應(yīng)松年 林鴻潮

[關(guān)鍵詞]防災(zāi)減災(zāi)；體制性障礙；再改革

[摘要]2003年以來(lái)，中國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)體制采取了一系列改革措施，但并不徹底，在現(xiàn)階段還面臨再次改革的任務(wù)。改革的核心是促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)資源和能力的有效整合，實(shí)現(xiàn)政府防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)和權(quán)力的明晰一致。本文主張，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系以建立多元化的防災(zāi)減災(zāi)組織體系，徹底解決公共部門之間的“條塊關(guān)系”，理順縱向與橫向的府際關(guān)系，建立防災(zāi)減災(zāi)的日常管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急決策指揮機(jī)構(gòu)與現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)的合理分工。

[中圖分類號(hào)]F069.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257－2826(2012)06－0015－07

災(zāi)害問(wèn)題的日益惡化，對(duì)國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而在防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中，科學(xué)、合理的災(zāi)害管理體制又構(gòu)成了至關(guān)重要的條件。所謂防災(zāi)減災(zāi)體制，指的是防災(zāi)減災(zāi)工作中的組織與管理問(wèn)題?！皯?yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，即綜合性應(yīng)急管理組織、各專項(xiàng)應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理組織各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等?！睆捏w制與機(jī)制的相互關(guān)系來(lái)看，體制是機(jī)制的組織載體，機(jī)制是體制的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，而法制則為體制與機(jī)制提供明確規(guī)范。既然防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制在本質(zhì)上是一種制度化的災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略和方法，那么，體制解決的就是由何種主體、以何種形式組織起來(lái)、通過(guò)何種分工協(xié)作方式來(lái)運(yùn)用這些策略和方法的問(wèn)題。同時(shí)，防災(zāi)減災(zāi)體制的核心內(nèi)容，只有表現(xiàn)為某種法律制度，才可能持續(xù)而穩(wěn)定地發(fā)揮作用。在構(gòu)建中國(guó)的綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略體系中，深化體制改革并重構(gòu)科學(xué)、合理的防災(zāi)減災(zāi)體制具有重要意義。

一、改革的背景與總體思路

2003年，在SARS危機(jī)的強(qiáng)烈觸動(dòng)下，中央政府隨即展開了公共應(yīng)急體制方面的改革。其核心舉措就是在政府系統(tǒng)內(nèi)部“強(qiáng)干弱枝”，著意打破“條塊分割”。首先，將縣級(jí)以上人民政府(而不是政府當(dāng)中的各個(gè)部門)確定為絕大部分突發(fā)事件(包括災(zāi)害)應(yīng)對(duì)的主責(zé)機(jī)關(guān)；其次，提出設(shè)立以政府為主體的各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，從而保證對(duì)更多應(yīng)急力量的綜合協(xié)調(diào)能力；再次，將縣級(jí)政府確立為應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)重心，并強(qiáng)調(diào)了屬地為主的原則。這些措施在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中被一一規(guī)定下來(lái)，并概括為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的二十二字方針。

