丁小蘭

依法行政的要旨在于將行政主體的行為控制在法律允許的范圍之內(nèi),保證行政主體的行為符合國(guó)家和人民的意志和利益。該文對(duì)法治視角下的民主參與制約的縱向監(jiān)督進(jìn)行了分析。希望該文的研究能為行政法的研究帶來(lái)新的啟示。

法治視角;民主參與;縱向監(jiān)督

1.法治視角下的民主參與制約觀

民主作為一種國(guó)家制度,在不同歷史條件下有過(guò)不同的形式。傳統(tǒng)的民主制度中,公民作為國(guó)家權(quán)力主體的參與僅限于選舉議會(huì)成員和國(guó)家元首。這種代議制民主在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)年代政府作為“守夜人”的情況下可以被視為一種最好的民主政治,只要行政機(jī)關(guān)依法行政,公民自身的合法權(quán)益也就獲得了充分的保障。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張,國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)重心從議會(huì)轉(zhuǎn)向政府。在政府和議會(huì)的關(guān)系上,是政府控制了議會(huì),而不是議會(huì)控制政府。傳統(tǒng)民主代議制出現(xiàn)了危機(jī),既然議會(huì)無(wú)法對(duì)政府實(shí)施有效的控制監(jiān)督,作為國(guó)家權(quán)力主體的公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接參與到政府行使行政權(quán)的過(guò)程中,以防止行政權(quán)的濫用。同時(shí),隨著民主憲政思想日益深入人心,公民作為國(guó)家權(quán)力的主體——無(wú)論在形式上還是實(shí)質(zhì)上都要求更多地參與國(guó)家各項(xiàng)管理活動(dòng),直接表達(dá)自己的意愿。原有的參與方式已無(wú)法滿足日益增強(qiáng)的國(guó)家權(quán)力主體的要求,特別公民對(duì)涉及本人利益的行政行為,尤其顯出強(qiáng)烈的參與欲望。

民主參與制度是現(xiàn)代行政民主的發(fā)展趨勢(shì),是民主政治的組成部分。民主參與制度是制約行政權(quán)公正行使的有效手段。程序制度為民主參與提供了條件。程序制約的原理在于通過(guò)設(shè)置保障相對(duì)方參與的制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)行使過(guò)程中的制約。西方古老的“正當(dāng)程序”的原意就包含著“任何一方的訴詞都要被聽(tīng)取”的原理,后來(lái)發(fā)展成為在廣義上剝奪某種個(gè)人利益時(shí)必須保障他享有被告知和陳述意見(jiàn)并得到傾聽(tīng)的權(quán)利。“任何權(quán)利必須公正行使,對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取他的意見(jiàn),這是英美普通法的一個(gè)重要原則,稱為自然公正原則。”這一原則在美國(guó)法體現(xiàn)為正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序的意思是公正行使權(quán)力,表現(xiàn)在行政上要求行政機(jī)關(guān)做出的決定對(duì)當(dāng)事人有不利影響時(shí),必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn),不能片面認(rèn)定事實(shí)。現(xiàn)代行政程序法規(guī)定行政法規(guī)、規(guī)章的制定或重大行政決策涉及公民重要權(quán)利義務(wù)時(shí)的公眾參與程序,促使行政主體聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn),不同程度地保障行政相對(duì)人防衛(wèi)性申辯權(quán),以保證這些行政行為更能符合社會(huì)公共利益,也有利于民主參與監(jiān)督行政權(quán)的行使。

平衡理論強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人參與的程序性權(quán)利和行政主體的程序性義務(wù),認(rèn)為行政行為是行政主體與行政相對(duì)人共同參與下,通過(guò)雙方的交涉共同完成的。“公共權(quán)力并不總是作為社會(huì)成員權(quán)利的敵對(duì)者而存在的。凡是在公共權(quán)利發(fā)達(dá)的地方,公共權(quán)力通常是作為友善的合作者而存在。更為重要的是,一切公法權(quán)利皆須借助公共權(quán)力來(lái)創(chuàng)設(shè)推行和實(shí)現(xiàn)?！毙姓袨橹械男姓黧w與行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)溝通、協(xié)調(diào)與合作,而不是置于一個(gè)完全對(duì)立的關(guān)系體系中。行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力并非完全對(duì)立的關(guān)系,許多權(quán)利對(duì)行政權(quán)力有重要的幫助性,這種幫助可以完善和監(jiān)督行政權(quán)。因此,民主參與制度對(duì)于規(guī)范層級(jí)監(jiān)督制度提供法治前提。

