內(nèi)容提要：本文以西藏自治區(qū)阿里地區(qū)改則縣為例，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)，從自然地理?xiàng)l件、制度供給、人力資源以及基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面深入客觀地分析了改則縣欠發(fā)達(dá)的原因，從而為制定科學(xué)合理的發(fā)展以及援助對(duì)策提供了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：特困牧區(qū)；集中連片；致貧因素；改則縣

中圖分類號(hào)：F127．75文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161（2012）06-0043-04

進(jìn)入“十二五”時(shí)期，西藏集中連片特困地區(qū)的矛盾越來(lái)越突出，在周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，扶貧開(kāi)發(fā)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，更加注重集中連片特殊困難地區(qū)的開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)，加強(qiáng)脫貧致富步伐?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》也明確提出，西藏的扶貧開(kāi)發(fā)要從根本上消除“集中連片貧困區(qū)域”，提高貧困人口的生產(chǎn)生活水平。改則縣位于西藏西北部腹心地帶，阿里地區(qū)東部，國(guó)家羌塘自然保護(hù)區(qū)南端，是典型的集中連片特困地區(qū)。從2002年開(kāi)始，中國(guó)移動(dòng)公司對(duì)口援藏改則縣，特別是2009-2011年中國(guó)移動(dòng)公司在改則縣先后實(shí)施了一大批面向基層和農(nóng)牧區(qū)傾斜的惠民利民工程，對(duì)于緩解貧困問(wèn)題起了重要的作用。筆者從2009年開(kāi)始作為中國(guó)移動(dòng)公司派駐改則縣的援藏干部，對(duì)該縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查。本文重點(diǎn)分析改則縣作為集中連片特困地區(qū)的致貧原因，并提出參與式援藏對(duì)策。

一、改則縣的現(xiàn)狀

改則縣總面積13．5萬(wàn)km²，占阿里地區(qū)土地總面積的31．6％，擁有草場(chǎng)總面積1．18億畝，是阿里地區(qū)以及西藏的牧業(yè)大縣。全縣下轄7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、48個(gè)行政村，人口22000余人，90％以上為農(nóng)牧民。2008年改則縣GDP為2．1億元，2011年為3．2億元，人均產(chǎn)值約1．08萬(wàn)元，國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“一、三、二”順序，三個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為57：10：33，第二產(chǎn)業(yè)中8成以上的是建筑業(yè)，工業(yè)比值不到2成。第一產(chǎn)業(yè)還處于自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，生產(chǎn)工具簡(jiǎn)陋，基本停留在“靠天養(yǎng)畜”的水平，抵御自然災(zāi)害的能力極其薄弱。改則縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠國(guó)家和援藏單位項(xiàng)目投資拉動(dòng)，本地經(jīng)濟(jì)主體贏弱、基礎(chǔ)薄弱、缺乏活力。城鄉(xiāng)收入比高達(dá)5．4：1，現(xiàn)金收入比較低，僅占60％左右，盡管政府組織勞務(wù)輸出創(chuàng)收，并在2012年突破1600萬(wàn)元，但其中工資性收入不足10％。2010年社會(huì)消費(fèi)品零售總額1780萬(wàn)元，人均消費(fèi)僅為780元，農(nóng)牧民人均消費(fèi)不足400元，消費(fèi)支出中的70％以上尚用于食品的支出，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。改則縣貧困人口約占40％左右，60％以上的牧民家庭為貧困戶。更為值得關(guān)注的是，返貧率較高，很多地方農(nóng)牧民還缺乏基本的生產(chǎn)生活條件。2010年，改則縣財(cái)政收入646萬(wàn)元，財(cái)政支出11840萬(wàn)元，財(cái)政自給率尚不足6％。

二、改則縣致貧因素剖析

（一）生態(tài)貧困：惡劣的自然地理?xiàng)l件是改則縣整體落后的基礎(chǔ)

