張延軍

中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控已經(jīng)多年，結(jié)果是房?jī)r(jià)越調(diào)越高，2011年初不得不出臺(tái)針對(duì)外來(lái)人口的限購(gòu)令。但從國(guó)際比較和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)正處于城市化開(kāi)始加速發(fā)展的起飛階段，外來(lái)移居人口恰恰代表了城市化的主流和方向，我們不可能長(zhǎng)期逆歷史潮流而動(dòng)。實(shí)際上，國(guó)家有關(guān)部門也知道限購(gòu)令不合理，事出無(wú)奈才使用行政手段。它山之石，可以攻玉。借鑒與我們?nèi)丝谫Y源稟賦相近的其他國(guó)家在城市化進(jìn)程中樓市調(diào)控的成功經(jīng)驗(yàn)，或許是樓市痼疾的一劑良藥。

一 研究日本樓市政策的理由

第一，日本在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，經(jīng)歷了中國(guó)現(xiàn)在面臨的城市化過(guò)程，而且速度遠(yuǎn)超中國(guó)。從1950年的城市人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎?7.4%，至1975年達(dá)到了78.6%，25年間日本轉(zhuǎn)移了全國(guó)總?cè)丝诘?1.2%，基本完成了城市化轉(zhuǎn)型，但卻沒(méi)有留下城市貧民窟等后遺癥，因此成為20世紀(jì)中期以來(lái)順利避免中等收入陷阱、進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的成功案例。中國(guó)自1978年改革開(kāi)放、特別是1990年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和國(guó)家工業(yè)化的突飛猛進(jìn)，也進(jìn)入了城市化的加速發(fā)展期。城市化率從1978年的18% 上升到2010年47.5%，32年間轉(zhuǎn)移了29.5%的人口。但存在的重大缺陷是：這其中還有13.5% 即近2億人作為移動(dòng)人口因沒(méi)有住房而無(wú)法安居。減去這些以農(nóng)民工為主的移動(dòng)人口，城市戶籍或定居人口只在34% 左右。即30余年間只轉(zhuǎn)移定居了人口的16%。從日本情況看，中國(guó)已進(jìn)入城市化發(fā)展的加速期。在今后20～30年內(nèi)，面臨基本完成城市化即城市化率達(dá)到75%～80% 的前景，這意味著2030～2040年我國(guó)屆時(shí)15億人口中城市定居的人口要達(dá)到11～12億，即增加6～7億人。新增人口的城市布局和安居問(wèn)題將是首要挑戰(zhàn)。因此，無(wú)論如何應(yīng)對(duì)，城市化都是中國(guó)人在這個(gè)時(shí)代不得不面對(duì)的最主要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

第二，從人口分布看，日本是以大都市為中心的人口分布格局。日本占全國(guó)面積12%的三大都市圈集中了全國(guó)50%以上的人口，雖然城市化過(guò)程中的大規(guī)模人口移動(dòng)和人口向中心城市地區(qū)的高度集中給日本國(guó)帶來(lái)了巨大的城市住房安置壓力，但日本較好地消化了大量集中進(jìn)城的外來(lái)人口，而且較好地調(diào)控了樓市，使房?jī)r(jià)一直處在工薪階層能夠負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。如2008年，日本東京市內(nèi)23區(qū)（相當(dāng)于北京的三環(huán)內(nèi)。整個(gè)東京圈由都內(nèi)23區(qū)、都轄27市和周邊4縣構(gòu)成）的平均房?jī)r(jià)為78.6萬(wàn)日元/平方米（相當(dāng)于我國(guó)包括公攤面積的每建筑平方米5萬(wàn)多元人民幣，不區(qū)分新房、二手房），約為全日本城市家庭平均月收入50萬(wàn)日元的1.6倍，東京都的平均房?jī)r(jià)（基本相當(dāng)北京五環(huán)以內(nèi)）為57.4萬(wàn)日元/平方米，約為城市家庭月收入的1.14倍。以日本東京都商品住宅平均每套價(jià)格約5260萬(wàn)日元（折合近420萬(wàn)元人民幣）為例，約為日本城市家庭平均年收入的8.77倍。房子絕對(duì)價(jià)格高，但相對(duì)家庭收入比來(lái)看，可以承受。

