■張紅霄

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的《森林法》規(guī)制

■張紅霄

家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn)原則與規(guī)則;森林法

一、引言

集體林地承包到戶后，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、林地資源優(yōu)化配置的重要途徑，而且成為集體林權(quán)制度深化改革的重要任務(wù)，因?yàn)?，林地承包?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶以林地合作經(jīng)營(yíng)、抵押貸款、出資入股等活動(dòng)的基礎(chǔ)。但林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)或可能帶來(lái)的農(nóng)民自主權(quán)受損、農(nóng)民失地、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、交易成本過(guò)高等問(wèn)題使學(xué)界在鼓勵(lì)和謹(jǐn)慎兩種態(tài)度間徘徊。由此，有學(xué)者將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)行政策與法律對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)制研究上，研究結(jié)果顯示:現(xiàn)行制度不僅未能對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行有效的制度安排，甚至成為某些問(wèn)題產(chǎn)生的制度因素。究其原因，筆者以為:受歷史背景的制約，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚不屬于現(xiàn)行《森林法》的調(diào)整范圍，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定雖然適用于農(nóng)村林地，但不能反映林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)特點(diǎn)與改革經(jīng)驗(yàn)，而直接指導(dǎo)實(shí)踐的地方政策存在違反法律法規(guī)、誤讀或曲解中央政策精神以及基于地方或部門利益而加大交易成本的做法。那么，修改后的《森林法》應(yīng)以其林業(yè)基本法與特別法的雙重地位，針對(duì)改革實(shí)踐出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等普通法未涉及或存在法律適用爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制，以指導(dǎo)與規(guī)范各級(jí)政府政策。

從《十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將《森林法》(修改)確定為本屆人大任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目后，經(jīng)過(guò)多次調(diào)研與廣泛征求意見，森林法修改起草小組于2011年底形成了《森林法》修訂草案(草稿)(下文簡(jiǎn)稱《草案》)。《草案》專設(shè)“林權(quán)管理”一章，秉承《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》的主要精神，明確規(guī)定以家庭方式和其他方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬物權(quán)與債權(quán)性質(zhì) (下文簡(jiǎn)稱家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))，并將部分經(jīng)過(guò)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐檢驗(yàn)的政策上升為法律，但綜合分析相關(guān)條款，尚有許多應(yīng)由《森林法》規(guī)范而《草案》未涉及的內(nèi)容?；诖?，本文從法理與流轉(zhuǎn)實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》以及《草案》相關(guān)條款，對(duì)修改后的《森林法》應(yīng)規(guī)定的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則與規(guī)則進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)《草案》提出進(jìn)一步修改建議。

二、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律性質(zhì)是其原則與規(guī)則的法理基礎(chǔ)

依法理，法律性質(zhì)決定法律原則和規(guī)則，因此，制定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則與規(guī)則必須以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)性質(zhì)為其理論基礎(chǔ)，而林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律性質(zhì)又取決于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)。到目前為止，專門研究林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的文獻(xiàn)甚少，但因農(nóng)地包括耕地、林地及草地等，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)研究適用于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。學(xué)界普遍認(rèn)為，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，從法律性質(zhì)上解決了之前的物權(quán)與債權(quán)之爭(zhēng)，但對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是否相同的問(wèn)題，學(xué)者們認(rèn)識(shí)不一，有學(xué)者認(rèn)為《物權(quán)法》并沒有將兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開立法，因而均為用益物權(quán);也有學(xué)者根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第49條的規(guī)定①，以是否取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或林權(quán)證為標(biāo)準(zhǔn)將其他方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為債權(quán)和物權(quán)兩種。筆者發(fā)現(xiàn)，上述觀點(diǎn)均采取文義解釋方法，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包制改革的產(chǎn)物，在不同發(fā)展時(shí)期，黨和政府賦予其不同內(nèi)涵，僅憑文義解釋難以把握，甚至誤解或曲解制度宗旨。因此，我們應(yīng)綜合運(yùn)用歷史解釋、體系解釋及社會(huì)學(xué)解釋方法認(rèn)識(shí)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