改則縣平均海拔4700m以上，地勢(shì)高亢，空氣稀薄，干旱少雨，無(wú)霜期短，年均降水量不足190mm且主要集中在8月份，自然災(zāi)害頻發(fā)，屬于典型的非平衡生態(tài)系統(tǒng)。改則縣的土地生產(chǎn)力低下，生態(tài)環(huán)境的脆弱，境內(nèi)河流又多為季節(jié)性內(nèi)流河，不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，就連天然草場(chǎng)的覆蓋率也平均只在10％～30％之間，遠(yuǎn)低于內(nèi)蒙古、甘肅的天然草原，且草種類型單一。要養(yǎng)活一只羊需要大約100畝的天然草原，且農(nóng)牧民居住分散，降低了人們把握經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的社會(huì)能力。由于遠(yuǎn)離內(nèi)地，受地理因素限制，改則縣形成相對(duì)封閉的發(fā)展環(huán)境。目前，從改則縣城到拉薩相距1200km需要乘車兩天，即便到阿里地區(qū)的獅泉河鎮(zhèn)也相距500km，需要近一天的時(shí)間。改則的蔬菜糧食、日用品和生產(chǎn)工具大多是從拉薩或者新疆運(yùn)來(lái)，價(jià)格遠(yuǎn)高于內(nèi)地和前后藏地區(qū)。在高寒缺氧的氣候條件也容易導(dǎo)致的油、汽、煤、柴等能源材料燃燒不充分帶來(lái)的動(dòng)力設(shè)備機(jī)械效率低下以及建筑設(shè)施、機(jī)械設(shè)備加速老化等。多數(shù)固定資產(chǎn)的折舊速度要比平原地區(qū)高50％左右。按照有關(guān)學(xué)者采用的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算法或者典型指標(biāo)對(duì)比法推算，改則縣的發(fā)展成本至少應(yīng)該是全國(guó)平均水平的1倍以上，特別是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本更高。改則地處青藏高原地質(zhì)縫合帶中的班公湖—怒江縫合帶上，地震頻發(fā)，自然災(zāi)害較頻繁。每年8級(jí)（17．2m／s）以上的大風(fēng)多達(dá)200天以上，全縣雪災(zāi)、霜災(zāi)出現(xiàn)機(jī)率高達(dá)60％，旱災(zāi)發(fā)生幾率為33％。惡劣的生存條件對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的健康造成了一定的影響，目前西藏人口的平均期望壽命67歲。

（二）制度貧困：制度供給不足是導(dǎo)致改則縣落后的重要原因

自20世紀(jì)50年代初和平解放以來(lái)，改則縣在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等都發(fā)生了的巨大變化，但是由于以自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史傳統(tǒng)為基礎(chǔ)的社區(qū)傳統(tǒng)文化、習(xí)俗等非正式制度的力量，加上尚不完善的實(shí)施機(jī)制和社會(huì)發(fā)育狀況，推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的有效制度供給不足，在某種程度上導(dǎo)致了“貧困的循環(huán)累計(jì)”，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)中的“非典型二元性”和發(fā)展的“隔絕性”。改則縣在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與民生保障上有很多時(shí)代性強(qiáng)，甚至超前于內(nèi)地的制度安排，但從實(shí)施效果來(lái)看還不夠理想，效果和制度安排的初衷不甚一致。主要表現(xiàn)在：一是制度安排不盡合理。中央和地方政府財(cái)政支出過(guò)多地集中于城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)的投入嚴(yán)重不足，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，也是導(dǎo)致改則縣本身城鄉(xiāng)收入差距大的重要原因。改則縣納入“對(duì)口支援”是在2002年中央第四次西藏工作座談會(huì)以后，比起西藏很多農(nóng)業(yè)縣晚了至少8年。二是制度安排不配套。草場(chǎng)承包制度由于種種原因一直得不到有效的配套實(shí)施，牲畜數(shù)量激增，草畜矛盾突出，導(dǎo)致了全縣5000多萬(wàn)畝草場(chǎng)退化和60％以上草場(chǎng)面積的毒草泛濫。近幾年，雖然也執(zhí)行了草場(chǎng)承包責(zé)任制，但由于地方配套政策不完善以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，還存在執(zhí)行不到位、欠規(guī)范的情況，改則縣基本沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)農(nóng)牧民對(duì)承包草場(chǎng)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、人股以及對(duì)草場(chǎng)投資建設(shè)等自發(fā)行為。三是制度在執(zhí)行中缺乏與當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性。由于政府對(duì)基礎(chǔ)教育強(qiáng)制性供給與農(nóng)牧民教育實(shí)際需求不足，農(nóng)牧民收入水平過(guò)低、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)率低下、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)牧民子女就業(yè)配套政策、農(nóng)牧民實(shí)際需求表達(dá)機(jī)制以及傳統(tǒng)宗教文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留觀念等因素，影響了投入教育資源的使用效率和中央政策的實(shí)施效果。此外，由于農(nóng)牧民居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施極度不完善等客觀條件的約束以及受傳統(tǒng)習(xí)俗和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，目前改則還保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)，有些牧民甚至抵制、排斥外來(lái)商戶深入牧區(qū)收購(gòu)畜產(chǎn)品。筆者擔(dān)心如果沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源基礎(chǔ)方式，國(guó)家給予的扶持政策會(huì)低效實(shí)施，最后無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