第三，與日本相比，我國(guó)目前的城市化率遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到日本的水平。我國(guó)實(shí)行的是大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。人口向核心城市的集中率遠(yuǎn)低于日本，但北京、上海的絕對(duì)房?jī)r(jià)已經(jīng)比日本東京都低不了多少，而人均GDP只是日本的10%。房?jī)r(jià)收入比是他國(guó)的好幾倍。毋庸諱言，住房已成為我國(guó)城市就業(yè)的普通工薪階層最大的負(fù)擔(dān)和壓力，也是我國(guó)城市化發(fā)展的最大障礙。

同時(shí)，與房?jī)r(jià)高昂、兩億移居人口不能安居的狀況形成鮮明對(duì)照的是，我國(guó)新建住宅的單套面積迅速擴(kuò)大。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的資料，我國(guó)新售商品房戶均建筑面積近幾年來(lái)一直在110平方米左右，甚至連經(jīng)濟(jì)適用房戶均面積也在90～100平方米之間。而日本全國(guó)住宅平均面積是94.13平方米（東京都略低為90.76平方米，無(wú)公攤面積，相當(dāng)于我國(guó)110多平方米的建筑面積）?？梢?jiàn)，我國(guó)雖然有約兩億的城市就業(yè)人口無(wú)住房，但在房?jī)r(jià)和新建房屋戶型大小上卻是在人均2000～4000美元的城市化起步期就已經(jīng)趕超日本，可以與他們?cè)诟叨劝l(fā)達(dá)的后城市化時(shí)代的水平攀比。

那么，日本這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在城市化過(guò)程中是怎樣成功地控制了房?jī)r(jià)和戶型，在短短二三十年內(nèi)解決了國(guó)家大多數(shù)人口移居城市特別是大都市圈的安居問(wèn)題，從而避免了中國(guó)今天這樣城市化還在前期，但房?jī)r(jià)和戶型大幅攀升，居民財(cái)產(chǎn)差距急劇擴(kuò)大，兩億已移動(dòng)人口無(wú)法安居、后續(xù)幾億移居人口望房興嘆的困局呢？這顯然值得我們認(rèn)真考察借鑒。

二 城市化進(jìn)程中的日本樓市政策分析

與中國(guó)長(zhǎng)期并不區(qū)分自住房和投資投機(jī)購(gòu)房，最新的限購(gòu)令仍對(duì)城市戶籍人口多少網(wǎng)開(kāi)一面、只是嚴(yán)格限制外來(lái)移居人口購(gòu)房，而且完全不觸動(dòng)現(xiàn)有多套存量房完全不同，日本在城市化過(guò)程中著重樓市的需求管理，向移居人口的首套普通安居住房?jī)A斜，運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段和杠桿嚴(yán)格限制非自住房和高檔大戶型住宅，同時(shí)無(wú)論在保障房供給還是商品房市場(chǎng)上，都全力確保小戶型自住房的發(fā)展，從而保證了在大量人口進(jìn)入城市特別是大都市圈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對(duì)稀缺的有限住宅資源能優(yōu)先滿足基本民生的需要。

日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已認(rèn)識(shí)到住宅價(jià)格特別是三大都市圈（東京、名古屋、大阪）住宅價(jià)格的快速上升是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。1964年，日本由經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向社會(huì)綜合發(fā)展的國(guó)策轉(zhuǎn)換時(shí)，國(guó)會(huì)確認(rèn)了私有土地亦應(yīng)具有公益性質(zhì)，使大多數(shù)家庭能夠擁有自己的普通住房分享財(cái)富的增長(zhǎng)和升值。此后這政策一直被確定為日本的基本國(guó)策之一，成為各屆日本內(nèi)閣的政策理念。歷屆政府雖不直接干預(yù)住宅市場(chǎng)，但卻全力通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段遏制投資需求，力求做到房?jī)r(jià)、地價(jià)的上升主要以基本住宅需求擴(kuò)大為主要推動(dòng)力。