從歷史解釋和體系解釋角度分析，1982年中央“一號(hào)文件”起，農(nóng)村土地家庭承包制經(jīng)過(guò)十幾年的改革實(shí)踐，于1998年被中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》確立為我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，1999年憲法修正案將這一制度入憲。2002年，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(草案)〉的說(shuō)明》明確指出立法目的在于對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)，對(duì)其他形式承包的土地實(shí)行債權(quán)保護(hù)。雖然這一立法宗旨未能在《農(nóng)村土地承包法》中得以充分體現(xiàn)，但在《物權(quán)法》中得到較好的落實(shí):一方面，將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”單列一章，定性為用益物權(quán);另一方面，在該章第1條第1款明確將實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為全章的立法目的。②而且，該章共11條，僅第133條規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”，就立法技術(shù)分析，這一條為本章的例外情形，其他條款中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在運(yùn)用歷史解釋和體系解釋方法論證后，為了驗(yàn)證解釋的正確性，我們不妨再通過(guò)社會(huì)學(xué)解釋方法，分析倘若賦予其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，會(huì)產(chǎn)生什么樣的社會(huì)效果。筆者在各地實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果林改實(shí)踐中能夠嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于其他方式的承包只限于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”，并能切實(shí)落實(shí)“經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”以及“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”的規(guī)定，賦予其他方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)未嘗不可，因?yàn)橐虼水a(chǎn)生的承包地均為絕大多數(shù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不愿經(jīng)營(yíng)的林地，這一類林地占整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織林地的比例甚小，從法律上也是成員集體所有權(quán)行使的結(jié)果。但在村民自治形式化、決策權(quán)仍由村干部掌握的絕大多數(shù)鄉(xiāng)村，賦予其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)勢(shì)必誘使本應(yīng)承包到戶的林地流失到少數(shù)成員以及非集體組織成員手中，進(jìn)而引發(fā)其他方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民成員權(quán)的沖突。在集體林權(quán)主體改革過(guò)程中，各地普遍存在村民要求將已由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的山林承包到戶的現(xiàn)象，對(duì)于僅有合同的情況，預(yù)期均山、輪包等方式可以解決糾紛，但對(duì)于其他經(jīng)營(yíng)主體已取得林權(quán)證的情形，如訴諸法律，依照他物權(quán)優(yōu)于所有權(quán)的物權(quán)規(guī)則，其他經(jīng)營(yíng)主體的用益物權(quán)優(yōu)于農(nóng)民成員權(quán)，農(nóng)民成員權(quán)因此受到“合法”侵犯。因此，對(duì)于其他方式承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是采取債權(quán)保護(hù)方法為宜。

綜上分析，家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，那么，家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屬于用益物權(quán)的法律處分，而其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則是債的移轉(zhuǎn)，林地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)以此為法理基礎(chǔ)?！恫莅浮返?8條第2款按此法理，明確規(guī)定:以家庭承包方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織林地的，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)屬于承包方;以其他方式承包的，按合同約定執(zhí)行。這一規(guī)定不僅回答了學(xué)界關(guān)于兩種林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是否相同的疑慮，而且為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的制定奠定法律基礎(chǔ)。

三、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本原則的《森林法》規(guī)制

制定基本原則是制定法律制度的首要工作，因?yàn)?，反映該制度調(diào)整對(duì)象本質(zhì)特性的基本原則不僅是制定、解釋和貫徹具體制度的根本準(zhǔn)則，而且在具體制度缺失時(shí)可以直接適用。這一點(diǎn)對(duì)于尚在建設(shè)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度尤為重要?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了適用林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的普通法原則，但“受讓方須有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”和“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”不應(yīng)作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。因?yàn)椋覀儫o(wú)法通過(guò)類似資質(zhì)審核的辦法對(duì)受讓方是否具有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審核，而且除造林及開始幾年的撫育外，林木的生長(zhǎng)在很大程度上依靠自然條件，沒有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的組織和個(gè)人也不會(huì)流入林地;而“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”只能適用其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不適用具有物權(quán)性質(zhì)的家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)在適用《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的不改變林地用途與不超過(guò)承包期原則基礎(chǔ)上，通過(guò)《森林法》強(qiáng)化自愿原則，增加“公平、公開和降低交易成本”原則。

