[摘要] 土地制度是我國農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，新形勢下推進(jìn)我國農(nóng)村改革發(fā)展必須健全農(nóng)村土地管理制度。要求按照黨和國家的有關(guān)精神，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步完善土地用途管制制度、耕地保護(hù)制度、土地承包經(jīng)營制度和征地制度。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地；管理制度；對策

[作者簡介] 徐安勇，中共福州市委黨校經(jīng)濟(jì)教研部副主任、副教授，福建 福州，350014

[中圖分類號] F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-7723（2012）08-0013-0002

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度發(fā)生了深刻變化，這種土地制度的變化并不是改變土地集體所有的性質(zhì)，而是把農(nóng)民家庭經(jīng)營引入集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部。改革開放30多年取得了巨大成就，農(nóng)村土地制度建設(shè)最大的成就在于賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收。當(dāng)前，在新的歷史條件下推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，迫切需要深化農(nóng)村土地制度改革。土地制度是我國農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，是新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的迫切需要。2008年10月，黨的十七屆三中全會回顧總結(jié)我國農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程，研究了新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題，著重對我國新形勢下如何深化農(nóng)村土地制度改革指明方向，特別是對農(nóng)村土地制度建設(shè)提出新的要求，強(qiáng)調(diào)“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。”[1]在新形勢下推進(jìn)我國農(nóng)村改革發(fā)展必須深化土地使用制度改革，必須努力探索推進(jìn)農(nóng)村土地制度建設(shè)與健全農(nóng)村土地管理制度的對策。

一、始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

跨入21世紀(jì)，我國大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，提高家庭經(jīng)營的集約化水平與統(tǒng)一經(jīng)營的組織化程度，繼續(xù)深化改革和完善農(nóng)地征用制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。2003年10月，黨的十六屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“完善農(nóng)村土地制度，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！盵2]近年來，我國各地農(nóng)村按照黨中央的要求，積極探索建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，使耕地減少的勢頭得到了初步遏制。但目前我國農(nóng)村土地管理仍然遇到許多新的問題，一些長期困擾農(nóng)村土地管理的深層次問題尚未得到根本解決，主要是耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制還不健全，農(nóng)村宅基地占地量大且利用低效。征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地權(quán)行使范圍超過了“公共利益”的范疇。一些地方農(nóng)村土地承包關(guān)系不夠穩(wěn)定，農(nóng)村土地糾紛在一定程度上影響了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，認(rèn)真實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度，解決好農(nóng)村土地管理存在的問題。全面落實(shí)黨的十七屆三中全會的有關(guān)精神，全國各地要認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任制，切實(shí)保護(hù)好耕地，18億畝的耕地必須堅(jiān)決守住。全國各個(gè)行政區(qū)域的耕地、基本農(nóng)田，要求各級地方政府的負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)，始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任逐級落實(shí)到實(shí)處。同時(shí)，全國各地要全面落實(shí)黨和國家制定的保護(hù)耕地制度與法規(guī)，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，尤其是各地農(nóng)村對于宅基地所節(jié)約的土地，必須優(yōu)先考慮復(fù)墾為耕地，要求嚴(yán)格按照各地土地利用的規(guī)劃調(diào)劑好建設(shè)用地。優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地的要求，首先納入各地年度用地計(jì)劃，實(shí)行對耕地嚴(yán)格保護(hù)。