綜合來(lái)看，日本在城市化加速期的樓市需求調(diào)控主要是采取了嚴(yán)密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。

1．在住宅的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的各環(huán)節(jié)建立完整的稅收調(diào)節(jié)體制，全面保護(hù)自住需要、擠壓投資的投機(jī)需求

第一，在住宅的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。日本與中國(guó)做法不同。日本是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，又能精準(zhǔn)地打擊投資投機(jī)購(gòu)房。日本在戰(zhàn)后不久的1950年，鑒于城市化開(kāi)始加速，大量人口進(jìn)入城市的情況，實(shí)行土地、房屋轉(zhuǎn)讓所得收益全部納入個(gè)人綜合課稅之條款，而當(dāng)年個(gè)人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來(lái)經(jīng)過(guò)兩次上調(diào)，至1969年，個(gè)人所得稅最高邊際稅率調(diào)為75%，而僅對(duì)家庭自住房在出售時(shí)的升值部分給予一個(gè)大額減免。由于日本在個(gè)人所得稅之外，尚有地方征收的10% 的住民稅，這就使得投資于住宅房產(chǎn)幾乎完全無(wú)利可得。只是在1973年4月以后，大規(guī)模的城市化已經(jīng)完成（城市化率已達(dá)75%），對(duì)非家庭自用的土地房屋在保有滿五年出售時(shí)，不再納入綜合計(jì)稅，而改按40% 的分類稅率課征（但仍需另交10% 住民稅）。未滿五年的，仍按個(gè)人綜合所得即邊際最高達(dá)75% 的稅率計(jì)征。但很快在1975年～1980年間，又曾兩次針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新情況對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行從嚴(yán)調(diào)整，如1975年將長(zhǎng)期保有獲利2000萬(wàn)日元（時(shí)約10多萬(wàn)美元）以下部分降低適用20% 的稅率，但超過(guò)部分仍使用高至75% 的個(gè)人綜合稅率。1980年又將長(zhǎng)期保有的時(shí)間定義從五年延至十年等。直至1980年中期以后，日本進(jìn)入后城市化、后工業(yè)化時(shí)期，政府宣布進(jìn)入“平等社會(huì)”（社會(huì)上大部分人是中產(chǎn)），1980年代末又遇到金融和商業(yè)地產(chǎn)泡沫破滅的危機(jī)，整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)走入長(zhǎng)期蕭條時(shí)期，對(duì)住宅地產(chǎn)所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。

第二，在保有環(huán)節(jié)。日本規(guī)定對(duì)“敷地面積”（近似我國(guó)除公攤面積外的建筑面積）120平方米以下的自用住宅適用0.7% 的優(yōu)惠固定資產(chǎn)稅率，對(duì)超過(guò)120平方米以上的部分即家庭擁有多套房實(shí)行兩倍的即1.4% 的基準(zhǔn)固定資產(chǎn)保有稅率，各地方政府還可根據(jù)自身財(cái)政狀況上調(diào)稅率最高至2.1%，（2005年廢止了最高上限）。對(duì)擁有多套住宅的家庭實(shí)行所有住房加總累進(jìn)的固定資產(chǎn)稅，稅法規(guī)定，房屋的出租租金除去必要的費(fèi)用扣除，全部都要納入個(gè)人綜合所得，適用高額累進(jìn)稅率。這與中國(guó)稅法規(guī)定出租房屋只按20% 的比例收稅，而且?guī)缀鯊奈磳?shí)際向房主征收過(guò)是截然不同的。