首先，強(qiáng)化自愿原則，明確規(guī)定任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或以采伐指標(biāo)、林權(quán)變更等限制性手段變相強(qiáng)迫農(nóng)戶進(jìn)入交易中心交易，以及要求所有流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行林權(quán)變更。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地落實(shí)《意見》關(guān)于“加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)”精神的主要措施之一是成立林權(quán)交易中心，宣傳的建設(shè)目標(biāo)是為交易雙方提供流轉(zhuǎn)信息與服務(wù)平臺(tái)，降低交易雙方搜集信息和談判成本以及提供林權(quán)變更等“一站式”便捷服務(wù)。但有些地方明確規(guī)定林權(quán)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)入交易中心，也有地方雖未明確規(guī)定但對(duì)于不進(jìn)場(chǎng)交易的流轉(zhuǎn)在申請(qǐng)采伐指標(biāo)或林權(quán)變更時(shí)設(shè)置障礙，還有地方規(guī)定無(wú)論采取何種方式的流轉(zhuǎn)都必須進(jìn)行林權(quán)變更登記。這些規(guī)定既違背市場(chǎng)規(guī)律又違反《物權(quán)法》規(guī)定:誠(chéng)然，交易是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的必要路徑，但只有在交易成本最低時(shí)資源配置才會(huì)出現(xiàn)最優(yōu)化結(jié)果，而降低交易成本是政府的職責(zé)。對(duì)于交易雙方來(lái)說(shuō)，進(jìn)入交易中心交易無(wú)疑增加了一筆額外的交易成本，只有在交易中心提供的信息與服務(wù)價(jià)值大于繳納費(fèi)用時(shí)交易雙方才會(huì)約定選擇進(jìn)場(chǎng)交易，任何形式的強(qiáng)行規(guī)定只能提高交易成本，阻礙交易達(dá)成，與擬通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)林地資源優(yōu)化配置的改革目標(biāo)相悖。而且，對(duì)于家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)說(shuō)，用益物權(quán)的法律意義在于承包期內(nèi)由農(nóng)戶自主處置其林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)然包括流轉(zhuǎn)場(chǎng)所，即使是其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，債權(quán)的相對(duì)性也只要其經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意后流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)場(chǎng)所均應(yīng)由交易雙方約定。至于林權(quán)變更，按照《物權(quán)法》第9條、第14條及第15條的規(guī)定③，不動(dòng)產(chǎn)變更需要發(fā)生物權(quán)變更效力的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浌?，如有變更合同而未登記的，不發(fā)生物權(quán)效力但有債權(quán)效力，也就是說(shuō)，是否進(jìn)行林權(quán)變更屬于交易雙方選擇物權(quán)保護(hù)還是債權(quán)保護(hù)的結(jié)果。因此，修改后的《森林法》應(yīng)明確規(guī)定自愿原則包括自愿選擇交易場(chǎng)所和林權(quán)變更。但《草案》不僅沒有強(qiáng)調(diào)自愿原則，還在第26條明確規(guī)定“林權(quán)的設(shè)立、變更和消滅，自登記于林權(quán)登記簿之日起生效;未經(jīng)登記，不發(fā)生法律效力”，按此規(guī)定，實(shí)踐中大量靠信用及當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣確定的農(nóng)戶間林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系不受法律保護(hù)。顯然，這一規(guī)定既違背《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)登記對(duì)抗主義的規(guī)定，也不符合流轉(zhuǎn)實(shí)踐，人為地增添糾紛，應(yīng)予以修改。

其次，增加“公平、公開和降低交易成本”原則。如前所述，降低交易成本是林地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，而且屬于政府職責(zé)。降低交易成本要求政府除建立減少獲取信息和談判成本的交易市場(chǎng)外，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公開的原則對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。公平原則適用于所有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但對(duì)于家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尤為重要。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在普通農(nóng)戶與木材商、公司簽訂的流轉(zhuǎn)合同中，普遍存在農(nóng)戶因信息以及其他社會(huì)資源的占有劣勢(shì)在合同內(nèi)容上處于明顯不利地位，而另一方則常常利用合同套牢效應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)戶的受損程度的現(xiàn)象。相對(duì)于資本、信息、談判能力等方面均強(qiáng)勢(shì)的流入方(營(yíng)林大戶、木材商和企業(yè)等)而言，普通農(nóng)戶具有天然的弱勢(shì)地位，公平原則的建立有利于通過(guò)格式條款、情勢(shì)變更等制度來(lái)公平處理上述問(wèn)題。公開原則主要適用于其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，因?yàn)槠渌绞搅值爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及集體林地所有權(quán)與農(nóng)民成員權(quán)，應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包法》的精神，事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

《草案》第27條既沒有細(xì)化自愿原則，也沒有規(guī)定“公平、公開與降低交易成本”原則，而第1款規(guī)定的“流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途”和第3款規(guī)定“公益林流轉(zhuǎn)不得改變公益林性質(zhì)”存在立法技術(shù)上的瑕疵，一方面，第3款內(nèi)容被第1款內(nèi)容所涵蓋;另一方面可以直接適用《農(nóng)村土地承包法》第33條第2款第3項(xiàng)，無(wú)需重復(fù)規(guī)定。

