唐若菲

內(nèi)容提要：在城市化和工業(yè)化的過程中，農(nóng)村土地由農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地是必然現(xiàn)象。由于我國土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使農(nóng)民利益受到損失。因此，要保障失地農(nóng)民的利益就要進(jìn)行制度改革，而改革土地制度和征地制度無疑是保障失地農(nóng)民利益的根本，包括改革和完善我國的土地制度，賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能，完善我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，設(shè)計一套公平、公正、透明的征地程序，縮小征地規(guī)模等，同時，要建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；利益受損；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號：F321文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161（2012）06-0050-04

一、引言

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，對土地的需求量越來越大。特別是20世紀(jì)90年代以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，外企紛紛來華建廠以及人們對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求提高等這些原因都導(dǎo)致大規(guī)模的土地被征用，于是產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，任何一國的發(fā)展都伴隨著農(nóng)地的非農(nóng)化。Swindellt等對尼日利亞地區(qū)土地征用情況進(jìn)行了研究，結(jié)果表明，在1975—1985期間，尼政府的土地征用使大量農(nóng)民失去賴以生存的土地，導(dǎo)致他們既失業(yè)又無家可歸，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會問題。目前中國也面臨同樣的問題，而且由于中國農(nóng)村人口數(shù)量居多，所以失地農(nóng)民數(shù)量也會更大，形式會更嚴(yán)峻。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在過去的15年間，我國大約有2500萬農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，現(xiàn)在失地農(nóng)民數(shù)量已經(jīng)超過了5000萬人，并且每年失地農(nóng)民數(shù)量仍在增加。韓俊（2003）根據(jù)中國目前城市化的發(fā)展速度及城市化率推算，到2030年我國占用農(nóng)村耕地數(shù)目將達(dá)到5000萬畝以上，而一般每征用0．067hm²（約1畝）的耕地，就會產(chǎn)生1．5個失地農(nóng)民，這樣計算下來，屆時我國失地農(nóng)民的數(shù)量將超過7500萬人。如此龐大的失地大軍面臨著“種田無地，就業(yè)無崗，醫(yī)保無份”的局面，如果不能妥善處理好這些“三無”農(nóng)民，必將影響到我國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，以及社會的安定團(tuán)結(jié)。近些年的上訪案件也表明，有70％多的案件和農(nóng)村土地征用有關(guān)。2008年以來的160多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件，80％以上的起因是由于土地征用過程中發(fā)生的警民沖突，這一系列事件的發(fā)生也引起了政府部門的高度重視。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》指出“要改革我國的征地制度，縮小征地規(guī)模，建立健全失地農(nóng)民社會保障機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益”。決議的出臺為有效保護(hù)我國失地農(nóng)民的利益邁出了堅實(shí)的一步。

二、國內(nèi)失地農(nóng)民利益受損的文獻(xiàn)綜述

我國學(xué)者對失地農(nóng)民利益受損的原因研究較多，他們從不同的角度進(jìn)行了分析，并且也得出了一些的結(jié)論。

蔣永穆等對現(xiàn)行失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式進(jìn)行了深刻分析，他認(rèn)為失地農(nóng)民社會保障的缺失，失地農(nóng)民安置方式的不足等導(dǎo)致了他們合法利益受到損害，據(jù)此提出“統(tǒng)籌兼顧，合理補(bǔ)償”的補(bǔ)償模式，來實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的帕累托改進(jìn)；冀名峰認(rèn)為征地補(bǔ)償安置政策缺乏對農(nóng)民生活和生計的保障，特別是缺乏對失地農(nóng)民就業(yè)的引導(dǎo)和培訓(xùn)，并提出了解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的對策；郭熙保等認(rèn)為對失地農(nóng)民土地的補(bǔ)償除了支付農(nóng)地所有者傳統(tǒng)的土地所有權(quán)價格之外，還應(yīng)該對土地發(fā)展權(quán)給予補(bǔ)償，而現(xiàn)行的補(bǔ)償方法恰恰忽略了對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，導(dǎo)致了農(nóng)民利益受損，因此，要改革現(xiàn)行補(bǔ)償制度，加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度；劉家強(qiáng)等對成都失地農(nóng)民社會保險辦法的制定和實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)失地農(nóng)民沒有被納入社會保險體系，缺乏基本的生活保障，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的切身利益，因此，以失地農(nóng)民可持續(xù)生計重構(gòu)為前提，分析了失地農(nóng)民社會保障制度在替代土地功效，解決生存與保障問題上的優(yōu)勢和成效，并對提高制度的績效性、替代性和持續(xù)發(fā)展性提出了相應(yīng)的對策建議；溫樂平對江西省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險情況進(jìn)行了抽樣調(diào)查，從分析中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在諸多問題，如制度不統(tǒng)一，參保具有強(qiáng)制性，繳費(fèi)比例不合理，縮減政府補(bǔ)貼，養(yǎng)老待遇過低等問題，認(rèn)為這些都在一定程度上損害了失地農(nóng)民的利益；周建軍認(rèn)為政府在征地過程中損害了農(nóng)民利益，并運(yùn)用公共選擇理論分析了我國的征地現(xiàn)狀和政府的征地行為，提出了相應(yīng)的對策。

