張佩卿

6月6日，本市首部地方性審計法規(guī)——《上海市審計條例（草案）》提請市十三屆人大常委會第三十四次會議審議。條例草案從調(diào)研、起草、立項、形成草案、審議，歷經(jīng)2年多時間。市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委提前介入，全程參與審計條例起草制訂工作，努力發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。

2010年，常委會預(yù)算工委會同審計部門開展了審計立法前期調(diào)研工作。2011年，在市十三屆人大四次會議上鄭藹蘭等15位市人大代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定〈上海市審計監(jiān)督條例〉的議案》后，財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委、常委會法工委即會同市政府法制辦、市審計局聯(lián)合成立立法課題組，開展《上海市審計條例》立法研究和立項論證工作。課題組先后赴北京、天津、江蘇、重慶等省市學(xué)習(xí)考察，借鑒兄弟省市經(jīng)驗；多次召開立法調(diào)研座談會，廣泛聽取各級審計機(jī)關(guān)、被審計單位以及社會中介組織等對審計立法的意見建議，分析、梳理了本市審計工作中需要通過立法解決的主要問題，形成相關(guān)論證報告。

2012年，市人大常委會決定將《上海市審計條例》列入年度立法項目。財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委收到市人民政府關(guān)于提請審議《上海市審計條例（草案）》的議案后，再次召開座談會，進(jìn)一步聽取了相關(guān)政府部門、區(qū)縣審計部門、被審計單位、社會中介組織、市人大代表、專家學(xué)者等方面的意見建議，不斷完善條例草案，力求做到：問題引導(dǎo)立法，立法解決問題；強(qiáng)化審計監(jiān)督與規(guī)范審計行為相結(jié)合；細(xì)化與創(chuàng)制并舉；可操作性與前瞻性并重。

立法背景：審計事業(yè)發(fā)展新階段的迫切需要

審計監(jiān)督是憲法規(guī)定的一項國家制度，是國家治理的重要組成部分，具有公共財政的“衛(wèi)士”作用和保障經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。本市審計機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹審計法和審計法實施條例，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，為維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，加強(qiáng)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著本市審計監(jiān)督工作的不斷深入和審計范圍的逐步擴(kuò)大，本市審計工作在發(fā)展過程中，也存在著審計法制建設(shè)相對滯后、與新時期審計工作需要不相適應(yīng)的情況，在一定程度上制約了審計工作發(fā)展和審計作用的發(fā)揮。為此，本市迫切需要制定一部與上位法相銜接，體現(xiàn)上海特點的地方性審計法規(guī)。

亮點解析：立法固化 實踐經(jīng)驗

條例草案較好總結(jié)了本市審計實踐中所取得的成功經(jīng)驗和成熟做法，在審計領(lǐng)域的拓展、審計內(nèi)容的深化、審計方法的創(chuàng)新等方面進(jìn)行了務(wù)實的創(chuàng)制和細(xì)化，具有較多的亮點，體現(xiàn)了上海審計工作特點和發(fā)展需要。

明確審計整改制度。為確保審計效果，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，鞏固和深化本市審計整改工作，條例草案規(guī)定了被審計單位書面報告審計整改結(jié)果報告的時限，明確了審計機(jī)關(guān)檢查了解審計整改情況的主要內(nèi)容以及審計整改工作督促檢查機(jī)制。

創(chuàng)設(shè)審計結(jié)果運用機(jī)制。條例草案從上海實際出發(fā)，在遵循審計法及其實施條例的基礎(chǔ)上，對各項審計結(jié)果的運用進(jìn)行了創(chuàng)制性的規(guī)定。一是明確要求將審計結(jié)果作為政府部門績效管理、考核和行政問責(zé)的參考依據(jù)；二是明確績效審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)部門決策、績效考核的參考依據(jù)；三是明確了政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的審計結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)部門辦理項目竣工財務(wù)決算的依據(jù)，保證了審計結(jié)論的法定執(zhí)行力。

強(qiáng)化績效審計。近年來，本市審計機(jī)關(guān)不斷加大績效審計的力度，取得了明顯效果。為了進(jìn)一步推進(jìn)和強(qiáng)化績效審計工作，條例草案對開展績效審計的事項、內(nèi)容、評價依據(jù)的選擇等作出了規(guī)定。一是明確開展專門績效審計及范圍；二是明確績效審計重點審查績效目標(biāo)設(shè)定、資金投入及資源利用、實施措施和目標(biāo)實現(xiàn)程度等方面內(nèi)容；三是明確績效審計評價依據(jù)的來源。