四、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本規(guī)則的《森林法》規(guī)制

如前分析，家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屬于用益物權(quán)的法律處分，而其他方式林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則是債的移轉(zhuǎn)。對(duì)于后者，由債的相對(duì)性和集體林地成員集體所有性質(zhì)所決定，其流轉(zhuǎn)規(guī)則主要包括“事先經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”和“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先受讓權(quán)”。因此，修改后的《森林法》主要應(yīng)規(guī)范家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

依法理，用益物權(quán)的法律處分包括移轉(zhuǎn)權(quán)利和設(shè)定負(fù)擔(dān)，前者為用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移，后者并不轉(zhuǎn)移用益物權(quán)，而是在用益物權(quán)上設(shè)定租賃、抵押等權(quán)利。據(jù)此，現(xiàn)行法律和政策所列舉的家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式分為兩類:一類是移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括互換、轉(zhuǎn)讓和入股;另一類是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定出租、轉(zhuǎn)包與抵押。實(shí)踐中，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、出租與轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式與耕地?zé)o異，學(xué)界對(duì)其法律適用也無(wú)異議，其可以直接適用《農(nóng)村土地承包法》，但對(duì)于轉(zhuǎn)讓、抵押與入股三種流轉(zhuǎn)方式，學(xué)界對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定理解不一，爭(zhēng)議較大，修改后的《森林法》應(yīng)明確規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押與入股的規(guī)則。

首先，爭(zhēng)議最大的是關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件④，《森林法》修改過(guò)程中也一直為是否突破這一規(guī)定而有不同意見。堅(jiān)持不能突破的學(xué)者認(rèn)為這是防止農(nóng)民失地的有效措施，反對(duì)者則認(rèn)為該條款違背了物權(quán)自由處分的特性，不利于林地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)轉(zhuǎn)讓的法律限制以及在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的適用問(wèn)題，筆者以為，《農(nóng)村土地承包法》第41條要求“經(jīng)發(fā)包方同意”無(wú)可厚非，這是由債的相對(duì)性所決定的，但同樣內(nèi)容被《物權(quán)法》準(zhǔn)用后，其法律性質(zhì)從債權(quán)變?yōu)槲餀?quán)，根據(jù)新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)失效。至于受讓方必須“從事農(nóng)(林)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的規(guī)定符合不改變林地用途的原則，但對(duì)于受讓方必須是“農(nóng)戶”的要求，無(wú)論從農(nóng)民失地還是保證林地用途角度都沒有實(shí)際意義。關(guān)于出讓方必須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的規(guī)定值得商榷，且不論這一規(guī)定缺乏操作性，僅就其防止農(nóng)民失地的立法目的分析，這一規(guī)定的假設(shè)前提在于經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地可以提供農(nóng)民基本生活保障。我們先不說(shuō)這一規(guī)定是否適用于耕地，但肯定不適用農(nóng)村林地，因?yàn)?，即便在集體林區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶將林地視為商品或不動(dòng)產(chǎn)，而且實(shí)踐中，極少有農(nóng)戶將全部林地流出，作為調(diào)整一般現(xiàn)象的法律制度不應(yīng)將非理性的特例作為調(diào)整對(duì)象，況且，隨著農(nóng)村居民最低生活、醫(yī)療改革等各類保障制度的逐步實(shí)施，因此失地的農(nóng)民也能維持最低的生活水平。《草案》綜合考慮以上因素，明確規(guī)定:“以家庭承包方式獲得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以向從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓?！?第27條第2款)

其次，學(xué)者對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性爭(zhēng)議頗大，焦點(diǎn)是《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》在立法精神上的差異，《擔(dān)保法》奉行的是“依法可以抵押的”才能抵押，而《物權(quán)法》則規(guī)定“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的”財(cái)產(chǎn)都可以抵押，顯然，《物權(quán)法》順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)擔(dān)保制度進(jìn)行了改進(jìn)與完善，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，《擔(dān)保法》與《物權(quán)法》沖突的規(guī)定應(yīng)無(wú)效。依據(jù)《物權(quán)法》第180條“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押”和第184條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定，農(nóng)用地中的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，也就是說(shuō)，目前集體林權(quán)制度改革中推行的林權(quán)抵押貸款是有法律依據(jù)的，況且，放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)禁止抵押的規(guī)定自相矛盾，因?yàn)橥ㄟ^(guò)拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保價(jià)值的抵押與轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)無(wú)異。也正因?yàn)槿绱耍恫莅浮返?2條明確規(guī)定“林權(quán)可以依法抵押”。

