王玉芳

【摘要】目前政府投資工程數(shù)額越來越大，如何強(qiáng)化政府投資項目全過程監(jiān)管，把建設(shè)工程控制在批準(zhǔn)的投資限額內(nèi)，嚴(yán)格有效控制工程造價，保證工程質(zhì)量，提高工程效益，已引起各級政府、建設(shè)方的高度重視，但目前仍存在很多問題需要解決。本文以政府投資項目全過程造價控制與管理為研究對象，系統(tǒng)分析了我國政府投資項目造價管理的特點，從工程項目前期決策、設(shè)計、施工、結(jié)算等不同階段進(jìn)行造價控制與管理，并對項目管理中存在的問題進(jìn)行分析，提出如何加強(qiáng)政府投資工程全過程造價控制與管理，在此基礎(chǔ)上提出一些政府投資項目管理模式的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】政府投資項目；全過程；造價；監(jiān)管

一 前言

我國已加入WTO，社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府投資工程數(shù)額越來越大，把建設(shè)工程造價控制在批準(zhǔn)的投資限額內(nèi)，以保證項目管理目標(biāo)的實現(xiàn)，最大限度地取得投資效益和社會效益，加強(qiáng)政府投資項目全過程造價管理就顯得十分重要。

二 我國工程造價控制與管理的基本內(nèi)容

工程造價是指完成一個建設(shè)項目所需費(fèi)用的總和，包括建筑工程費(fèi)、安裝費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及其他相關(guān)費(fèi)用，它實質(zhì)上是指建設(shè)項目的建設(shè)成本，是對建設(shè)項目的資金投入。

工程造價管理的基本內(nèi)容就是合理確定和有效的控制工程造價。工程造價的合理確定，就是在建設(shè)程序的各個階段，合理地確定投資估算、概算造價、預(yù)算造價、承包合同價、結(jié)算價、竣工決算價。

三 政府投資工程的特點

由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。

1．政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項目

政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國防安全的設(shè)施，所以國家財政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。

2．政府投資項目具有比一般項目更嚴(yán)格的管理程序

為保證政府投資項目的投資效益，一般政府投資項目采取了更嚴(yán)格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資；嚴(yán)禁搞邊勘探、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程；財政部門要執(zhí)行項目評審程序，以保障財政基本建設(shè)資金不被浪費(fèi)。

3．政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注

由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是花國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，理所當(dāng)然地成為社會輿論的關(guān)注焦點。

四 目前政府投資工程管理中存在的問題

由于管理體制上的問題以及監(jiān)管約束機(jī)制的不健全，仍產(chǎn)生了大量的“拍腦袋”工程、“無效益”工程，工程領(lǐng)域成為職務(wù)犯罪的高發(fā)地帶，我國現(xiàn)行管理模式下仍存在許多弊端：

1．管理模式的弊端

一是權(quán)責(zé)不清，缺乏有效的監(jiān)督和管理，容易滋生腐敗現(xiàn)象；二是“投、建、管、用”一體化問題突出；三是非專業(yè)化管理弊端嚴(yán)重，建設(shè)效果差；四是分散管理造成人、材、物浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此必須從項目前期決策、概預(yù)算審計、施工管理、財務(wù)監(jiān)督等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府投資項目的管理。

2．“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重

目前政府投資工程經(jīng)常出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象，即在同一工程上，出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。要想確定建設(shè)投資規(guī)模和工程造價，必須在建設(shè)程序的各個階段，即從方案的提出，進(jìn)行可行性研究，選擇最佳方案到設(shè)計和施工各階段，均應(yīng)采用科學(xué)的計算方法和切合實際的計價依據(jù)。

3．設(shè)計人員不重視控制投資

在我國建設(shè)領(lǐng)域，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相分離的現(xiàn)象較為普遍。許多國外專家指出，中國工程技術(shù)人員的技術(shù)水平、工作能力、知識面，跟外國同行相比，幾乎不分上下，但他們?nèi)狈?jīng)濟(jì)觀念，設(shè)計思想保守，難以有效的控制工程項目投資。

4．施工技術(shù)人員不重視控制投資

首先，有些施工單位不制定控制目標(biāo)，對批準(zhǔn)的施工預(yù)算作為工程造價的最高限額重視不夠，總是先施工后算賬，很少考慮工程造價的控制問題。其次，對材料價格信息管理方法落后，使得占建筑成本60%～70% 左右的材料費(fèi)用失去控制。最后，施工組織落后，對施工企業(yè)現(xiàn)有人、材、物沒有合理配置與利用，造成浪費(fèi)，提高了工程造價。