上述方針毫無(wú)疑問(wèn)是正確的，問(wèn)題在于上述舉措并不足以保證這些方針的實(shí)現(xiàn)。例如，在公共部門的“條塊關(guān)系”上，就算這些措施解決了一般情況下的“條塊關(guān)系”，對(duì)某些特殊的“條塊關(guān)系”也仍是心有余而力不足。在中國(guó)，除了一般的政府部門，還存在著海關(guān)、國(guó)稅、金融、外匯管理、國(guó)家安全、海事、鐵路、民航等中央垂直領(lǐng)導(dǎo)部門，以及地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、國(guó)土資源管理等省級(jí)以下垂直領(lǐng)導(dǎo)部門。在這些部門之外，遍布各地的央屬企業(yè)、事業(yè)單位基本上也不受當(dāng)?shù)卣茌?。?duì)于這種特殊的“條塊關(guān)系”，即便是改革后的應(yīng)急管理體制也仍然無(wú)法撼動(dòng)。2008年南方雪災(zāi)期間，鐵路部門和廣州地方政府在春運(yùn)方針上的反復(fù)爭(zhēng)執(zhí)就已經(jīng)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。即使完全解決了一級(jí)政府內(nèi)部的“條塊問(wèn)題”，還可能面臨著“條外有條”、“塊外有塊”的新挑戰(zhàn)。所謂“條外有條”，指的是在政府之外，執(zhí)政黨機(jī)關(guān)掌握著更為強(qiáng)大的應(yīng)急動(dòng)員能力，而軍隊(duì)作為最重要的應(yīng)急救援突擊力量，其作用更加不可替代，以政府為主體的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)這些資源的全面整合。所謂“塊外有塊”，指的是對(duì)于跨區(qū)域的大規(guī)模突發(fā)事件，按照現(xiàn)有體制要由多個(gè)地方政府共同負(fù)責(zé)，這些地方政府之間也可能發(fā)生各種推諉和爭(zhēng)執(zhí)，2008年雪災(zāi)應(yīng)對(duì)南方各省高速公路“你放我關(guān)”、“你關(guān)我放”就是一個(gè)典型的例子。再如，在政府的外部關(guān)系上，盡管法律提出了社會(huì)動(dòng)員原則，非政府組織的作用也得到了強(qiáng)調(diào)，但其參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的權(quán)限并沒有獲得保障。一個(gè)典型的例子是，在南方大雪災(zāi)中，電網(wǎng)企業(yè)(而不是政府或軍隊(duì))承擔(dān)了搶修受損電力設(shè)施的重任。由于許多受損的電力設(shè)施身處人跡罕至的崇山峻嶺，電網(wǎng)企業(yè)在開辟道路時(shí)不可避免地要對(duì)部分耕地、林地、樹木加以占用和破壞。但對(duì)于上述財(cái)產(chǎn)，電網(wǎng)企業(yè)并沒有實(shí)施緊急征用的權(quán)力，對(duì)此形成的損害使其在雪災(zāi)過(guò)后招致了大量的民事侵權(quán)訴訟?？梢姡M管2003年SARS危機(jī)之后，中國(guó)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急管理進(jìn)行了一系列體制上的改革，但從2008年遭遇的南方冰雪災(zāi)害與汶川大地震后的情形來(lái)看，改革任務(wù)并未完成。因此，中國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)體制還面臨著再一次改革的任務(wù)，改革的目標(biāo)仍然是實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)能力和資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)能力的最大化及其運(yùn)行效果的最優(yōu)化。

總體而言，中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)體制的改革思路可以概括為三個(gè)方面：

第一，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)組織體系的多元化。組織體系解決的是整個(gè)社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)體系由哪些部分構(gòu)成的問(wèn)題，具體而言就是如何改變政府包攬、獨(dú)力支撐防災(zāi)減災(zāi)重任的局面，將國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)方面的力量有效地結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)力量的最大化。

第二，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)指揮體系的一體化。指揮體系解決的是防災(zāi)減災(zāi)中的各個(gè)主體“誰(shuí)指揮誰(shuí)”的問(wèn)題，一個(gè)好的指揮體系應(yīng)當(dāng)能夠高效地調(diào)動(dòng)、使用各種必需的防災(zāi)減災(zāi)資源，從而將整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)體系的能力最大限度地發(fā)揮出來(lái)。

