陽敏，袁小紅

(湖南大學(xué)，湖南長沙410082)

信息公開視角下完善政府新聞發(fā)言人制度的若干思考

陽敏1，袁小紅2

(湖南大學(xué)，湖南長沙410082)

政府信息公開建設(shè)是我國政府發(fā)展的方向，也是建設(shè)社會主義政治文明的要求。政府新聞發(fā)言人的設(shè)立，為政府信息公開建設(shè)提供了有效的實(shí)現(xiàn)途徑。本文從信息公開視角切入，針對政府新聞發(fā)言人制度存在的相關(guān)問題，提出了完善政府新聞發(fā)言人的可行性路徑，認(rèn)為應(yīng)主要從加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、完善互動反饋機(jī)制、加強(qiáng)新聞發(fā)言人自身建設(shè)幾個方面著手，為構(gòu)建透明型政府滿足公眾知情權(quán)而不斷努力。

新聞發(fā)言人制度;信息公開;政府

新聞發(fā)言人制度發(fā)軔于西方，其發(fā)展歷史不過百年，是政府完善信息公開制度的有效實(shí)現(xiàn)方式。新聞發(fā)言人作為政府公共關(guān)系策略中信息傳播的一個重要組成部分，通過發(fā)布信息來溝通媒體與公眾，尤其是旨在填補(bǔ)大眾政府與官僚政府之間的鴻溝，以獲得良好的輿論支持。［1］P410自從非典爆發(fā)后，我國民眾知情權(quán)需求不斷增長，加大政府信息公開力度日漸成為社會關(guān)注的重點(diǎn)。在構(gòu)建透明型政府的大前提下，健全政府新聞發(fā)言人制度成為了政府完善政府職能的應(yīng)有之義。但是，在實(shí)際操作過程中，我國政府新聞發(fā)言人制度還不夠完善，或多或少存在著一些問題。從政府信息公開視角下研究政府新聞發(fā)言人制度，提出可行性建設(shè)路徑，具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府信息公開視角和政府新聞發(fā)言人制度的理論契合

1.政府新聞發(fā)言人制度相關(guān)概念

通常認(rèn)為，政府新聞發(fā)言人是指由政府制定或任命的新聞發(fā)布人員。他們定期或不定期向公眾發(fā)布信息，闡述政府立場觀點(diǎn)。構(gòu)建政府新聞發(fā)言人制度，代表政府發(fā)聲，這是目前世界各國通用的做法。隨著我國政務(wù)公開建設(shè)力度的加大，政府新聞發(fā)言人設(shè)立目的已由當(dāng)初的對外宣傳，更多地向媒體溝通、滿足公民知情權(quán)，構(gòu)建透明型政府轉(zhuǎn)變，并取得了一定的成效，顯示了我國政府不斷加大透明度的決心。

2.信息公開和政府新聞發(fā)言人制度內(nèi)在邏輯

第一，政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的實(shí)現(xiàn)途徑。政府信息公開建設(shè)是我國政府發(fā)展的方向，也是建設(shè)社會主義政治文明的要求。政府新聞發(fā)言人的設(shè)立，為政府信息公開建設(shè)提供了有效的實(shí)現(xiàn)途徑。作為政府喉舌，不斷完善的政府新聞發(fā)言人制度，有效提升了政府執(zhí)政形象，加強(qiáng)了民眾凝聚力，極大加快了我國政府信息公開的前進(jìn)步伐。

第二，政府新聞發(fā)言人制度有效保障公民知情權(quán)?？v觀新聞發(fā)言人發(fā)展史，很大程度上，它的設(shè)立是由公眾知情權(quán)的需要而推動的。知情權(quán)(right of information)首先由西方提出，主張媒體和公眾有權(quán)獲知政府相關(guān)公共信息的權(quán)利。以往，民眾缺乏相應(yīng)渠道獲取相關(guān)公共信息，作為政府代言人的政府新聞人在保障公民知情權(quán)方面發(fā)揮了重大作用。第一時(shí)間在臺前將和民眾息息相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布出來，為民眾答疑解惑，較好的維護(hù)了公民知情權(quán)。