再次，法律與政策規(guī)定的不同入股情形具有不同的法律性質(zhì)?！掇r(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定⑤的入股性質(zhì)為合作或合伙，第49條包括向公司、合作社投資入股，林改實(shí)踐中還存在股份 (家庭)林場(chǎng)、林業(yè)股份合作社等。從林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更角度分析，合作或合伙后的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容變更取決于承包方之間的約定，若約定承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，則屬于合伙;而入股到公司、合作社或林場(chǎng)后，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則成為公司、合作社或林場(chǎng)資本的組成部分，應(yīng)按照公司、合作社或林場(chǎng)章程確定其權(quán)利義務(wù)?，F(xiàn)行《森林法》還有“可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營(yíng)林木的出資、合作條件”的規(guī)定(第15條)，但《草案》卻未涉及，基于入股的不同法律性質(zhì)，修改后的《森林法》可以沿用關(guān)于入股的規(guī)定，增加“可以依法以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股或者合作、合伙”的規(guī)定。

五、基本結(jié)論與《草案》修改建議

作為林業(yè)基本法與特別法，修改后的《森林法》應(yīng)對(duì)普通法未涉及或存在法律適用爭(zhēng)議的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則與規(guī)則進(jìn)行規(guī)制?！恫莅浮穼?duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主要貢獻(xiàn)在于:在《物權(quán)法》解決了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)后，進(jìn)一步明確林地承包經(jīng)營(yíng)物權(quán)指的是家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并突破《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于轉(zhuǎn)讓的法律限制，厘清關(guān)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律精神，明確規(guī)定“以家庭承包方式獲得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以向從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓”以及“林權(quán)可以依法抵押”。但《草案》沒有強(qiáng)化自愿和“公平、公開與降低交易成本”原則，在林權(quán)變更問(wèn)題上違背物權(quán)登記對(duì)抗主義原則，并存在與普通法規(guī)定重復(fù)、缺失應(yīng)有規(guī)范以及不合邏輯的立法技術(shù)問(wèn)題。因此，筆者建議對(duì)《草案》做進(jìn)一步的修改:

第一，明確規(guī)定任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或以采伐指標(biāo)、林權(quán)變更等限制性手段變相強(qiáng)迫農(nóng)戶進(jìn)入交易中心交易，以及要求所有流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行林權(quán)變更。

第二，增加“公平、公開和降低交易成本”原則，刪除“流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途”和“公益林流轉(zhuǎn)不得改變公益林性質(zhì)”的規(guī)定。

第三，將第26條修改為“林權(quán)的設(shè)立、變更和消滅，自登記于林權(quán)登記簿之日起生效;未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力，但不影響合同效力”。

第四，增加“可以依法以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股或者合作、合伙”的規(guī)定。

注釋:

①《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定:通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。

②《物權(quán)法》第124條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。

③《物權(quán)法》第9條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

《物權(quán)法》第14條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀模杂涊d于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力。

《物權(quán)法》第15條規(guī)定:當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時(shí)生效;未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。

④《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定:承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。

⑤《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定:承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

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集體林地承包到戶后，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為集體林權(quán)制度深化改革的重要任務(wù)。現(xiàn)行政策和法律尚未建立林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，本文從法理與流轉(zhuǎn)實(shí)踐出發(fā)，對(duì)修改后的《森林法》應(yīng)規(guī)定的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則與規(guī)則進(jìn)行分析，結(jié)果顯示:《森林法》修訂草案(草稿)主要貢獻(xiàn)在于明確林地承包經(jīng)營(yíng)物權(quán)指的是家庭林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，突破轉(zhuǎn)讓的法律限制，將林權(quán)抵押政策上升為法律，但《草案》應(yīng)強(qiáng)化自愿原則，增加“公平、公開和降低交易成本”原則，進(jìn)一步完善林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。

D922．63

A

]1004－518X(2012)07－0160－05

張紅霄(1964—)，女，南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，副院長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)榉ń?jīng)濟(jì)學(xué)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、環(huán)境資源法學(xué)。(江蘇南京 210037)

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)集體林權(quán)制度改革跟蹤研究”(項(xiàng)目編號(hào):10AJY006)的階段性成果。

【責(zé)任編輯:葉 萍]