第三，防災(zāi)減災(zāi)職權(quán)的明晰化和一致化。明晰化就是要實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的各個(gè)主體之間，尤其是行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)、權(quán)限的清晰明確，避免彼此交叉重疊、責(zé)任含混不清。一致化就是要確保這些主體防災(zāi)減災(zāi)的職責(zé)和權(quán)限是相對(duì)應(yīng)、相匹配的，避免有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)重責(zé)輕，或者有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)重權(quán)輕。具體來(lái)講，防災(zāi)減災(zāi)體系的這一輪改革需要解決如下六個(gè)方面的問(wèn)題：政府外部關(guān)系、公共部門之間的“條塊關(guān)系”、縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系、防災(zāi)減災(zāi)的專門工作機(jī)構(gòu)，以及災(zāi)害應(yīng)急的指揮體系。

如果能夠通過(guò)再次改革實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，則我國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)體制就能夠?yàn)橛行七M(jìn)國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)工作提供有力的組織保障。

二、防災(zāi)減災(zāi)中的政府外部關(guān)系

災(zāi)害防治不同于通常的行政管理，要求政府的能力被有效地拓展和延伸。而建立一個(gè)以公、私部門良好合作為基礎(chǔ)的多元化防災(zāi)減災(zāi)組織體系，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的理想路徑。對(duì)此，需要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系；二是政府與非政府力量的關(guān)系。

在整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)組織體系中，政府毫無(wú)疑問(wèn)處于中樞地位。但是，未必所有的防災(zāi)減災(zāi)資源和產(chǎn)品都需要由政府來(lái)直接提供。事實(shí)上，政府基于國(guó)家財(cái)力的限制，也不可能僅僅憑借自身的資源完全滿足防災(zāi)減災(zāi)的各種需求。而當(dāng)前在中國(guó)，政府扮演的恰恰就是這樣的角色，，這也是導(dǎo)致中國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)需求與供給之間存在著巨大差距的重要原因。因此，我們認(rèn)為，要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在防災(zāi)減災(zāi)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)政府的引導(dǎo)和支持，主要由市場(chǎng)來(lái)提供防災(zāi)減災(zāi)的各種產(chǎn)品和服務(wù)。例如，防災(zāi)教育在整個(gè)災(zāi)害防治體系中有著十分重要的位置。但在目前，由政府直接提供普惠式的、廣泛的防災(zāi)減災(zāi)教育還不具備可能性；即使是政府通過(guò)學(xué)校向青少年義務(wù)提供的防災(zāi)教育，也只可能是其中最基本、最必需的部分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全社會(huì)的需要?？梢?，在現(xiàn)階段，政府的主要任務(wù)還不在于如何向公民直接提供防災(zāi)教育產(chǎn)品，而在于如何將社會(huì)需求和市場(chǎng)供給有效整合起來(lái)。全社會(huì)對(duì)防災(zāi)教育的需求是十分強(qiáng)烈的，關(guān)鍵在于政府如何支持和滿足這種需求。為此，政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是提供各種有效的支持措施，包括制定強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)化市場(chǎng)需求，提供財(cái)政、稅收、融資、土地等優(yōu)惠措施，通過(guò)政府采購(gòu)防災(zāi)減災(zāi)教育服務(wù)給予直接扶持，并通過(guò)推動(dòng)立法將這些措施長(zhǎng)期化、制度化、法律化。再如，在災(zāi)害應(yīng)急救援方面，也可以考慮開放社會(huì)資本準(zhǔn)人以培育災(zāi)害應(yīng)急救援市場(chǎng)，推動(dòng)應(yīng)急救援服務(wù)的社會(huì)化。這種新的災(zāi)害救援機(jī)制將具備如下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是可以大幅降低政府投入。政府通過(guò)與社會(huì)資本建立的應(yīng)急救援企業(yè)簽訂協(xié)議，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)以相對(duì)優(yōu)惠的價(jià)格優(yōu)先獲得災(zāi)害救援服務(wù)，在無(wú)災(zāi)時(shí)卻無(wú)需向其支付任何費(fèi)用，從而節(jié)省了政府為建立和維持自有應(yīng)急救援隊(duì)伍而產(chǎn)生的巨額開支。二是可以明顯提高救援效率。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，應(yīng)急救援企業(yè)有強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力不斷提高其救援技能和裝備水平，并逐步實(shí)現(xiàn)救援技術(shù)和救援裝備的標(biāo)準(zhǔn)化、通用化，最終將極大提高災(zāi)害救援效率。三是可以推動(dòng)應(yīng)急救援服務(wù)的普及化。應(yīng)急救援企業(yè)在沒有應(yīng)政府需求提供災(zāi)害救援服務(wù)的情況下，仍將面向社會(huì)為個(gè)人或企業(yè)提供有償服務(wù)，這無(wú)疑將使應(yīng)急救援服務(wù)的普及成為可能。