第三，在繼承環(huán)節(jié)。根據(jù)日本遺產(chǎn)稅稅法寬免條款中的規(guī)定在房屋遺產(chǎn)繼承時(shí)，可減免3000萬(wàn)日元（現(xiàn)約240萬(wàn)人民幣），超過(guò)部分與其他遺產(chǎn)合計(jì)后適用最高邊際稅率達(dá)70%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。

相比之下，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)住宅的轉(zhuǎn)讓所得僅按交易額的1%征稅，且一般全部轉(zhuǎn)嫁給買方。再加上陰陽(yáng)合同盛行，監(jiān)管部門明知故縱，投資房產(chǎn)一本萬(wàn)利，稅收幾乎可以忽略不計(jì)。房產(chǎn)既無(wú)保有稅也無(wú)遺產(chǎn)稅。因此，相對(duì)于城市一般工薪階層一個(gè)月幾千元的工資，大城市一套房子幾百萬(wàn)元的價(jià)格是工薪族一輩子難掙到的。住房已經(jīng)成為中國(guó)貧富差距擴(kuò)大的主要推手之一。

2．建立個(gè)人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求

住宅市場(chǎng)的價(jià)格預(yù)期長(zhǎng)期走高時(shí)，社會(huì)閑散資金及投機(jī)資金必然進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。日本不僅沒(méi)有禁止個(gè)人投資家庭住宅，更沒(méi)有限制家庭的購(gòu)房套數(shù)、首付比例、購(gòu)房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數(shù)城市家庭無(wú)法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產(chǎn)和購(gòu)買多套房。

依據(jù)《商業(yè)銀行住宅貸款條例》，日本個(gè)人申請(qǐng)購(gòu)房長(zhǎng)期貸款的年還貸額度不得超過(guò)申請(qǐng)時(shí)上年度家庭收入（以個(gè)人所得稅納稅證明為依據(jù)）的35%。家庭如有其他長(zhǎng)期貸款須合并計(jì)算，貸款最長(zhǎng)期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數(shù)家庭不可能同時(shí)申請(qǐng)第二套房貸。同時(shí)，日本在設(shè)計(jì)金融制度時(shí)，禁止在沒(méi)有還清貸款前將房屋出租，“以租養(yǎng)貸”在日本根本無(wú)門，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對(duì)于自住房，在一定限額內(nèi)貸款總數(shù)的10% 可作為個(gè)人所得稅扣除額抵免。

為了確保私有和市場(chǎng)化的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不會(huì)規(guī)避政府指引支持投資性購(gòu)房，日本還規(guī)定，僅對(duì)銀行發(fā)放的普通自住房貸款納入住宅公庫(kù)的貸款保險(xiǎn)，而對(duì)非自住房貸款則不與保險(xiǎn)，這樣也就加大了在房?jī)r(jià)和房租波動(dòng)時(shí)商業(yè)銀行投資性購(gòu)房貸款的自身風(fēng)險(xiǎn)。

比較日本的做法可以看出，中國(guó)雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們很容易規(guī)避信貸調(diào)控。同時(shí)，由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點(diǎn)的利息，商業(yè)銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購(gòu)買，因而會(huì)和客戶串通一起規(guī)避政策限制。

三 日本樓市需求管理對(duì)中國(guó)的啟示

第一，在城市化加速期對(duì)樓市的需求是否需要政府強(qiáng)有力的調(diào)控？回答是肯定的。日本基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對(duì)勞動(dòng)者和移居者財(cái)富剝奪的理念，對(duì)樓市進(jìn)行了優(yōu)先保障基本自住需求的綜合干預(yù)。這與我國(guó)自1998年房改之后，在市場(chǎng)化的旗號(hào)下對(duì)住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預(yù)是完全不同的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)相當(dāng)部分房地產(chǎn)商及其代言人，基于利益或偏見(jiàn)，反對(duì)政府對(duì)樓市需求的任何調(diào)控。學(xué)術(shù)界也有一些人簡(jiǎn)單援引歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在后城市化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)較少國(guó)家干預(yù)的例證，反對(duì)政府干預(yù)樓市。他們完全忽略了這些國(guó)家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易已轉(zhuǎn)為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性地供過(guò)于求這些完全不同于中國(guó)國(guó)情和歷史的階段。顯然，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，我國(guó)樓市上充斥著膨脹的投資投機(jī)需求、超前的改善性需求、不受節(jié)制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價(jià)格飆升的主要原因之一。