二、政府新聞發(fā)言人制度的缺陷以及成因分析

新聞發(fā)言人這種信息發(fā)布方式真正形成制度是在1983年，在改革開放的大形勢下，中國記協(xié)在當(dāng)年首次向中外記者介紹國務(wù)院各部位和人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人，這是我國正式建立政府新聞發(fā)言人制度的標(biāo)志。自新聞發(fā)言人制度施行以來，新聞發(fā)言人在我國得到了長足的發(fā)展和進(jìn)步，逐步向規(guī)?；贫然l(fā)展，為保障公民知情權(quán)構(gòu)建透明型政府做出了重大貢獻(xiàn)。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，新聞發(fā)言人制度還是有許多不盡如人意的地方，無論是理論研究和實(shí)踐操作都比較薄弱，并沒有很好地起到充當(dāng)政府代言人的作用。

1.相關(guān)法律缺失

良好的制度需要健全的法律體系來支撐，為其提供可靠的法律保障。政府新聞發(fā)言人制度在短短的發(fā)展歷程中，在這方面存在著很大的問題。到目前為止，我國尚無一部完整的法律來明確規(guī)定新聞發(fā)言人制度如何運(yùn)行的細(xì)則，也沒具體限定新聞發(fā)言人的基本權(quán)利和義務(wù)。政府新聞發(fā)言人制度相關(guān)法律的缺乏最主要的就是體現(xiàn)在信息公開的問題上。政府新聞發(fā)言人建立的初衷就在于不斷完善政府信息公開滿足公民知情權(quán)。政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，是滿足公眾知情權(quán)的有效途徑，是建設(shè)民主政府的可行性路線。我國在信息公開立法的滯后嚴(yán)重阻礙著政府新聞發(fā)言人工作的開展。新聞發(fā)言人制度建設(shè)缺乏法律的監(jiān)督和保障必定在行進(jìn)的路上困難重重。單單依靠一部《政府信息公開條例》并不能很好的給予政府信息公開法律支撐和保障。必須有一套好的信息公開制度輔以新聞發(fā)言人制度實(shí)施，否則，它僅僅成為一種門面。［2］因此，有必要健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范新聞發(fā)言人權(quán)責(zé)，為政府新聞人制度發(fā)展提供有效法制保障。

2.監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不成熟

雖然近年來我國政府加大了新聞發(fā)言人制度建設(shè)的力度，但在監(jiān)督和問責(zé)方面依舊做的不夠。建立透明型政府，向民眾開誠布公，是我國政府信息公開所努力發(fā)展的方向。但是，現(xiàn)階段政府信息公開工作卻顯示出極大的隨意性。政府往往以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，選擇性的公布信息，民眾完全被動的接受著過濾過了的信息。政府信息公布工作缺乏相應(yīng)監(jiān)督體系?；诖朔N現(xiàn)狀，公民的知情權(quán)不可能得到很好的滿足。

政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)也相對薄弱。政府在對政府新聞發(fā)言人權(quán)責(zé)界定方面不夠清楚。雖然新聞發(fā)言人制度在我國已經(jīng)經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，但是各級政府特別是地方政府兼職發(fā)言人現(xiàn)象還是比較突出的，往往由居要職的領(lǐng)導(dǎo)兼任。此種情況，對于政府新聞發(fā)言人的良性發(fā)展非常不利。政府對政府新聞發(fā)言人的績效考核也無從談起。因?yàn)樾侣劙l(fā)言人監(jiān)督對象和主體兩者并沒有完全獨(dú)立，問責(zé)措施施行起來也會困難重重。政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，要達(dá)到保障公民知情權(quán)的目的，政府必須完善政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。否則，為人民服務(wù)的政府新聞發(fā)言人制度只能是一個擺設(shè)。