在防災(zāi)減災(zāi)工作中，非政府組織在資源匯集、社會(huì)溝通、專業(yè)化程度和運(yùn)作效率方面，與政府之間具有資源互補(bǔ)性。非政府力量在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的作用可以被概括為三個(gè)方面：一是災(zāi)害發(fā)生前的宣傳和預(yù)警，二是災(zāi)害發(fā)生時(shí)配合進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與資源整合，三是災(zāi)害結(jié)束后協(xié)助進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋。進(jìn)而可以認(rèn)為，在政府與社會(huì)共同構(gòu)成的災(zāi)害多元治理格局中，政府的協(xié)調(diào)與控制是前提。在這一前提下，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局，非政府組織也應(yīng)當(dāng)積極地探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權(quán)力回撤后出現(xiàn)的真空。因此，有效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)既表現(xiàn)為政府有選擇的退卻，也表現(xiàn)為非政府組織有選擇的進(jìn)入。但目前在中國(guó)，非政府力量參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)還存在獨(dú)立性不強(qiáng)、組織化程度低、專業(yè)化水準(zhǔn)差、公信力不足、救援能力不高等問(wèn)題。而真正阻礙我們建立起一個(gè)多元化防災(zāi)減災(zāi)組織體系的還不是上述各種因素，而是沒有從制度上真正明確非政府力量在災(zāi)害治理中的角色、權(quán)力(權(quán)利)與職責(zé)，及其參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)的范圍、途徑與方式，以及在參與防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中所能獲得的保障。要在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中真正實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的充分整合，就必須在制度上解決下列問(wèn)題：一是授予非政府力量在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的必要處置權(quán)限。二是通過(guò)行政合同確定非政府力量在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的權(quán)利義務(wù)。三是保證政府能夠有效指揮非政府組織的應(yīng)急力量，例如在防災(zāi)減災(zāi)決策議事機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中安排重要非政府組織的代表參加，在災(zāi)害管理部門中專門設(shè)置與非政府組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的機(jī)構(gòu)或官員。四是在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中保障非政府組織和個(gè)人的利益，如建立志愿者服務(wù)認(rèn)證制度。

經(jīng)過(guò)上述改進(jìn)，可以肯定，政府因聯(lián)合了市場(chǎng)(企業(yè))與社會(huì)組織而將更有效地承擔(dān)起防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任，整個(gè)社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)力量將因資源整合而放大。

三、公共部門間的“條塊關(guān)系”

“條塊關(guān)系”指的是防災(zāi)減災(zāi)中公共部門各部分之間的相互關(guān)系，如政府與執(zhí)政黨、政府與武裝力量、不同地方政府之間的關(guān)系。要建設(shè)一個(gè)綜合化、一體化的災(zāi)害應(yīng)對(duì)指揮體系，就必須徹底消滅防災(zāi)減災(zāi)資源和能力配置上的“條塊分割”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了公共應(yīng)急體制從“以條為主”向“以塊為主”轉(zhuǎn)變的原則，據(jù)此建立的災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，已經(jīng)大致實(shí)現(xiàn)了行政系統(tǒng)內(nèi)部的能力整合。但災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的“特殊條塊”、“條外有條”、“塊外有塊”等，卻仍是尚待解決的棘手問(wèn)題。