2.法治視角下的內(nèi)部監(jiān)督法治化

理論上,縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督是行政上下級(jí)之間的權(quán)限監(jiān)督,屬于內(nèi)部行政行為。“權(quán)限監(jiān)督是防止行政權(quán)限縱向沖突的機(jī)制。這一制度對(duì)于維持行政組織金字塔式構(gòu)造層次,保持行政同一性來(lái)說(shuō),是不可缺少的。有了這一制度,才能保障行政的合法性與合目的性?！毙姓C(jī)關(guān)體系是典型的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從的關(guān)系,上級(jí)可以隨時(shí)糾正下級(jí)的違法和不當(dāng)行為?！皩蛹?jí)監(jiān)督的權(quán)力依據(jù)是下級(jí)服從上級(jí)、全國(guó)服從中央的組織原則。層級(jí)監(jiān)督基于上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生,實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)從屬制,監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)相統(tǒng)一,監(jiān)督職能本身是管理的緩解或要素之一?！痹诋?dāng)代行政權(quán)力行使的裁量程度很高,許多行政活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性、知識(shí)性,法院和議會(huì)也難以把握的情況下,這種具有專業(yè)性、日常性和全方位性的監(jiān)督迅速快捷,確保行政效率。因此,這種監(jiān)督具有不可替代的作用。

就民主參與權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的關(guān)系而言,自從孟德斯鳩將國(guó)家權(quán)力劃分為立法、司法和行政三種權(quán)力之后,人們習(xí)慣上將行政權(quán)力作為行政機(jī)關(guān)的專有權(quán)力,但近代以來(lái)的行政法治實(shí)踐表明,行政相對(duì)人的參政權(quán)并不僅僅制約行政權(quán)力,還有對(duì)行政權(quán)力積極方面的作用,更多的是對(duì)行政權(quán)力幫助,這主要表現(xiàn)為:第一,行政相對(duì)人參與行政能協(xié)助行政權(quán)力積極有效的行使。行政權(quán)力的行使如果對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)具有收益性,那么他必然有較高的熱情參與協(xié)助;如果行政權(quán)力的行使對(duì)某一違法對(duì)象具有懲處性而對(duì)其他對(duì)象具有保護(hù)性,則其他對(duì)象也將積極參與。這樣的協(xié)助能使行政權(quán)力富有效力。第二,行政相對(duì)人參與對(duì)行政主體正確進(jìn)行決策有重要幫助:首先,有利于行政主體增進(jìn)對(duì)行政相對(duì)人利益、愿望、處境等相關(guān)情況的了解,因而能掌握必要的信息和資料,保證準(zhǔn)確地做出行為;其次,行政相對(duì)人對(duì)行政事務(wù)提出的有價(jià)值的建議、意見(jiàn),能使行政主體集思廣益,選擇最佳方案;再次,行政相對(duì)人所反映的意見(jiàn),有利于行政主體做出準(zhǔn)確的判定。第三,行政相對(duì)人參與能增進(jìn)與行政主體之間的了解,以最有利于滿足公共利益的方式達(dá)成一致,調(diào)動(dòng)雙方的積極性來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。