賦予資源環(huán)境審計法定地位。為貫徹落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，推動生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)促進(jìn)貫徹落實資源環(huán)境政策法規(guī)，規(guī)范相關(guān)資金分配管理使用和資源環(huán)保工程項目的建設(shè)運營，條例草案結(jié)合本市實際，將資源環(huán)境審計專列一條，賦予其法定地位。一是明確將資源保護(hù)與開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和生態(tài)治理工程、節(jié)能減排資金列入開展資源環(huán)境審計的事項范圍；二是明確資源環(huán)境審計重點為：資源環(huán)境保護(hù)事項相關(guān)資金的征收、分配、使用和管理情況；資源環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)貫徹執(zhí)行情況；資源環(huán)境保護(hù)項目的建設(shè)及運營效果三方面內(nèi)容。

跟蹤審計方式規(guī)范化、制度化。近年來，本市審計機(jī)關(guān)在采用跟蹤的方式開展審計工作方面不斷加大探索力度。如市審計局對上海世博會運營財務(wù)收支和園區(qū)主體建設(shè)項目、本市對口支援都江堰市災(zāi)后恢復(fù)重建項目和重建資金等審計項目采用了跟蹤審計方式，取得了顯著成效。為推進(jìn)跟蹤審計方式的規(guī)范化、制度化，條例草案對采用跟蹤審計方式開展審計工作作了規(guī)定。一是明確跟蹤審計方式的審計事項范圍為：審計城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等重大建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況，以及應(yīng)對突發(fā)事件、舉辦重大活動的資金管理使用情況；二是對出具的階段性審計報告作出要求被審計單位限期整改審計發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)定；三是規(guī)定最終的審計報告中既要反映已發(fā)現(xiàn)問題的審計整改情況又要反映尚未整改的問題。

規(guī)定利用信息技術(shù)開展審計工作。隨著信息技術(shù)在被審計單位業(yè)務(wù)處理、財務(wù)核算等方面運用的普及，審計機(jī)關(guān)在運用信息化手段開展審計工作方面逐步積累了重要經(jīng)驗。條例草案對利用信息技術(shù)開展審計工作的相關(guān)內(nèi)容作了具體規(guī)定。一是規(guī)定了審計機(jī)關(guān)有對與審計事項相關(guān)的業(yè)務(wù)活動的信息系統(tǒng)進(jìn)行檢查的權(quán)利，以督促被審計單位確保信息系統(tǒng)的有效和安全。二是明確了被審計單位配合審計機(jī)關(guān)開展聯(lián)網(wǎng)審計，以及有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助和配合審計機(jī)關(guān)建立和更新被審計對象基本情況數(shù)據(jù)庫的義務(wù)，以保證聯(lián)網(wǎng)審計等工作的順利開展，提高審計工作效率。

人大審議：細(xì)化與創(chuàng)制并舉

6月7日，市十三屆人大常委會第三十四次會議對條例草案進(jìn)行了一審。委員們認(rèn)為，條例草案從審計事項和內(nèi)容、審計程序和權(quán)限、審計結(jié)果和整改、審計保障、法律責(zé)任等方面對上位法有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，對建設(shè)項目審計、資源環(huán)境審計、績效審計等內(nèi)容作了創(chuàng)制性規(guī)定，有不少突破和創(chuàng)新，既有前瞻性，又有操作性。同時委員們還提出了許多修改意見，例如按照法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)的原則，建議對被審計單位的知情權(quán)、申辯和陳述權(quán)等權(quán)利作出細(xì)化規(guī)定，以保障被審計單位的合法權(quán)益；又如為依法加強(qiáng)人大及其常委會對審計工作的監(jiān)督，建議條例草案根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本市實際，增加有關(guān)人民政府及其審計部門應(yīng)向同級人大常委會報告的相關(guān)內(nèi)容。

相關(guān)鏈接

美國的政府績效審計

美國是世界上較早開展政府績效審計的國家。早在20世紀(jì)40年代，美國審計總署(GAO)就開始綜合審計。20世紀(jì)70年代，美國的績效審計走向準(zhǔn)則化和法定化。1972年，美國審計總署根據(jù)立法所賦予的權(quán)限制定了《政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》。這份被稱為“黃皮書”的審計準(zhǔn)則，突出強(qiáng)調(diào)了“3E”(即績效審計，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness進(jìn)行的評價)審計的重要性?！?E”審計的提出，拓寬了政府審計的范圍，打破了傳統(tǒng)財務(wù)審計的框框，豐富了政府審計的內(nèi)容。迄今為止，美國已經(jīng)制訂了非常完善的政府績效審計準(zhǔn)則體系。