第一，“特殊條塊”問(wèn)題。指的是在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，地方政府對(duì)上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等缺乏有效的協(xié)調(diào)指揮能力。這一問(wèn)題的解決，最終必須依靠屬地管理原則的徹底確立。相對(duì)于上級(jí)政府部門，甚至是中央政府的部門來(lái)說(shuō)，災(zāi)害發(fā)生地的地方政府往往更適合擔(dān)當(dāng)災(zāi)害處置的領(lǐng)導(dǎo)角色，上級(jí)政府及其部門的角色只是提供必要的支援與協(xié)調(diào)。除了那些地方政府不掌握基本處置資源的核事故、空難、海難、鐵路等突發(fā)事件之外，在其他情景下，一定區(qū)域內(nèi)的行政資源——包括在常態(tài)下屬于中央掌控的資源——都應(yīng)當(dāng)服從屬地政府的調(diào)動(dòng)和指揮。

第二，“塊外有塊”問(wèn)題。指的是對(duì)跨區(qū)域的災(zāi)害事件由多個(gè)地方政府共同負(fù)責(zé)時(shí)可能產(chǎn)生的矛盾，這一問(wèn)題的解決有兩種方案：一是鼓勵(lì)各相鄰的地方政府普遍簽訂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議，這種做法在美、日等國(guó)十分普遍。[4]二是徹底廢除這一規(guī)定，改由上一級(jí)政府對(duì)跨區(qū)域的災(zāi)害事件負(fù)責(zé)。就我國(guó)實(shí)際來(lái)看，相鄰行政區(qū)域間簽訂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議目前還只是個(gè)例，實(shí)施效果也并不樂(lè)觀。而且，這些協(xié)議的效力以及違反協(xié)議所必須承擔(dān)的責(zé)任在法律上都沒有明確，實(shí)際操作中可能流于形式。因此，上述第二種選擇對(duì)我國(guó)更加現(xiàn)實(shí)。

第三，“條外有條”問(wèn)題，即黨、政、軍的一體化指揮問(wèn)題。這樣的問(wèn)題在應(yīng)對(duì)諸如南方大雪災(zāi)、汶川大地震等巨災(zāi)事件時(shí)常常凸顯出來(lái)。僅憑政府——即使是中央政府所掌握的力量，是無(wú)法應(yīng)對(duì)此類巨災(zāi)的。事實(shí)也已經(jīng)表明，正是借助于執(zhí)政黨廣泛而強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，加上武裝力量的大力支持，才推動(dòng)了這些巨災(zāi)事件的成功應(yīng)對(duì)。但是，如何徹底整合這些強(qiáng)大的應(yīng)急能力并實(shí)現(xiàn)對(duì)其統(tǒng)一、高效、迅速的指揮，避免因臨時(shí)磋商、請(qǐng)示、協(xié)調(diào)而造成應(yīng)急響應(yīng)“慢半拍”，卻是當(dāng)前制度尚未解決的一個(gè)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題可以分為兩個(gè)方面來(lái)討論：一是黨政關(guān)系，二是軍地關(guān)系。

就黨政關(guān)系而言，在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中，執(zhí)政黨的各級(jí)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣畬?shí)際上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一體化運(yùn)作。一般來(lái)說(shuō)，黨的負(fù)責(zé)人掌握最后的決策權(quán)，而由政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)際指揮，并以政府或應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外做出行為。在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，黨、團(tuán)系統(tǒng)特別是黨、團(tuán)基層組織更是發(fā)揮著不可替代的強(qiáng)大動(dòng)員作用。這些做法，是由中國(guó)的政治體制所決定的，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中具有獨(dú)特的優(yōu)越性。但按照法律的規(guī)定，黨委并不是災(zāi)害應(yīng)對(duì)的指揮機(jī)關(guān)，黨委領(lǐng)導(dǎo)也并不參加應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，更不是該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，上述做法在形式上存在“以黨代政”、“黨政不分”的問(wèn)題。但我們認(rèn)為，非常規(guī)巨災(zāi)事件的應(yīng)對(duì)本來(lái)就要求打破各種公共權(quán)力的邊界，集中全社會(huì)的能量全力應(yīng)對(duì)，執(zhí)政黨的參與自然責(zé)無(wú)旁貸。更為重要的是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是中國(guó)政治生活中的一項(xiàng)基本原則，執(zhí)政黨既有權(quán)力對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，也有義務(wù)動(dòng)員其掌控的資源用于巨災(zāi)應(yīng)對(duì)，但在制度上可以做出適當(dāng)靈活的設(shè)計(jì)。

