程環(huán)

城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷加快以及人口規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，不斷放大著上海生活垃圾管理的難題與矛盾。目前上海生活垃圾日產(chǎn)生量近2萬(wàn)噸，而日處理能力僅約1萬(wàn)噸，垃圾處理能力遠(yuǎn)低于產(chǎn)生量，可以說(shuō)垃圾管理問(wèn)題已成為城市發(fā)展繞不開(kāi)的難題。

2011年下半年，上海市人大常委會(huì)對(duì)本市垃圾分類(lèi)和減量化工作開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。針對(duì)目前居民生活垃圾構(gòu)成中商品包裝物比重過(guò)大，尤其是過(guò)度包裝、包裝物回收利用度不高的情況，許多委員建議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)商品包裝予以規(guī)范，對(duì)“過(guò)度包裝”予以限制，從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生。在市十三屆人大五次會(huì)議上，顧肖榮等市人大代表也提出了制定《上海市限制商品過(guò)度包裝條例》的議案。

2011年年底，市人大常委會(huì)啟動(dòng)了限制商品過(guò)度包裝的立法調(diào)研，成立了立法調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)小組，并由市人大城建環(huán)保委、財(cái)經(jīng)委、法工委和市政府相關(guān)部門(mén)組成工作小組，擬從限制商品過(guò)度包裝、規(guī)范商品包裝入手，促進(jìn)生活垃圾的源頭減量。

立法面臨三大難題

在前期立法調(diào)研中，工作小組曾面臨三大難題：

首先是對(duì)立法必要性的認(rèn)識(shí)存在分歧。部分同志認(rèn)為公眾對(duì)限制商品過(guò)度包裝現(xiàn)象普遍表示認(rèn)同，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效管理；另有部分同志認(rèn)為，過(guò)度包裝現(xiàn)象存在表明其有市場(chǎng)需求，政府不應(yīng)干預(yù)。

其次是對(duì)地方立法能否從源頭上控制過(guò)度包裝商品的產(chǎn)生有疑慮。一方面，根據(jù)國(guó)家《標(biāo)準(zhǔn)化法》，地方立法僅可以針對(duì)沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而又需要在地方內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求制定地方標(biāo)準(zhǔn)，而過(guò)度包裝問(wèn)題不在此限；另一方面，在本市流通的商品大部分產(chǎn)地不在上海，地方立法難以對(duì)行政區(qū)域外的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行源頭管理，立法的作用有限。

第三是對(duì)如何懲處過(guò)度包裝行為有困惑。雖然目前國(guó)家出臺(tái)了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律，但都沒(méi)有對(duì)過(guò)度包裝的行為規(guī)定罰則，而根據(jù)立法法，上位法如果對(duì)某一行為沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，地方立法不能直接對(duì)該行為設(shè)定法律責(zé)任。據(jù)此，對(duì)于商品過(guò)度包裝問(wèn)題，上海地方立法不能直接設(shè)定罰則。尤其在目前國(guó)家商品包裝強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)僅限于《限制商品過(guò)度包裝要求——食品和化妝品》、《月餅》的情況下，本市率先立法難度很大。

立法思路浮出水面

對(duì)于這三大難題，工作小組積極尋找解題路徑。對(duì)立法的必要性和可行性進(jìn)行了充分論證，并邀請(qǐng)媒體同步跟蹤報(bào)道。期間還在人大公眾網(wǎng)和代表網(wǎng)上開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，10天內(nèi)共吸引800多人參與，其中90%以上參與者認(rèn)為上海對(duì)限制商品過(guò)度包裝進(jìn)行立法很有必要。通過(guò)深入調(diào)研和反復(fù)論證，大家認(rèn)為，上海作為人口高度密集、土地資源稀缺的特大型城市，對(duì)限制商品過(guò)度包裝進(jìn)行立法具有現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。工作小組通過(guò)反復(fù)調(diào)研，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，基本確立了三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的立法目標(biāo)：一是對(duì)商品過(guò)度包裝進(jìn)行約束和限制，促使國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定得到有效落實(shí)；二是實(shí)現(xiàn)包裝廢棄物和生活垃圾的減量化，促進(jìn)資源的綜合利用，推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展；三是促進(jìn)商品合理包裝，引導(dǎo)健康、節(jié)約和環(huán)保的消費(fèi)理念，倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)尚。

為此，立法工作組確立的基本思路為：一是從實(shí)際出發(fā)，不追求法規(guī)體例的完整性，采用若干規(guī)定的形式，抓住關(guān)鍵管用的制度，堅(jiān)持有幾條寫(xiě)幾條。二是以國(guó)家限制商品過(guò)度包裝標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，將商品包裝劃分為兩大類(lèi)，對(duì)國(guó)家有強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，以約束性規(guī)定為主，為政府部門(mén)實(shí)施有效管理提供法律支撐；對(duì)國(guó)家暫未制定標(biāo)準(zhǔn)的，以倡導(dǎo)性規(guī)定為主，激勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)開(kāi)展包裝物減量工作。三是針對(duì)上海的市場(chǎng)流通性特點(diǎn)，將監(jiān)管的重點(diǎn)放在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，通過(guò)強(qiáng)化流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，加重銷(xiāo)售者的責(zé)任實(shí)現(xiàn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)，達(dá)到控制源頭的作用。

按照上述立法思路，工作小組在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，努力統(tǒng)一各方面的思想認(rèn)識(shí)，積極破解立法中的難點(diǎn)問(wèn)題。圍繞管理抓手、管理體制、法律責(zé)任等問(wèn)題，逐個(gè)上門(mén)與市政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通，反復(fù)聽(tīng)取各類(lèi)企業(yè)的意見(jiàn)，并邀請(qǐng)法律專(zhuān)家進(jìn)行論證，在交流探討中達(dá)成共識(shí)。草案征求意見(jiàn)稿形成后，又多次征求市政府相關(guān)部門(mén)、常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)。期間，工作小組還兩次赴京就立法中的有關(guān)問(wèn)題向全國(guó)人大法律委、環(huán)資委、法工委，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家質(zhì)檢總局等作專(zhuān)題匯報(bào)，他們對(duì)上海率先立法，探索限制商品過(guò)度包裝的做法表示肯定和支持。

需要說(shuō)明的是，法規(guī)曾定名為《上海市限制商品過(guò)度包裝若干規(guī)定》，但考慮到如果僅圍繞限制商品過(guò)度包裝開(kāi)展立法，法規(guī)的適用范圍將非常有限，目前只能規(guī)范國(guó)家已有強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的食品和化妝品。而以商品包裝物減量作為立法的切入點(diǎn)，可以覆蓋所有商品，既可以對(duì)食品和化妝品領(lǐng)域的商品過(guò)度包裝問(wèn)題采取約束性措施，又可以對(duì)其他商品采取一些激勵(lì)引導(dǎo)措施，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展包裝減量和資源回收利用，不僅可以拓展立法空間，更能起到積極的導(dǎo)向作用。這也是不少發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法?；谏鲜隹紤]，將法規(guī)名稱(chēng)定為《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》。