（三）能力貧困：人力資本缺乏

1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、印度籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中指出：“貧困必須被視為是一種對(duì)基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下?！?/p>

目前，改則縣廣大農(nóng)牧區(qū)中文盲、半文盲在勞動(dòng)力格局中所占比例較大，小學(xué)文化程度及其以上的勞動(dòng)力不足全縣人口的30％，全縣人均受教育年限僅有4．4年左右，還不到我國(guó)平均水平的一半、西藏平均水平的6成。教育、科技、衛(wèi)生人才嚴(yán)重缺乏。全縣僅有教師175人、科技人員97人、衛(wèi)生人員82人，這些專業(yè)人才中本地人才較少，而外來(lái)人才流失率較高。經(jīng)濟(jì)管理、工程建設(shè)、招商引資等專業(yè)人才更為奇缺。縣農(nóng)牧區(qū)特別是6鄉(xiāng)初級(jí)小學(xué)辦學(xué)條件差，生師比高達(dá)25以上，師資力量不足并且質(zhì)量不高。由于地區(qū)和縣里缺乏必要的職業(yè)教育，內(nèi)地中學(xué)西藏班和高中的名額有限，相當(dāng)一部分中小學(xué)生畢業(yè)后又返回牧區(qū)“放羊”。很多農(nóng)牧民家庭由于短期內(nèi)看不到教育收益，缺乏現(xiàn)代觀念，加之家中勞動(dòng)力不足等原因，學(xué)生中途輟學(xué)率較高。

同時(shí)，由于惡劣的自然條件、不良的生活習(xí)慣和公共衛(wèi)生條件有限，也導(dǎo)致改則縣人力資本不足。據(jù)縣衛(wèi)生局統(tǒng)計(jì)，高血壓、高心病、高血脂、冠心病、膽結(jié)石、關(guān)節(jié)炎等發(fā)病率都在30％以上，如生吃牛羊肉引起的腸道寄生蟲感染、過(guò)多食用積聚了霉菌的自制酥油而造成的腸胃炎癥、長(zhǎng)期過(guò)量飲酒對(duì)身體帶來(lái)的損害以及因蔬菜水果攝入量少而導(dǎo)致的營(yíng)養(yǎng)不平衡等各種疾病發(fā)生率較高。改則縣每千人擁有病床床位數(shù)僅有3張，衛(wèi)生人員3．5人。

農(nóng)牧民中自然經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中依賴“自然”或者“政府”恩惠的觀念很強(qiáng)，“等、靠、要”的思想廣泛存在，而商品流通和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的觀念相對(duì)缺乏，推廣優(yōu)良品種和畜牧業(yè)新技術(shù)難度極大。目前，該地區(qū)無(wú)論是縣城還是鄉(xiāng)村從事商品流通活動(dòng)的人員絕大部分來(lái)自內(nèi)地漢、回群眾以及西藏拉薩、日喀則一代的藏族群眾，而當(dāng)?shù)厝罕娖毡檎J(rèn)為自己還不具備這樣的能力。

勞動(dòng)力素質(zhì)的低下必然導(dǎo)致其在資源開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)方式的選擇和調(diào)整、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的拓展、先進(jìn)技術(shù)的推廣運(yùn)用、對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的把握以及向其他產(chǎn)業(yè)的滲透轉(zhuǎn)移等方面面臨一系列難以克服的困難和障礙。其中，“低素質(zhì)屏障效應(yīng)”對(duì)改則縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用最為明顯?！暗退刭|(zhì)屏障效應(yīng)”首先使農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力對(duì)其他職業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)力極低，進(jìn)而強(qiáng)化了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一和生產(chǎn)率低下的格局，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后和勞動(dòng)力素質(zhì)的低下大幅度萎縮了農(nóng)牧民對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的選擇能力，國(guó)家和地方政府出臺(tái)的很多面向農(nóng)牧民的“惠民”、“富民”政策無(wú)法落實(shí)到位。