3.互動反饋機(jī)制缺乏

政府新聞發(fā)言人是民眾獲取信息的官方渠道，自從非典事件發(fā)生后，但逢突發(fā)事件爆發(fā)，公眾總是第一時(shí)間等待政府發(fā)布的權(quán)威消息，而公開發(fā)布的信息往往由政府新聞發(fā)言人召開新聞發(fā)布會宣布，由此足以見得新聞發(fā)言人的重要性。政府新聞發(fā)言人制度是由一定的層級關(guān)系建立起來的，作為黨和政府的傳聲筒，掌握了一定的話語權(quán)。什么消息該透露，透露的時(shí)機(jī)，這些并不都是完全透明的?！叭f能政府”的積習(xí)依然殘存在政府之中，使得公眾獲取信息的渠道不通暢。而妄圖通過政府內(nèi)部消化危機(jī)事件，在這個信息高度發(fā)達(dá)的社會，只能說是一個笑話。2011年7月份發(fā)生的動車事故可以說是一個絕好的教材，新聞發(fā)言人在新聞發(fā)布會上語焉不詳只是敷衍公眾和媒體，但是各種消息卻通過微博等新新媒體像爆炸了一般在社會傳播開來。

政府新聞之所以會存在壟斷話語權(quán)的現(xiàn)象，這也是由政府新聞發(fā)言人制度的特質(zhì)所決定的。新聞發(fā)言人制度通過議程設(shè)置功能設(shè)置議題，選取想要引起公眾關(guān)注的點(diǎn)，從而達(dá)到影響公眾對于事件的關(guān)注程度的目的。在這個過程中，新聞發(fā)言人如果處理不當(dāng)，必然會發(fā)生壟斷話語權(quán)的現(xiàn)象。新聞發(fā)言人有時(shí)候只從政府利益的角度出發(fā)去考慮問題，而忽視了公眾獲取知悉權(quán)的正當(dāng)權(quán)利，報(bào)喜不報(bào)憂，粉飾太平。政府信息公開一直是我國政府努力的一個方向，而政府新聞發(fā)言人則是政府走向信息公開的重要內(nèi)容。政府新聞發(fā)言人在危機(jī)事件處理過程中，什么信息該透露，發(fā)布的時(shí)機(jī)等等都要從公眾的角度來思考問題，而不是依舊秉持著萬能政府的落后觀念，占據(jù)強(qiáng)勢地位壟斷話語權(quán)，敷衍公眾和媒體，使他們成為信息獲取的弱勢群體，這并不符合政府運(yùn)用議程設(shè)置設(shè)立政府新聞發(fā)言人的初衷。如此下去，政府新聞發(fā)言人制度將失去生存的土壤。

媒體和公眾的積極參與是政府新聞發(fā)言人制度不斷完善的重要因素。如今的社會是媒體社會，傳媒的力量無處不在，很大程度上它促成了政府新聞發(fā)言人的誕生和不斷進(jìn)步。政府新聞發(fā)言人壟斷發(fā)言權(quán)只會降低媒體和公眾的參與度，使得發(fā)布會成為新聞發(fā)言人一個人的舞臺。

三、政府信息公開視角下完善政府新聞發(fā)言人制度的可行性路徑

1.加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)力度

將政府新聞發(fā)言人制度納入法制化的道路，不僅是我國依法治國的基本要求，也是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。政府新聞發(fā)言人制度的法制化不僅是一個重大的理論問題，更是一個迫切的實(shí)踐問題，這成為世界政府新聞發(fā)言人制度的一個無法避免的趨勢，這對完善政府危機(jī)管理中信息公開機(jī)制發(fā)揮政府新聞發(fā)言人制度的效用有著重大的作用。