民主參與制度實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代民主政治向行政權(quán)提出的公正公開(kāi)行使的要求。相對(duì)方根據(jù)行政程序法規(guī)定的公開(kāi)制度,有權(quán)了解與自己有關(guān)的行政行為,并且通過(guò)聽(tīng)證程序或其它程序直接陳述意見(jiàn),參與行政過(guò)程。在認(rèn)為行政主體行政行為違法時(shí),通過(guò)救濟(jì)途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益?！斑@種程序抗辯對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)度制約來(lái)說(shuō)是有效的,因?yàn)橥ㄟ^(guò)行政相對(duì)人對(duì)行政效率和公民自由關(guān)系的協(xié)調(diào),促使形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的結(jié)合,這是程序控制的特點(diǎn)”。現(xiàn)代行政程序法的立法目的之一是保護(hù)行政相對(duì)方合法權(quán)益,這是各國(guó)行政程序法典的主要內(nèi)容。行政程序法規(guī)范行政權(quán)行使的同時(shí),從程序上保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益。行政程序法規(guī)定了行政相對(duì)方參與行政行為的一系列制度,諸如表明身份、說(shuō)明理由、公開(kāi)檢查、提取證據(jù)、告知權(quán)利等各類保障行政相對(duì)方權(quán)益的行政行為的具體程序,從各個(gè)步驟、方式、順序及時(shí)限上限制行政主體的行為,規(guī)范行政主體依法辦事,促使行政實(shí)體法規(guī)定的行政相對(duì)方的權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn),避免行政機(jī)關(guān)的主觀武斷,保障行政主體依照行政程序法規(guī)定行使權(quán)力,使行政主體的行為于法有據(jù),促進(jìn)行政的合法和有效,有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,也方便行政相對(duì)人對(duì)行政主體行為的反向監(jiān)督。

3.法治視角下的縱向監(jiān)督參與化

民主參與制度應(yīng)貫穿于縱向監(jiān)督的各個(gè)方面,包括行政立法監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督及行政復(fù)議監(jiān)督。

行政立法監(jiān)督。立法監(jiān)督是行政監(jiān)督的入口,是制約行政權(quán)的第一道閘門。如果這道制約失控,行政權(quán)就可能泛濫。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,對(duì)立法行為的監(jiān)督途徑:

立法權(quán)限的劃分。我國(guó)《憲法》、《組織法》、《立法法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;《立法法》還明確了具體承辦審查監(jiān)督行政法規(guī)的機(jī)構(gòu)為全國(guó)人大專門委員會(huì),從而使監(jiān)督更具有可操作性;國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章、地方規(guī)章、命令、指示和決定;地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令;省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)改變或撤銷下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定、命令及所屬各工作部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘尽?/p>

立法程序的完善。《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》確立了行政立法的報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)、起草聽(tīng)證、審查監(jiān)督、決定公布等程序性規(guī)范。一是明確行政法規(guī)、規(guī)章起草應(yīng)通過(guò)書面征求意見(jiàn)或通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn);二是規(guī)定規(guī)章草案直接涉及公民、法人重大利益的,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn),也可舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn);三是規(guī)定行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人重大利益,法制機(jī)構(gòu)可舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn);規(guī)章送審稿涉及公眾重大利益的,法制機(jī)構(gòu)可向社會(huì)公布或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。同時(shí),《立法法》還為行政立法監(jiān)督設(shè)置了一個(gè)“啟動(dòng)裝置”,全國(guó)人大及其常委會(huì)以外的其它國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人認(rèn)為行政法規(guī)同法律相抵觸的,可以向全國(guó)人大或常委會(huì)提出審查建議,啟動(dòng)對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制,從而達(dá)到推動(dòng)立法監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)的目的?！兑?guī)章制定程序條例》也賦予公眾對(duì)規(guī)章的異議權(quán),規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查的建議,由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理;對(duì)于同法律、行政法規(guī)相抵觸或違反上位法的地方規(guī)章,可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查建議,由省、自治區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)研究處理。

備案審查監(jiān)督?！读⒎ǚā芬笮姓ㄒ?guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案審查,通過(guò)這一途徑可以審查報(bào)送備案的行政法規(guī),如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸,則可以撤銷該行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院《法規(guī)、規(guī)章備案條例》規(guī)定法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送備案。部門規(guī)章由法制機(jī)構(gòu)向國(guó)務(wù)院備案;地方規(guī)章還須同時(shí)向同級(jí)人大常委會(huì)備案;較大的市的人民政府規(guī)章除向國(guó)務(wù)院、同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案外,同時(shí)還須分別向省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)政府報(bào)送備案。對(duì)于沒(méi)有報(bào)送或不按時(shí)報(bào)送備案的,由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)限期報(bào)送,逾期仍沒(méi)有報(bào)送的,給予通報(bào)并責(zé)令限期改正。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)在審查中發(fā)現(xiàn)規(guī)章存在超越權(quán)限、違反法律和行政法規(guī)規(guī)定或其內(nèi)容不適當(dāng)?shù)?建議制定機(jī)關(guān)自行糾正或提出意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定,并通知制定機(jī)關(guān);對(duì)違反法定程序的無(wú)效規(guī)章,國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)不予備案,并通知制定機(jī)關(guān)。