從本文的分析可見，我國學(xué)者從不同的視角分析了我國失地農(nóng)民利益受損的原因。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不完整是失地農(nóng)民利益受損的原因；有學(xué)者認(rèn)為征地制度不合理是農(nóng)民利益受損的原因；還有的學(xué)者指出失地農(nóng)民缺乏相應(yīng)的社會保障從而導(dǎo)致利益受損；當(dāng)然還有的學(xué)者認(rèn)為部分官員的腐敗導(dǎo)致農(nóng)民利益受損等。這些原因都在一定程度上導(dǎo)致了或加重了我國失地農(nóng)民利益受到損害，但是本文認(rèn)為制度方面的原因才是失地農(nóng)民利益受損的根源。因此，本文擬從我國制度（這里的制度指的是正式制度）方面人手，結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論分析我國失地農(nóng)民利益受損的原因，并據(jù)此提出解決的對策和建議。

三、失地農(nóng)民利益受損原因分析：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，制度可以分為正式制度和非正式制度。正式制度主要是指通過國家等機(jī)構(gòu)建立起來的成文的法律法規(guī)，主要包括憲法、法律以及各部門的規(guī)章等；非正式制度則指人們在長期的社會交往過程中逐漸形成的，并得到社會一直性認(rèn)可的一系列習(xí)慣、規(guī)則的總稱，包括價值觀念、文化傳統(tǒng)、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等等。制度學(xué)派主要強(qiáng)調(diào)制度在經(jīng)濟(jì)社會中的作用，他們認(rèn)為制度是社會的根本，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起決定性的作用。中國現(xiàn)在正處于由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡階段，制度的變革在這個過程中起著關(guān)鍵性的作用。本文認(rèn)為，失地農(nóng)民是城市化和工業(yè)化發(fā)展的必然現(xiàn)象，但是由于我國制度的固有缺陷以及制度的不完善才使得我國的失地農(nóng)民問題更加嚴(yán)峻。具體原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）集體土地的固有缺陷是我國失地農(nóng)民利益受損的根本原因

我國目前的農(nóng)村土地制度是以農(nóng)村集體土地所有制為核心，家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種土地制度在維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，調(diào)動農(nóng)民積極性等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但是，隨著我國城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，對土地的需求不斷增加，該制度的缺陷也凸顯出來。而正是這種缺陷導(dǎo)致了我國失地農(nóng)民利益受損，其具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)不完整，權(quán)能殘缺，導(dǎo)致失地農(nóng)民利益得不到保護(hù)。這主要體現(xiàn)為雖然規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體并不能直接買賣土地，只有經(jīng)過國家征收，把土地變?yōu)閲型恋匾院蟛拍苓M(jìn)行流轉(zhuǎn)。我國《土地管理法》明確規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“國有土地包括國家所有的土地以及國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。因此，可以看出，國家壟斷了土地的一級出讓市場，這就限制了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和實(shí)施。農(nóng)村集體土地所有權(quán)要想流轉(zhuǎn)只能經(jīng)過國家的征用，它是用強(qiáng)制性的行政手段代替市場流轉(zhuǎn)。土地不能自發(fā)的流轉(zhuǎn)，收益權(quán)也受到了限制，這實(shí)質(zhì)上就決定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體權(quán)能的殘缺。因?yàn)?，收益?quán)和處置權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能。在這種農(nóng)村土地制度安排下，集體土地所有權(quán)僅僅意味著集體組織對土地的發(fā)包權(quán)以及對承包集體土地的管理等職能?？梢?，農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)是缺位的，不完整的。