（四）起點(diǎn)貧困：基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

完善的農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行的必要條件，對(duì)提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)率和促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的貢獻(xiàn)。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況還直接反映著農(nóng)牧區(qū)社會(huì)的文明程度，并成為影響農(nóng)牧區(qū)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)條件。發(fā)達(dá)的道路交通、充足的電力能源、良好的灌溉系統(tǒng)等農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)代文明的重要內(nèi)容和標(biāo)志。

目前，改則縣的基礎(chǔ)設(shè)施極其薄弱，供給不足，還屬于西藏為數(shù)不多（17％）的不通油路的縣區(qū)，全縣47個(gè)行政村中有40％以上的村莊不通公路，是阿里地區(qū)未通公路最多的一個(gè)縣。已經(jīng)開(kāi)通的公路建設(shè)等級(jí)較低（四級(jí)砂石路）、通行能力差，塌方、水毀等災(zāi)害頻繁，相當(dāng)一部分公路還只能算是季節(jié)性通達(dá)，并且嚴(yán)重缺乏維護(hù)經(jīng)費(fèi)和條件。惡劣的交通道路情況，阻礙了農(nóng)牧‘民的出行，商品流通更是十分困難，運(yùn)輸成本高昂，深度制約了農(nóng)牧區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了改則與外部社會(huì)有機(jī)耦合，強(qiáng)化了內(nèi)在封閉性和資源配置的單一性，制約了改則經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

電力供應(yīng)對(duì)于改善群眾生產(chǎn)生活條件和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑具有重要意義，但是改則直到2010年才建成第一個(gè)“小水電”項(xiàng)目——洞措鄉(xiāng)曲阿扎水電站，具備2000kW裝機(jī)容量，結(jié)束了全縣沒(méi)有電力供應(yīng)的歷史。但是，電站電壓不穩(wěn)，頻繁斷電，電費(fèi)較高。截至2012年上半年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)通電率不到15％，仍然有85％以上農(nóng)牧民家庭得不到電力供應(yīng)，僅靠簡(jiǎn)陋的太陽(yáng)能照明，無(wú)法享受到現(xiàn)代文明生活。改則縣電力設(shè)施不足，不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還直接影響廣播、電視等現(xiàn)代家電設(shè)備的普及，從而影響到農(nóng)牧民素質(zhì)的提高和精神文明建設(shè)。

由于地域遼闊、居住分散，現(xiàn)有水源遠(yuǎn)不能滿足人畜安全飲水，有時(shí)農(nóng)牧民居住地離水源點(diǎn)有幾千米甚至十幾千米，取水極不方便，目前北部部分牧區(qū)冬季人畜飲水還處于靠前年積雪和當(dāng)年降雪來(lái)維持。到目前為止，全縣還有近10000人和24萬(wàn)多頭牲畜安全飲水無(wú)法保障，草場(chǎng)灌溉也才剛剛起步，僅有兩三個(gè)來(lái)源于援藏資金和自治區(qū)農(nóng)發(fā)項(xiàng)目投資的小型灌溉系統(tǒng)，這些都嚴(yán)重阻礙了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了農(nóng)牧民的身體健康。

造成改則縣基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的原因主要包括：農(nóng)牧區(qū)地域遼闊、自然條件惡劣，建設(shè)成本和維護(hù)成本高；農(nóng)牧民分散居住，基礎(chǔ)設(shè)施具有典型的非規(guī)模效益特征；歷史上的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的“重城市、輕農(nóng)牧區(qū)”二元供給體制造成基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。另外由于特殊的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然等條件的限制，改則縣的基礎(chǔ)設(shè)施向西藏的其他公共產(chǎn)品公共性純度增大，“俱樂(lè)部”產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品在西藏被性質(zhì)異化為純公共產(chǎn)品（比如俱樂(lè)部產(chǎn)品道路異化為純公共產(chǎn)品，教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品異化為純公共產(chǎn)品），其供給主體完全依靠政府，特別是中央政府的“轉(zhuǎn)移支付”，目前無(wú)法采用像內(nèi)地地區(qū)政府與市場(chǎng)相結(jié)合的混合方式提供，民間資本和市場(chǎng)機(jī)制根本無(wú)法介入。這與內(nèi)地基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)中非國(guó)有主體占投資比重大幅度提高的態(tài)勢(shì)形成了強(qiáng)烈的反差。