五 加強(qiáng)政府投資項目的全過程造價控制與管理，保證政府資金的合理使用

1．項目決策正確性是合理控制工程造價的前提和基礎(chǔ)

項目決策正確，意味著對項目建設(shè)做出科學(xué)決斷，優(yōu)選出最佳投資方案，達(dá)到資源的合理配置，有效控制工程造價。工程造價的計價與控制貫穿于項目建設(shè)的全過程，但決策階段各項技術(shù)經(jīng)濟(jì)決策，對該項目的工程造價影響重大，特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、建設(shè)地點的選擇、工藝的評選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價的高低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在項目建設(shè)各階段，投資決策階段影響工程造價的程度最高，達(dá)到70%～80%。因此，正確的項目決策是合理控制工程造價的前提和基礎(chǔ)。

2．加強(qiáng)設(shè)計在投資控制中的“龍頭”作用，積極推行限額設(shè)計

一個工程在造價上是否合理，是浪費(fèi)還是節(jié)約，在設(shè)計階段已大體定型。據(jù)西方一些國家分析，設(shè)計費(fèi)一般只相當(dāng)于建設(shè)工程全壽命費(fèi)用1% 以下，而正是這少于1%的費(fèi)用對工程造價的影響度占75% 以上。由此可見，設(shè)計質(zhì)量對整個工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的，建設(shè)項目應(yīng)逐步建立以設(shè)計優(yōu)化為核心，設(shè)計階段為重點的建設(shè)項目全過程造價控制，大力推行限額設(shè)計，有利于促進(jìn)設(shè)計單位提高設(shè)計水平、優(yōu)化和比選設(shè)計方案，有效控制工程造價。

3．項目建設(shè)全過程實行公開招標(biāo)制度

招投標(biāo)承包制已在全國普遍推廣，并在合理降低工程造價、縮短建設(shè)工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯效益，招投標(biāo)的實施，使項目投資得到了有效控制。

政府投資項目要實行從項目方案、設(shè)計、勘測、監(jiān)理、到施工、裝飾等全過程公開招標(biāo)，在施工招標(biāo)中重點推行工程量清單招標(biāo)，提高招投標(biāo)活動的透明度，為投標(biāo)企業(yè)創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，擇優(yōu)選擇承包人，有效控制工程造價。

4．加強(qiáng)建設(shè)項目施工階段工程造價的控制

第一，控制材料用量，合理確定材料價格。在工程造價的控制中材料價格的控制是主要的，材料費(fèi)在工程中往往占有很大的比重，一般占預(yù)算費(fèi)用的70%，占直接費(fèi)的80% 左右。因此必須在施工階段嚴(yán)格按照合同中的材料用量控制，合理確定材料價格，從而有效地控制工程造價。

第二，嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，掌握工程造價變化。建設(shè)單位要加強(qiáng)現(xiàn)場施工管理，督促施工方按圖施工，嚴(yán)格控制變更洽商、材料代用、現(xiàn)場簽證、額外用工及各種預(yù)算外費(fèi)用，對必要的變更，涉及到費(fèi)用增減的設(shè)計變更，必須經(jīng)設(shè)計單位代表、建設(shè)單位現(xiàn)場代表、監(jiān)理工程師共同簽字方為有效，建設(shè)單位的現(xiàn)場代表要督促施工方做好各種記錄，特別是隱蔽工程記錄和簽證工作，減少結(jié)算時的扯皮現(xiàn)象。建設(shè)單位應(yīng)指派工程造價管理專業(yè)人員常駐施工現(xiàn)場，隨時掌握、控制工程造價的變化情況。因此嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，是施工階段控制工程造價的關(guān)鍵。

5．加強(qiáng)結(jié)算管理，嚴(yán)格把好審核關(guān)