第二，農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)不充分。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！倍趯?shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵卻是不充分的。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，雖然我國法律中規(guī)定了農(nóng)民享有多種權(quán)利來處置所承包的土地。但實(shí)際上農(nóng)民僅享有土地的耕種權(quán)、部分收益和轉(zhuǎn)包的權(quán)利，而對于土地的出租和轉(zhuǎn)讓等形式的權(quán)利是不充分的。其次，農(nóng)村土地長期使用權(quán)是國家通過行政權(quán)力賦予的，由于人口的增加或減少土地就會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，雖然國家在農(nóng)村也提出“增人不增地，減人不減地”的指導(dǎo)方針，但多年來在農(nóng)村形成的“公平”觀念，使得土地變動頻繁。出于利己的動機(jī)，以無奈和無謂的態(tài)度對待征地行為，就成為現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度安排中農(nóng)民的“理性”選擇。

（二）征地制度的不完善是失地農(nóng)民利益受損的主要原因

第一，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用使農(nóng)民的生活得不到保障。我國《土地管理法》規(guī)定，征用土地的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別是耕地被征用前三年的平均產(chǎn)值的6倍和4至6倍，兩項之和底限是10倍，高線是16倍，最高不得超過30倍。也就是說，如果農(nóng)民一畝地的年產(chǎn)值是2500元錢，按照政府規(guī)定的最高補(bǔ)償30倍來計算，那么一畝地的補(bǔ)償款也只有75000元錢，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價值。根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)人員的統(tǒng)計，按照法律規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算，南方地區(qū)農(nóng)民所得補(bǔ)償僅夠農(nóng)民23年的生活費(fèi)用，北方地區(qū)則不夠20年的生活費(fèi)用。導(dǎo)致失地的農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，土地價值被低估的原因主要有以下幾個方面：首先，目前政府對農(nóng)民的征地行為是一種行政行為而不是市場行為。我國《憲法》規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何個人或者單位進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。這意味著國家對土地出讓一級市場實(shí)行壟斷，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過國家征用才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于我國不存在土地轉(zhuǎn)讓的一級市場，也就不存在市場對土地的“價格發(fā)現(xiàn)功能”，那么國家對農(nóng)民集體的征地補(bǔ)償就帶有很大的隨意性，最理性的政府具有節(jié)約成本的傾向，這樣就會減少對失地農(nóng)民的補(bǔ)償。其次，在對失地農(nóng)民的補(bǔ)償中，各級政府對征地補(bǔ)償款層層截留，導(dǎo)致分到農(nóng)民手里的錢就少之又少，農(nóng)民的生活水平與征地以前相比反而下降了許多。據(jù)江蘇省統(tǒng)計局2005年10月對120多戶失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的人均純收入水平均有所下降，低收入農(nóng)民增加。被調(diào)查的失地農(nóng)民人均年收入僅為3600元，比征用前人均純收入4400元下降了18．47％。

第二，征地目標(biāo)過于泛化，缺乏具體的法律標(biāo)準(zhǔn)。任何國家都不應(yīng)該使用其特權(quán)從某些人手中強(qiáng)制征用土地而為另一部分人謀求利益。只有在符合整個國家和社會的公共利益之下才能征收土地。因此，世界上大多數(shù)國家的法律都明確規(guī)定，公益性是國家征收土地的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從各個國家的具體實(shí)踐來看，對公共利益的界定大致有以下方法：一是列舉法，就是具體把公共利益的范圍列舉出來，只有在這種情況下才能征地，比如涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)院學(xué)校的建立、國防安全以及供水設(shè)施的建設(shè)等。使用這種方法可以明確政府的征地范圍，防止政府以公共利益的名義濫用職權(quán)，這些主要有韓國和中國臺灣地區(qū)等。另一種方法就是嚴(yán)格論法，該方法比較嚴(yán)格。對征地的適用范圍具有明確的法律規(guī)定，這種方法門檻高，可以有效保護(hù)被征地者的利益。比如英國專門為規(guī)范政府征地行為而制定了《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā贰Ｓ纱丝梢?，西方國家對以“公共利益”為目的的征地范圍作了?yán)格的限制，這可以有效地防止征地權(quán)的濫用以及保證個人的合法權(quán)利和利益。但是，與之比較之下的中國征地制度，其對征地范圍的界定目標(biāo)過于寬泛，最終導(dǎo)致行政權(quán)力對個人權(quán)利的壓制，從而損害了農(nóng)民的利益。雖然我國相關(guān)法律規(guī)定征地要以“公共利益”為目的，但是我國法律并沒有對公共利益作出解釋，也沒有列出相關(guān)的事項，說明哪些建設(shè)屬于公共利益。這樣就導(dǎo)致一個后果——各級地方政府打著“公共利益”的旗號大規(guī)模的征地。而這些征收來的土地大部分被用于建設(shè)房地產(chǎn)、高級會所等。有學(xué)者調(diào)查了某省n個縣1996年300多個較大的征地項目，屬于公共事業(yè)用地的項目僅72項，而以營利為目的的企業(yè)用地高達(dá)228項；而房地產(chǎn)項目用地就占了其中的45項。因此，法律對“公共利益”的界定不清為政府濫用征用權(quán)創(chuàng)造了條件。