在軍地關(guān)系方面，任何國(guó)家的軍隊(duì)都是災(zāi)害救援中的最重要突擊力量，在中國(guó)更是如此。在中國(guó)目前，軍隊(duì)參加災(zāi)害救援須經(jīng)政府提出，由相應(yīng)級(jí)別的軍事機(jī)關(guān)決定或認(rèn)可，軍方負(fù)責(zé)人參加應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。在災(zāi)害應(yīng)急活動(dòng)中，處置任務(wù)由應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)賦予，具體行動(dòng)由軍隊(duì)指揮。這一體制兼顧了政治穩(wěn)定和行動(dòng)效率雙重目標(biāo)，值得堅(jiān)持，但它并沒有完全解決災(zāi)害救援中的軍地聯(lián)合指揮問(wèn)題，應(yīng)急指揮也就沒有真正做到集中、統(tǒng)一、高效、靈敏。針對(duì)這一問(wèn)題，有人提出了“應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化”，國(guó)防動(dòng)員和災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員“一體雙制”、“一體兩用”的思路。其基本主張是：依托現(xiàn)有的國(guó)防動(dòng)員體制發(fā)展為軍地應(yīng)急聯(lián)合指揮機(jī)制，以各級(jí)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)為基礎(chǔ)建立綜合性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)并設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)，在平時(shí)組織軍隊(duì)和地方救援力量進(jìn)行聯(lián)合訓(xùn)練、演習(xí)與考核，在應(yīng)急狀態(tài)下則統(tǒng)一指揮各種應(yīng)急救援力量。我們認(rèn)為這種主張值得肯定，它應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中處理軍地關(guān)系的合理取向。

四、縱向府際關(guān)系

縱向府際關(guān)系即上、下級(jí)政府之間的關(guān)系，這之所以成為問(wèn)題，是因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)政府的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力不同，而政府的應(yīng)對(duì)能力又必須與災(zāi)害的規(guī)模、等級(jí)相適應(yīng)。[7]因此，我們必須首先確定不同層級(jí)政府之間災(zāi)害管理權(quán)責(zé)重心的所在，即明確應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)的政府對(duì)大多數(shù)災(zāi)害事件承擔(dān)主要應(yīng)對(duì)職責(zé)。之后再?gòu)脑摷?jí)政府出發(fā)，確定它與上、下級(jí)政府之間的協(xié)作關(guān)系。