建立健全《信息公開法》，加大《信息公開法》的執(zhí)行力度。信息公開和保密一直是國家工作的一個重大命題。在危機(jī)管理過程中，如何做好信息公開和保密則是政府新聞發(fā)言人在工作開展過程中應(yīng)該秉持的一個基本原則。提到信息公開和保密，就不能提到《中華人民共和國保守秘密法》。在頒定這部法律的時(shí)候，信息公開還是一個很敏感的詞匯，雖然往后數(shù)年國家一直在對其進(jìn)行一定的修改和完善，但是力度不大。非典事件的爆發(fā)直接說明了《保守秘密法》已經(jīng)落后于時(shí)代，對危機(jī)處置過程中政府新聞發(fā)言人信息發(fā)布以及危機(jī)處理效果產(chǎn)生了阻礙的作用。我國政府新聞發(fā)言人制度發(fā)展的歷史并不長，基本是從國外學(xué)習(xí)借鑒得來，信息公開法建設(shè)相對而言較落后。到目前為止，我國依然沒有一部統(tǒng)一完備的《信息公開法》?！墩畔⒐_條例》便是在非典的風(fēng)波的影響下應(yīng)用而生，這是政府加大政府信息公開立法的一個積極信號，可以說是政府信息公開建設(shè)進(jìn)程中一個無法磨滅的里程碑。

政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，是滿足公眾知情權(quán)的有效途徑，是建設(shè)民主政府的可行性路線。我國在信息公開立法的滯后嚴(yán)重阻礙著政府新聞發(fā)言人工作的開展，在政府啟動應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對危機(jī)時(shí)，政府新聞發(fā)言人并不能很好地滿足公眾的知情權(quán)。我國急需一部完整的信息公開法，給予政府信息公開完善的法律支撐和保障。而美國在1966年就已經(jīng)通過了《信息公開法》?！缎畔⒐_條例》應(yīng)該只是最終成型的《信息公開法》的一個前期過渡，前者在對信息公開范圍限定、法律的完備性、法律內(nèi)容的針對性等方面還具有很大的局限性。不斷完善現(xiàn)有《政府信息公開條例》是適應(yīng)社會新形勢建設(shè)透明性民主政府的應(yīng)有之義。

同時(shí)，政府應(yīng)該在新聞發(fā)言人制度中引入監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，將相關(guān)規(guī)定在立法中得以體現(xiàn)。保障公民知情權(quán)，加大政府信息公開力度的背后是國家建立透明型政府責(zé)任型政府的堅(jiān)定決心。對于政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督和問責(zé)必須以法條的形式以明確規(guī)定。誰來負(fù)責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)，失責(zé)官員當(dāng)受何種處分。［3］這些都應(yīng)該落實(shí)在具體細(xì)則，而不是將政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督問責(zé)成為空談。

2.完善互動反饋機(jī)制

一個完整的傳播過程是一個有回路的循環(huán)往復(fù)的互動過程。［4］政府新聞發(fā)言人制度背后是政府、專業(yè)的新聞媒體和廣大受眾之間的互動，是自由與控制的沖突。政府發(fā)言人制度作為一種傳播機(jī)制，政府向社會公眾公布事件相關(guān)信息，其實(shí)就是一個和公眾溝通的過程。信息的傳播規(guī)律是由信源發(fā)出信息通過信道到達(dá)信宿，然后反過來新宿將相關(guān)信息反饋給信源，這之中是一個良性互動的過程。

政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開制度建設(shè)的有益嘗試。在具體的信息傳播過程中，政府新聞發(fā)言人就是信源，主動的將相關(guān)危機(jī)信息通過媒體傳播出去到達(dá)公眾那里，而公眾通過對這些消息的消化然后把相關(guān)情況最終反饋給政府。所以，政府新聞發(fā)言人必須加強(qiáng)與公眾的互動，不能只是簡單的告知信息，而應(yīng)該將公眾的反饋信息收集擺上政府的工作日程。相關(guān)公共信息通過政府新聞發(fā)言之口傳播到媒體那里，再擴(kuò)散出去。兩者是一個系統(tǒng)里相互合作的兩個重要零件，彼此依附而存在。在本質(zhì)上，兩者是平等的，沒有上下之分。政府應(yīng)該在講究傳播技巧的前提下，杜絕隱瞞信息的現(xiàn)象出現(xiàn)，與媒體建立有效的溝通。同時(shí)，政府應(yīng)該設(shè)立相關(guān)信息回饋收集小組，通過對信息發(fā)布后公眾反應(yīng)，為政府決策作出科學(xué)依據(jù)。完善政府新聞發(fā)言人制度，建立一套完整可行的信息反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和媒體以及公眾三者的有效溝通和良性互動，充分發(fā)揮政府新聞發(fā)言人的溝通橋梁作用，是不斷加大我國政府信息公開力度的內(nèi)在要求。