第三，征地程序不規(guī)范以及安置方式的缺陷導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損。我國各級政府在對農(nóng)民征地時，其征地程序存在著不規(guī)范現(xiàn)象。一些政府在征地時并沒有事先將征地的具體情況告訴農(nóng)民，包括補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償?shù)木唧w時間，如何安置等。在一項調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)失地農(nóng)民反映，他們并不清楚土地的補(bǔ)償額，也不清楚具體的補(bǔ)償措施，這些征地程序的不規(guī)范導(dǎo)致一些村干部與開發(fā)商合謀共同壓低征土價格，減少對農(nóng)民的補(bǔ)償。另外，我國對失地農(nóng)民的安置措施還不完善，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)時的安置方式主要是就業(yè)安置，即將失地農(nóng)民安置在就近的工廠里。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)對技術(shù)以及工人素質(zhì)的要求越來越高，由于大多是失地農(nóng)民學(xué)歷較低，技能不全面等，這種就業(yè)安置日益顯示出其弊端，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前比較常見的安置方式為貨幣安置，即給失地農(nóng)民一定的貨幣作為補(bǔ)償，而對他們今后的生活、就業(yè)、子女教育等則由農(nóng)民自己解決，政府則不再過問。這種補(bǔ)償方式操作簡單，政府承擔(dān)的責(zé)任輕，因此各地政府都把其作為主要的補(bǔ)償方法。但是其固有的缺陷也日益顯現(xiàn)。很多失地農(nóng)民沒有好好利用補(bǔ)償款，而是大多將其用于消費(fèi)，當(dāng)補(bǔ)償款用完時，他們面臨著無地又無家可歸的尷尬處境。當(dāng)然，有些地方對失地農(nóng)民的補(bǔ)償還有住房補(bǔ)償、入股等等，但總體來說都不完善，使失地農(nóng)民利益遭受損失。

第四，現(xiàn)行征地制度對失地農(nóng)民的社會保障不夠重視，不能有效地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。中國現(xiàn)行征地制度沒有充分考慮征地對失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式以及心理方面的深刻影響。首先現(xiàn)行的征地制度缺乏對失地農(nóng)民的社會保障。我國在農(nóng)村初步建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度以及“三?！焙汀肮け！敝贫?，在城市則基本形成了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就業(yè)保險、最低生活保障制度以及生育保險等，但是對失地農(nóng)民卻沒有相應(yīng)的社會保障，一旦他們出現(xiàn)疾病或者養(yǎng)老等問題，就會陷入困境，給家庭帶來負(fù)擔(dān)，如果處理不好還會影響社會的穩(wěn)定。另外，征地制度也忽視了失地農(nóng)民心理上的變化。農(nóng)民被征地后又一部分人會離開自己熟悉的地方進(jìn)入另一個安置點(diǎn)生活，這會在心理認(rèn)同和心理適應(yīng)上產(chǎn)生不適。因此，對失地農(nóng)民的安置不應(yīng)僅僅停留在貨幣補(bǔ)償上，還要關(guān)注失地農(nóng)民心理上的變化和對新環(huán)境的適應(yīng)等。

四、我國失地農(nóng)民利益受損的啟示

失地農(nóng)民是伴隨非農(nóng)化過程中所出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。我國正處在城市化和工業(yè)化發(fā)展的快速階段，對土地的需求量還會不斷加大，失地農(nóng)民數(shù)量還會增加。因此，妥善處理好失地農(nóng)民問題事關(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。從上面論述中我們可以看到，失地農(nóng)民利益受損的主要原因在于制度，其中包括集體土地所有制、征地制度以及社會保障制度等。故而，要有效解決我國失地農(nóng)民問題，保障失地農(nóng)民的利益不受損失，就要從改革制度人手。