第一，災(zāi)害應(yīng)對(duì)權(quán)責(zé)重心的確定。2003年以來(lái)，中國(guó)在災(zāi)害管理的縱向府際關(guān)系上采取了“重心下移”的基本方針，即在中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府之間進(jìn)行制度化的分權(quán)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確將縣級(jí)以上人民政府確定為應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，并以縣級(jí)人民政府作為權(quán)責(zé)重心。對(duì)于占全國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村和中小城市來(lái)說(shuō)，將縣級(jí)人民政府確定為災(zāi)害管理的基本單元，即以縣域?yàn)閱挝粊?lái)建設(shè)災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系，無(wú)疑是適當(dāng)?shù)??？h級(jí)政府處于災(zāi)害應(yīng)對(duì)的第一線，對(duì)本地的公共安全和社會(huì)穩(wěn)定負(fù)有直接責(zé)任。在中國(guó)的大多數(shù)縣級(jí)行政區(qū)域，從本縣行政中心到達(dá)縣內(nèi)的另一地點(diǎn)，一般不超過(guò)一個(gè)小時(shí)，因此可以保證應(yīng)急響應(yīng)的速度。另一方面，縣級(jí)政府擁有基本完整的行政管理系統(tǒng)和災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)縣域之內(nèi)常規(guī)災(zāi)害的類型、歷史、險(xiǎn)源等信息十分熟悉，有條件對(duì)一般或較大的災(zāi)害事件做出響應(yīng)。因此，將災(zāi)害管理“重心下移”到縣一級(jí)，有利于提高應(yīng)對(duì)的效率。但以縣為主的模式顯然不適用于大城市。首先，大城市的土地、人口、資源集中，各市轄區(qū)面積較小，跨區(qū)實(shí)施應(yīng)急處置和救援十分便利，如果由各區(qū)縣分別建設(shè)一套災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)，勢(shì)必造成資源分散、浪費(fèi)。其次，城市災(zāi)害的成災(zāi)因素、災(zāi)害影響、災(zāi)害鏈條十分復(fù)雜，往往無(wú)法按照一區(qū)一縣的范圍來(lái)分割應(yīng)對(duì)，例如，在城市地鐵、城市環(huán)路上發(fā)生的事故災(zāi)難可能在瞬間影響多個(gè)區(qū)縣的交通，城市供暖、供電、供水事件更會(huì)迅速通過(guò)管網(wǎng)傳導(dǎo)到整個(gè)城市。再次，即便是只發(fā)生在城市某一區(qū)域的災(zāi)害事件，也可能對(duì)全市居民產(chǎn)生影響，從而超出事發(fā)地區(qū)縣一級(jí)政府的控制范圍。因此，我們認(rèn)為，在廣大農(nóng)村和中小城市，應(yīng)以縣級(jí)人民政府作為災(zāi)害管理的縱向重心；而對(duì)于大城市，這一重心應(yīng)當(dāng)被設(shè)定在城市政府。

第二，下級(jí)政府的先期處置權(quán)。根據(jù)上級(jí)政府的要求，下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)為災(zāi)害事件的處置提供必要的協(xié)助和保障，這一點(diǎn)絕無(wú)疑義。但是，在上級(jí)政府尚未采取行動(dòng)之前，先行獲知事件信息甚至先行到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的下級(jí)政府是否應(yīng)當(dāng)采取力所能及的先期處置措施呢?我們認(rèn)為，無(wú)論由哪一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害事件的處置工作，都應(yīng)當(dāng)保證更加接近事件的下級(jí)政府擁有足夠的先期處置權(quán)力。法律將某一級(jí)政府確定為應(yīng)急處置的主責(zé)機(jī)關(guān)，旨在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)在速度和能力上的平衡，而不是通過(guò)層層權(quán)力保留來(lái)控制緊急權(quán)力的濫用。盡管下級(jí)政府在能力上可能無(wú)法勝任整個(gè)災(zāi)害事件的應(yīng)對(duì)，但如果它能夠比負(fù)有主責(zé)的上級(jí)政府更快地做出某種有效的反應(yīng)，無(wú)疑將有助于事態(tài)的解決，甚至可能影響到整個(gè)事態(tài)的發(fā)展進(jìn)程。與橫向府際關(guān)系的整合不足相反，我國(guó)在縱向府際關(guān)系方面卻存在著整合過(guò)度的問(wèn)題，低層級(jí)的政府沒有被賦予必要的先期處置權(quán)。在這種情況下，下級(jí)政府在災(zāi)害事件發(fā)生后就會(huì)輕易將矛盾上交給上級(jí)，以規(guī)避因處置不當(dāng)而必須承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，人為地增加了災(zāi)害管理的運(yùn)行環(huán)節(jié)。同時(shí)，這種體制也易造成上級(jí)政府超負(fù)荷運(yùn)行，窮于應(yīng)付各種災(zāi)害事件而影響正常工作的開展。因此，在法律上賦予基層政府對(duì)災(zāi)害的先期處置權(quán)，是貫徹“重心下移”方針?biāo)夭豢缮俚囊豁?xiàng)舉措。