三、關(guān)于緩解貧困的對(duì)策探討

基于以上對(duì)改則縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的主要原因的剖析，筆者認(rèn)為應(yīng)該有針對(duì)性地采取相關(guān)對(duì)策促進(jìn)跨域式發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

（一）明確發(fā)展主體

對(duì)于改則縣而言，明確縣域發(fā)展的主體，是研究縣域發(fā)展戰(zhàn)略的首要環(huán)節(jié)，發(fā)展主體明確了，才能進(jìn)一步明確和規(guī)定發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容、發(fā)展的最終目的和歸宿。改則縣各族勞動(dòng)者，特別是人口數(shù)量占到90％的藏族農(nóng)牧民是改則縣發(fā)展的主體，他們是縣域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最大行動(dòng)者，也是發(fā)展的受益者。任何發(fā)展活動(dòng)如果脫離這一發(fā)展主體，必然造成執(zhí)行的低效和與目的的異化，甚至影響民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。從改則縣城鄉(xiāng)人均收入和消費(fèi)水平不斷加大的現(xiàn)實(shí)看，只有強(qiáng)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾的發(fā)展主體地位，才能進(jìn)一步理清縣域發(fā)展中政府的定位、對(duì)口支援單位的定位，尊重當(dāng)?shù)孛癖姷奈幕?xí)慣和群眾智慧，加強(qiáng)制度安排，調(diào)整工作措施，激活縣域內(nèi)生發(fā)展活力。避免出現(xiàn)把少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)脫離甚至對(duì)立的傾向，避免“沒(méi)有發(fā)展”的增長(zhǎng)，有利于激活改則發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)改則的科學(xué)發(fā)展。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的努力，努力增加人均農(nóng)民收入總量和其中現(xiàn)金收入的份額，提高農(nóng)牧民消費(fèi)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差別以及與內(nèi)地農(nóng)民的收入差距。

（二）實(shí)施“空間集中”戰(zhàn)略，優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)布局

．目前改則縣農(nóng)牧民居住極其分散，社會(huì)單元之間空間跨度較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)極其松散，加上家庭分散經(jīng)營(yíng)為主的微觀組織形式，使農(nóng)牧區(qū)內(nèi)的資金、人才、市場(chǎng)等要素，在總量供給嚴(yán)重不足的情況下，還呈現(xiàn)極其稀疏分布狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，致使農(nóng)牧業(yè)單位生產(chǎn)成本過(guò)高、勞動(dòng)生產(chǎn)率低、生產(chǎn)效益低下。政府提供基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生與基本社會(huì)保障等也極為困難，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)。筆者認(rèn)為應(yīng)采取政策引導(dǎo)和市場(chǎng)規(guī)律相結(jié)合的方式，按照“群眾自愿”的原則，果斷將隸屬于羌塘自然保護(hù)區(qū)改則北部三鄉(xiāng)的8000多農(nóng)牧民逐步搬遷移民到改則鎮(zhèn)、物瑪鄉(xiāng)、麻米鄉(xiāng)和洞措鄉(xiāng)那曲一阿里公路或者改則一普蘭公路沿線，促進(jìn)在原有改則鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，把物瑪、麻米和洞措的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，逐步撤銷北部三鄉(xiāng)的行政建制，把業(yè)已實(shí)施的“退牧還草”進(jìn)一步修改完善為“退牧退居還草還自然”，并形成以改則鎮(zhèn)為中心、以物瑪、麻米和洞措為三足支撐的新型城鎮(zhèn)體系。實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中的好處，首先是改善農(nóng)牧民生存環(huán)境；同時(shí)可以有效降低交易成本，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、農(nóng)牧民合作組織的發(fā)展和市場(chǎng)意識(shí)的傳播；第三，農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中也便于各級(jí)政府提高農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)水平，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、供水供電、道路、廣播文化、通信等社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移；最后，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中是對(duì)于羌塘國(guó)家自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了有力生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。

