色，是不可能對一些現(xiàn)象做出令人信服的解釋的。受認(rèn)識(shí)水平和研究階段的限制，筆者的探討還較為粗淺，特別是地方政府競爭負(fù)面效應(yīng)的消解對策，將是下一步需要深入探討的問題。此外，旅游開發(fā)語境中地方政府的利益表現(xiàn)形態(tài)與形成機(jī)理、地方政府的行為邏輯與制度環(huán)境、地方政府競爭的基本策略與效應(yīng)機(jī)制、地方政府競爭失范的懲戒制度與治理模式都是將來需要深度研究的問題。

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