3.加強(qiáng)新聞發(fā)言人自身建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)政府新聞發(fā)言人的專業(yè)化，首先要解決的就是發(fā)言人的專職化。中國人民大學(xué)教授喻國明表示，新聞發(fā)言人是專職地把政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該接受的信息，有效地、有針對性地與社會溝通的中介和渠道。可見，新聞發(fā)言人的專職化是和它本身的使命切實(shí)聯(lián)系在一起的。但目前我國各大部委和地方政府的新聞發(fā)言人幾乎都是兼職的。在這點(diǎn)上，我國與西方發(fā)達(dá)國家有著明顯的差距，他們新聞發(fā)言人專職化程度明顯高于我們國家。一個職務(wù)的設(shè)定一定有它存在的價(jià)值，政府新聞發(fā)言人被稱為懸崖邊上的國家喉舌，兼職情況將極大損害新聞發(fā)言人制度的健康發(fā)展。危機(jī)年代，政府新聞發(fā)言人更能彰顯它的價(jià)值，全面實(shí)現(xiàn)政府新聞發(fā)言人的專職化是歷史發(fā)展的浪潮。我們也應(yīng)該看到新聞發(fā)言人制度在我國施行時(shí)間還是較短，我們也應(yīng)對現(xiàn)存一定的兼職化情況保持寬容，但是盡快實(shí)現(xiàn)新聞發(fā)言人的專職化是我國政府應(yīng)該努力的方向。

首先，嚴(yán)格政府新聞發(fā)言人準(zhǔn)入制度。作為一個職業(yè)，就必須施行一套科學(xué)的準(zhǔn)入制度。新聞發(fā)言人從何選拔?什么人具有從事政府新聞發(fā)言人的資質(zhì)?這都是一個值得學(xué)者研究和政府關(guān)注的重點(diǎn)，在完善新聞發(fā)言人從業(yè)人員準(zhǔn)入制度的前提下，使得選撥機(jī)制常態(tài)化、制度化。政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大選撥人員的范圍面，而不是簡單從政府內(nèi)部官員選取，可以考慮具備豐富媒介從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員中選擇。

其次，完善新聞發(fā)言人保障機(jī)制。既然作為一項(xiàng)具有科學(xué)分工的職業(yè)，新聞發(fā)言人理應(yīng)獲得完善的保障機(jī)制，政府提供相對較好的福利待遇，設(shè)定科學(xué)的職業(yè)規(guī)劃。

再次，科學(xué)定位政府新聞發(fā)言人職業(yè)職能。面對突發(fā)事件，讓新聞發(fā)言人知曉如何選取信息發(fā)布時(shí)機(jī)以及內(nèi)容，如何有效傳達(dá)信息，這都需要對新聞發(fā)言人這個職務(wù)進(jìn)行科學(xué)的職業(yè)定位。

［1］格倫·布魯姆等.有效的公共關(guān)系［M］.北京：華夏出版社，2002.

［2］劉志明.新聞發(fā)言人制度邁出信息公開第一步［J］.新聞周刊，2003，(10).

［3］商紅日，孫玨.政府傳播：公眾信息反饋問題［J］.中州學(xué)刊，2003，(1).

［4］李強(qiáng).“官員問責(zé)”重在制度化［J］.新聞周刊，2003，(37).

C93

A

1004-3160(2012)03-0082-04

2012-02-27

1.陽敏，男，湖南衡陽人，湖南大學(xué)法學(xué)院研究生，主要研究方向：政府公共管理;2.袁小紅，男，湖南長沙人，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：國際政治學(xué)理論。

孟毅輝