第二，城市化是外來(lái)人口大量移居城市的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)階段上日本的做法都是把樓市政策放在城市化的這個(gè)發(fā)展的大背景下，優(yōu)先和充分滿足外來(lái)人口對(duì)城市的基本住宅需求，以適應(yīng)高速發(fā)展的人口城市化的需要。而為了滿足全體國(guó)民平等和基本住房民生需要這個(gè)首要任務(wù)和巨大壓力，就必然要嚴(yán)厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個(gè)城市的布局、城市建設(shè)的規(guī)劃更多地從普惠民居和民生的角度去設(shè)計(jì)。對(duì)比之下，我國(guó)的樓市制度和政策設(shè)計(jì)，就基本沒(méi)有考慮城市化發(fā)展階段大量外來(lái)人口移民的需要，還在繼續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元封閉格局。城市建設(shè)完全圍繞戶籍居民的需要，只有土地?cái)U(kuò)張和城市建設(shè)升級(jí)的城市化，而拒絕外來(lái)人口的城市化。這樣就造成了一方面，城市戶籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設(shè)貪大求洋、政績(jī)和形象工程遍地開(kāi)花，另一方面，兩億多（農(nóng)民工及從邊遠(yuǎn)中小城市的移居者）外來(lái)人口無(wú)法安居?，F(xiàn)在城市中外來(lái)人口已占到戶籍人口的近50%，一些城市如深圳等的外來(lái)人口已遠(yuǎn)超本地戶籍人口。從日本經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入城市化加速期，這種趨勢(shì)如不迅速改變，外來(lái)人口將很快普遍超過(guò)本地戶籍人口，這將必然造成日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題。

第三，日本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)樓市的需求管理，主要采用了強(qiáng)有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，在特定時(shí)期，日本的樓市炒作之風(fēng)也時(shí)有泛濫，需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)節(jié)和強(qiáng)化。與日本相比，我國(guó)的樓市調(diào)控雖然常稱“史上最嚴(yán)厲”，但之所以屢不奏效，就是對(duì)真正經(jīng)濟(jì)杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續(xù)性差，反復(fù)性多的行政控制，結(jié)果反而刺激樓市炒作之風(fēng)越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫(yī)的限購(gòu)令。而限購(gòu)只能限與制增量而管不了存量；只能限部分城市，不能阻止投資投機(jī)需求轉(zhuǎn)移禍害其他城市或衛(wèi)星城鎮(zhèn)；只限套數(shù)，不管面積大小，反而誘導(dǎo)住宅的大戶型發(fā)展。最為關(guān)鍵的是，限購(gòu)令借重于歧視性的戶籍制度，完全背離了城市化發(fā)展的方向，造成了對(duì)原已松動(dòng)的戶籍制度的強(qiáng)化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒(méi)有長(zhǎng)期實(shí)行的可行性。而日本的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來(lái)人口的方向。由于住宅的登記轉(zhuǎn)讓在各國(guó)都是資料最完備和最精準(zhǔn)的制度，因此日本在全國(guó)范圍內(nèi)一家一套的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行調(diào)控，既完整周密、無(wú)懈可擊、又具有可操作的扎實(shí)基礎(chǔ)。在進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，我國(guó)其實(shí)比當(dāng)年日本更有條件迅速建立個(gè)人和家庭的住房信息庫(kù)，以保障普通自住房為基準(zhǔn)，滿足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。