行政執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法是將抽象的法律規(guī)范具體運(yùn)用到日常行政管理中,是行政權(quán)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,是行政層級(jí)監(jiān)督的第二道閘門。我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督制度主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度。我國(guó)《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律中都規(guī)定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政處罰、行政許可等行為的監(jiān)督檢查,并要求建立健全監(jiān)督制度。相應(yīng)的,許多行政執(zhí)法系統(tǒng)和地方行政機(jī)關(guān)也建立了行政執(zhí)法監(jiān)督制度。在此類監(jiān)督檢查中,上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)定期或者不定期、巡視檢查與實(shí)地訪查、查閱執(zhí)法案卷和走訪被處罰單位、參加執(zhí)法活動(dòng)和開(kāi)展執(zhí)法情況調(diào)查、實(shí)行主動(dòng)檢查和被動(dòng)檢查相結(jié)合等多種方式,對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,并對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法執(zhí)法行為予以制止和糾正。

行政執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)制度。這是在行政管理實(shí)踐中所建立和實(shí)施的一種監(jiān)督檢查制度。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法情況和信息從多角度、多層次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析,能夠使政府從宏觀上掌握?qǐng)?zhí)法情況,了解行政執(zhí)法中帶有傾向性、普遍性的問(wèn)題,以便對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和規(guī)范。

行政執(zhí)法主體資格審查制度。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的條件,行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬部門和所屬職能系統(tǒng)執(zhí)法人員的執(zhí)法資格與條件,執(zhí)法證件的印制與管理等加強(qiáng)監(jiān)督檢查,以保證行政主體執(zhí)法資格和程序的合法性與正當(dāng)性。

行政復(fù)議監(jiān)督。行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種層級(jí)監(jiān)督制度,是通過(guò)行政相對(duì)人啟動(dòng)為其提供的救濟(jì)途徑,因此,應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“有權(quán)利就有救濟(jì)”的原則,擴(kuò)大行政復(fù)議制度的民主參與途徑,不僅保障相對(duì)人的實(shí)體性參與權(quán)利,也要保障其程序性參與權(quán)利,這樣才能保障行政復(fù)議真正發(fā)揮監(jiān)督制約行政權(quán)的作用。當(dāng)然,行政復(fù)議的程序設(shè)計(jì)可以體現(xiàn)多元化的特征,既可以是正式的公開(kāi)審理,又可以是非正式的簡(jiǎn)易程序;既要體現(xiàn)行政化的特點(diǎn),考慮行政復(fù)議的成本效率,又要具有司法程序特征,避免采用辦公文的方式處理復(fù)議案件,影響了案件處理的公正性。同時(shí),行政復(fù)議結(jié)果應(yīng)具有準(zhǔn)司法效力。進(jìn)入訴訟程序后,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定給予相當(dāng)程度的尊重。如果經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的復(fù)議程序所得出的結(jié)論在司法程序中得不到充分的尊重,而由法院重新進(jìn)行全面審查,則是社會(huì)資源的一種浪費(fèi),也會(huì)影響對(duì)專業(yè)性問(wèn)題的判斷。如果行政復(fù)議監(jiān)督與法院審查監(jiān)督各自為戰(zhàn),分工不明,職責(zé)不清,管轄重疊、沖突,則會(huì)造成監(jiān)督的乏力。

[1]李文發(fā).論依法行政的價(jià)值取向及實(shí)現(xiàn)途徑[J].信陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011.04

[2]孟大川.論依法行政的基本要求——[全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要]解讀[M].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011.04

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