（三）加強(qiáng)以交通和信息化為重點(diǎn)的“通道建設(shè)”，溝通與外部的聯(lián)系

針對(duì)改則縣深居青藏高原腹地，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心的自然地理?xiàng)l件和相對(duì)封閉的社會(huì)環(huán)境，必須促進(jìn)改則快速融入國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)市場(chǎng)發(fā)育，在一體化的大市場(chǎng)中，形成對(duì)自身資源稟賦的新評(píng)價(jià)，促進(jìn)改則自然、社會(huì)、人力等資源的動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得原有的經(jīng)濟(jì)擺脫封閉、粗放、原始的“靠天養(yǎng)畜”自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。通道建設(shè)疏通了人員、物資、信息、觀念流動(dòng)，有利于區(qū)域內(nèi)分散產(chǎn)品的匯集，有利于社區(qū)資源信息與市場(chǎng)信息的溝通，強(qiáng)化人們中的商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)購(gòu)銷觀念，促使改則農(nóng)牧民群眾從環(huán)境到觀念逐漸擺脫極端閉塞狀態(tài)，調(diào)整思想方式、行為方式，在開(kāi)放的市場(chǎng)中尋找發(fā)展空間。

（四）大力推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立和完善

筆者認(rèn)為應(yīng)果斷破除政府包辦、行政管理、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的傳統(tǒng)發(fā)展思維，樹(shù)立市場(chǎng)主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控和在市場(chǎng)中找出路謀發(fā)展的“市場(chǎng)意識(shí)”。政府的作用首先是提供扶持性的、服務(wù)性的和保障性的，如在市場(chǎng)制度體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、信息服務(wù)、法律保障、技能培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)防范、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)等多種市場(chǎng)主體的迅速發(fā)展等方面為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展提供保障等。同時(shí)，政府也要針對(duì)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，在環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)反壟斷、收入再分配等方面加強(qiáng)宏觀管理。特別是，在“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，如何能夠讓占到西藏總?cè)丝?0％以上的分散居住的農(nóng)牧民共享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供的機(jī)會(huì)和成果，自身能力在有效參與市場(chǎng)中不斷發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)這一目標(biāo)是當(dāng)前西藏面臨的一個(gè)最重要的政治和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。除了加強(qiáng)制度供給，減少體制障礙和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，還要特別注意加強(qiáng)對(duì)分散農(nóng)牧民合作化引導(dǎo)。西藏自然條件惡劣、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式傳統(tǒng)，農(nóng)牧民處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，抵抗自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱，在市場(chǎng)交易中往往處于弱勢(shì)地位。政府要注意挖掘和依靠農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)社區(qū)機(jī)制（共同規(guī)范）、促進(jìn)農(nóng)牧民合作，優(yōu)化資源配置，進(jìn)行合作化經(jīng)營(yíng)，從而提高在市場(chǎng)中的應(yīng)變能力和議價(jià)能力，獲得更好的市場(chǎng)收益，有效分散風(fēng)險(xiǎn)。

除了以上四點(diǎn)外，筆者建議進(jìn)一步增加援助力度，提高投資效益；在進(jìn)一步加大基礎(chǔ)教育投資的基礎(chǔ)上，還要大幅增加適合本地發(fā)展實(shí)際的牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、建筑施工、民族手工業(yè)、旅游等職業(yè)技能和繼續(xù)教育的比重，建立教育供給和需求的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，積極促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移，不斷提高教育投入的邊際產(chǎn)出；注意合理界定西藏各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)以及必要的問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)地方基層政府謀發(fā)展主動(dòng)性，在干部隊(duì)伍中建立鼓勵(lì)“干事創(chuàng)業(yè)”的人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；深化改革，促進(jìn)制度變遷等等。

基金項(xiàng)目：中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“西藏牧區(qū)縣域發(fā)展與有效對(duì)口援助研究——以改則縣為例”（編號(hào)：2012M510234）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政治一生態(tài)一軍事敏感區(qū)村莊公共產(chǎn)品供給效率評(píng)價(jià)與改進(jìn)方法研究：以西藏為例”

[作者簡(jiǎn)介]周猛（1972-），男，江蘇南通人，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究人員，工學(xué)博士，高級(jí)工程師，研究領(lǐng)域?yàn)榉簇毨Ю碚?、藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)與業(yè)務(wù)等。

責(zé)編：汪金平；校對(duì)：正融