第一，改革和完善我國的土地制度，特別是賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能。目前關(guān)于我國農(nóng)村制度的改革方案大體有以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地國家所有權(quán)。他們認(rèn)為，實(shí)行農(nóng)村土地國有化可以從深層次上理順農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系和解決當(dāng)前因土地資源的征用而發(fā)生的各種錯綜復(fù)雜的矛盾和糾紛，同時有利于國家對農(nóng)村土地的整體規(guī)劃和管理，抑制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民利益的傷害，并且實(shí)行農(nóng)村土地國有化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的效率和抗風(fēng)險能力。另一種觀點(diǎn)是主張將農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為農(nóng)民土地私有產(chǎn)權(quán)。這種制度的優(yōu)點(diǎn)是可以真正地還權(quán)于民，抑制村組織和基層政府通過買賣土地、調(diào)整承包期限等手段損害農(nóng)民的利益，從而使農(nóng)民可以分享工業(yè)化和城市化建設(shè)用地帶來的收益。同時，這種土地制度還可以增加農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、流動性，提高農(nóng)村土地的配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程。最后，還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)堅持現(xiàn)存的農(nóng)村集體土地制度，但是在這個基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)行完善。我們認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，在穩(wěn)定農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用，但是它所存在的固有缺陷需要改進(jìn)。首先，要賦予農(nóng)民充分的土地權(quán)能，允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下自主的買賣和交易土地，打破國家對土地一級市場的壟斷，充分發(fā)揮市場的價格機(jī)制。其次，要完善我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，這可以增加農(nóng)民的預(yù)期和對土地的投入，還可以防止基層組織借調(diào)整土地之名，徇私舞弊，損害農(nóng)民的利益。

第二，改革和完善我國的征地制度，主要從以下幾個方面人手。一要加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，不僅僅是按照失地農(nóng)民土地的年產(chǎn)值的平均值進(jìn)行補(bǔ)償，而更多的是要引入市場機(jī)制，以市場的供求關(guān)系來決定土地的價格，讓失地農(nóng)民也能分享城市化帶來的收益。二是要設(shè)計一套公平、公正、透明的征地程序。只有程序的公平才能保障結(jié)果的公平，在征地之前要事先通知農(nóng)民，征求他們的意見，其中應(yīng)包括征地的目的、征地的時間、補(bǔ)償方式以及安置措施等，如果農(nóng)民有不同的意見，應(yīng)積極協(xié)調(diào)，保障征地的順利進(jìn)行以及維護(hù)農(nóng)民的利益。為充分保障農(nóng)民的利益，國家必須在制度上提供一個公正的有效的申訴、協(xié)調(diào)和裁決程序。三是要縮小征地規(guī)模，嚴(yán)格限定在“公共利益”范圍內(nèi)，對什么是“公共利益”，國家要在法律中明確，并采用列舉法進(jìn)行列舉，對一些“非公共利益”的征地，政府只要管住規(guī)劃，對于土地的價格由農(nóng)民自己和用地單位進(jìn)行談判，商討土地的價格，國家維護(hù)談判的公平秩序和市場秩序。

第三，建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障機(jī)制。我國城鎮(zhèn)居民已初步建立了完整的社會保障制度，農(nóng)村的社會保障制度也初步成形，只有失地農(nóng)民這一特殊的群體缺乏必要的社會保障機(jī)制。為此，應(yīng)盡快為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障體系，可以將其納入城市社會保障體系，也可以將其納入農(nóng)村社會保障體系，視各地方情況決定。同時，要廣泛籌集資金，資金的籌措可以按國家、集體、個人及三方共擔(dān)的思路解決，且無論是何種用途的土地征用，征地的主體均應(yīng)該提取一定的土地收益留作失地農(nóng)民的社會保障基金。

五、結(jié)語

在城市化、工業(yè)化的過程中，部分農(nóng)村土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途是必然現(xiàn)象。但是，國家在保障城市化和工業(yè)化用地的同時，也應(yīng)該有必要采取一定的措施保護(hù)土地資源和被征地農(nóng)民的利益。讓失地農(nóng)民也能分享到城市化和工業(yè)化所帶來的成果，而其中最重要的途徑就是要讓失地農(nóng)民分享到土地增值的收益。由于我國土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使農(nóng)民無法保障自己的利益。因此，土地制度和征地制度的改革無疑將是解決上述問題的根本性制度變革。這其中包括改革和完善我國的土地制度，賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能，完善我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，設(shè)計一套公平、公正、透明的征地程序以及縮小征地規(guī)模等，同時要建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障機(jī)制，充分保障失地農(nóng)民的利益。

[作者簡介]唐著菲（1981—）。女，河南鄭州人，河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校講師，博士在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

責(zé)編：啟方；校對：木梓