第一，政府投資工程的竣工結(jié)算，加強(qiáng)結(jié)算管理。政府投資工程的竣工結(jié)算，需有造價專業(yè)人員依據(jù)工程竣工圖、工程施工承包合同、招標(biāo)文件、設(shè)計變更通知書、現(xiàn)場簽證變更單以及有關(guān)會議紀(jì)要、竣工資料等，對工程結(jié)算進(jìn)行審查，主要對承包方多報的工程量、套價過高材料、設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證以及承包方自身原因造成的返工項目、施工單位自身用工等不屬于簽證范圍的內(nèi)容，進(jìn)行嚴(yán)格審查，對工程結(jié)算的費(fèi)用嚴(yán)格控制，對未按圖紙要求完成的工作量及未按規(guī)定執(zhí)行的施工簽證一律核減費(fèi)用，最后形成的結(jié)算交由審計部門，對政府投資工程嚴(yán)格把關(guān)。

第二，有關(guān)工程量清單招標(biāo)工程的結(jié)算，做好工程價款調(diào)整。工程量清單漏項或設(shè)計變更引起新的工程量清單項目，其綜合單價按以下方法確定：工程量清單中原有的項目，應(yīng)按報價中的綜合單價確定；工程量清單中有類似的項目，應(yīng)參照類似工程項目報價中的綜合單價確定；工程量清單中沒有適用或類似的綜合單價，由承包人提出，經(jīng)發(fā)包人確認(rèn)后執(zhí)行；由于工程量清單的工程量有誤或設(shè)計變更引起的工程量增減，屬于合同約定幅度以內(nèi)的，執(zhí)行原有綜合單價；合同約定幅度以外的，其增加部分的工程量或減少后剩余部分的工程量的綜合單價有承包人提出，經(jīng)發(fā)包人確認(rèn)后，作為結(jié)算的依據(jù)。

六 政府投資項目管理模式的改進(jìn)建議

為了適用我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建筑產(chǎn)品價格市場經(jīng)歷了“國家定價—國家指導(dǎo)價—國家調(diào)控價”三個階段。為了做到企業(yè)自主報價，采用國際通行的工程量清單報價是一個有效途徑。

1．建立企業(yè)定額

目前，大部分施工企業(yè)是以國家或地區(qū)的預(yù)算定額作為施工管理、工料分析和計算施工成本的依據(jù)。隨著市場改革不斷深入，施工企業(yè)可以自行編制反映企業(yè)自身施工管理水平和技術(shù)裝備的企業(yè)定額。

2．理順定額和工程量清單的關(guān)系

按“定額量、市場價、競爭費(fèi)”的思路構(gòu)建改革框架，實現(xiàn)工程造價與市場變化的一致性，實現(xiàn)真正意義上的量價分離。鼓勵施工企業(yè)在國家定額指導(dǎo)下，制定適合本企業(yè)的報價定額，增強(qiáng)企業(yè)自身的市場競爭力。

3．改革費(fèi)用屬性，理順費(fèi)用構(gòu)成

將指令性間接費(fèi)調(diào)整為一定范圍內(nèi)浮動的指導(dǎo)性費(fèi)率，實施動態(tài)調(diào)整，采取市場價格為參考，考慮一定的調(diào)價系數(shù)，實施動態(tài)管理，促進(jìn)市場公平、合理、合法的競爭。

4．建立工程造價信息網(wǎng)絡(luò)

各地區(qū)造價部門通過建立地區(qū)性的專家信息系統(tǒng)，定期發(fā)布反映市場價格水平的信息、政策規(guī)定和調(diào)整指數(shù)；通過選擇本地區(qū)多個具有代表性的固定信息采集點或吸收各企業(yè)作為基本信息員，收集本地區(qū)的價格信息，使地區(qū)主管部門發(fā)布的信息更具有實用性、市場性、指導(dǎo)性。

5．嚴(yán)格實行建設(shè)項目全過程的公開招標(biāo)制度，杜絕將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)甚至直接發(fā)包現(xiàn)象

建設(shè)工程造價也可由建設(shè)管理機(jī)構(gòu)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行編、審，實行編、審分離制度，建設(shè)資金實施財務(wù)監(jiān)管，?？顚Ｓ?，不得挪用。

總之，政府投資項目的全過程監(jiān)控造價管理工作，是一個動態(tài)的過程，是一項系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全過程、全方位的管理和控制，我們只有加強(qiáng)對每個環(huán)節(jié)的造價控制和審查，來發(fā)現(xiàn)項目投資上存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，促使投資管理不斷完善，減少或避免建設(shè)資金的流失，最大限度地提高政府工程投資效益。

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