二、完善土地用途管制制度和耕地保護(hù)制度

在新的歷史條件下推進(jìn)我國農(nóng)村改革發(fā)展，要在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得新的突破，積極探索和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地制度的建設(shè)和創(chuàng)新。目前要進(jìn)一步穩(wěn)定與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，這是新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會的重要保證。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營符合廣大農(nóng)民的根本利益，必須長期穩(wěn)定并不斷完善。同時(shí)，完善土地用途管制制度和耕地保護(hù)制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，從我國國情的實(shí)際出發(fā)，探索完善土地利用規(guī)劃管理制度和耕地保護(hù)制度。加快建立和健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要、符合現(xiàn)代法制規(guī)范的耕地保護(hù)制度，對于廣大農(nóng)民的土地合法權(quán)益，必須采取切實(shí)可行的措施加以維護(hù)。要求按照黨的十七屆三中全會的精神，對耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，加快建立和完善保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。全國各地要按照規(guī)劃劃定永久基本農(nóng)田，不能減少基本農(nóng)田的總量，不得改變基本農(nóng)田的用途，并且逐步提高基本農(nóng)田的質(zhì)量。不得隨意占用基本農(nóng)田，對于建設(shè)需要占用農(nóng)田的項(xiàng)目，要在合法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認(rèn)真的科學(xué)論證、聽證與報(bào)批，必須及時(shí)進(jìn)行合理補(bǔ)劃，加快建立健全農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制。全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，根據(jù)黨的十七屆三中全會提出的要求，耕地要實(shí)行先補(bǔ)后占，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)格控制占用農(nóng)村耕地。對于非農(nóng)建設(shè)占用耕地，各級地方政府要堅(jiān)持先補(bǔ)后占的原則，首先要在本行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)充好耕地。高度重視補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量問題，對于在轄區(qū)內(nèi)無法補(bǔ)充的耕地，要求各省級國土資源部門，在本省域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌合理安排。特別是對于劃定的永久基本農(nóng)田，要鼓勵有條件的地方進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，落實(shí)耕地與基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。建立和完善以基本農(nóng)田保護(hù)為核心的耕地分級保護(hù)體系，科學(xué)制定全面系統(tǒng)的耕地保護(hù)目標(biāo)，從單一的基本農(nóng)田保護(hù)向農(nóng)用地綜合保護(hù)轉(zhuǎn)變，逐步對耕地、林地、草地、水域等農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)全方位的保護(hù)。

三、完善土地承包經(jīng)營制度與征地制度

我國農(nóng)村家庭承包制的改革，使農(nóng)民初步擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，獲得了從事家庭經(jīng)營的土地承包經(jīng)營權(quán)，合乎億萬農(nóng)民的心愿，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。當(dāng)前，新形勢下加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，完善土地承包經(jīng)營制度與征地制度。要求切實(shí)保障農(nóng)民享有對承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，認(rèn)真搞好各地農(nóng)村的土地確權(quán)、登記、頒證等各項(xiàng)工作。切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，妥善處置農(nóng)戶進(jìn)入小城鎮(zhèn)或遷入大城市后的承包地，鼓勵進(jìn)城農(nóng)戶在一定期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出，在一定期限內(nèi)未轉(zhuǎn)出的再強(qiáng)制收回。繼續(xù)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，按照黨的十七屆三中全會通過的《決定》要求，抓好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場。全國各地必須堅(jiān)持依法自愿和有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民能夠以轉(zhuǎn)包、出租、互換與轉(zhuǎn)讓，以及股份合作等多種多樣形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。講究土地適度經(jīng)營多樣化，特別是在已經(jīng)具備條件的地方，必須加快發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，以及農(nóng)民專業(yè)合作社等各種規(guī)模的經(jīng)營主體。要求各地在土地承包權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程中，必須切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民的土地承包權(quán)益，對于任意改變土地集體所有性質(zhì)和土地用途的不法行為，必須嚴(yán)厲查處和堅(jiān)決打擊。進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地各項(xiàng)制度，加強(qiáng)宅基地管理，保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。對公益性、經(jīng)營性建設(shè)用地，必須按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格界定，進(jìn)一步健全和完善征地的補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)深化征地制度的改革，解決好被征地農(nóng)民在就業(yè)、住房與社會保障等方面的問題，依法征收農(nóng)村集體土地，實(shí)行對國有土地和集體土地同地同價(jià)的公正補(bǔ)償。努力完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）[M].北京：人民出版社，2008.

[2]中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定[M].北京：人民出版社，2003.