五、防災(zāi)減災(zāi)中的橫向府際關(guān)系

橫向府際關(guān)系，指的是同一層級(jí)的地方政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中的權(quán)責(zé)分配和協(xié)作聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)法律對(duì)地方政府權(quán)力和職責(zé)的安排都以一個(gè)基本假設(shè)作為前提。那就是認(rèn)為同一層級(jí)的地方政府面臨的公共管理任務(wù)基本上是相同的，因此也應(yīng)當(dāng)賦予其相同的行政權(quán)力和職責(zé)。但在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，同一層級(jí)的不同地方政府所面臨的情況差別卻十分突出，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是災(zāi)害環(huán)境以及由此產(chǎn)生的防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)。由自然環(huán)境和區(qū)域發(fā)展程度所決定，不同地區(qū)所面臨的災(zāi)害種類、數(shù)量、規(guī)模必然存在著巨大差別，這種差別直接決定了地方政府所應(yīng)承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)職能的不同。例如，對(duì)于本地區(qū)較為常見的災(zāi)害，層級(jí)較低的政府便可能應(yīng)對(duì)；而對(duì)于本地區(qū)罕見或偶發(fā)的災(zāi)害，即使災(zāi)害級(jí)別不高，往往也需要層級(jí)較高的政府才具備應(yīng)對(duì)能力。二是資源稟賦以及由此決定的政府災(zāi)害管理能力。這一點(diǎn)主要是由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力雄厚的地方政府更有能力建立起一個(gè)相對(duì)完善的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，其災(zāi)害管理水平也相對(duì)較高。對(duì)于同樣類型和級(jí)別的災(zāi)害，如果發(fā)生在某個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)，可能其縣級(jí)人民政府便可應(yīng)對(duì)；而如果發(fā)生在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則可能需要提高做出響應(yīng)的政府層級(jí)。由此可見，如果能夠以災(zāi)害環(huán)境和災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力為主要依據(jù)，對(duì)同一層級(jí)地方政府的防災(zāi)減災(zāi)權(quán)責(zé)做出差別化的設(shè)計(jì)，將比目前“一刀切”的模式設(shè)計(jì)更為合理。一個(gè)合理的方案是：在有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)立法中，將同一層級(jí)的行政區(qū)劃分為若干類地區(qū)，對(duì)不同類型的地區(qū)賦予不同的防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)與權(quán)限。而對(duì)于分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及分類的實(shí)施，則可以授權(quán)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府決定。

至于同一層級(jí)相鄰地方政府之間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，主要應(yīng)解決兩個(gè)問(wèn)題。一是跨區(qū)域?yàn)?zāi)害的應(yīng)對(duì)。正如上文所提到的，建立相鄰地方政府對(duì)跨區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)的合作模式不易取得成功，因此，應(yīng)采取由上一級(jí)政府直接負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)的模式。二是政府間的災(zāi)害援助。當(dāng)某一災(zāi)害超出受災(zāi)地政府的應(yīng)對(duì)能力時(shí)，就可能需要異地政府施加援助。目前，中國(guó)在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中經(jīng)常采取的對(duì)口援助機(jī)制，是以上級(jí)政府強(qiáng)制性的安排為基礎(chǔ)的，不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性。我們認(rèn)為，由上級(jí)政府按照分類別、分區(qū)域的方式加以引導(dǎo)，然后由各個(gè)地方政府根據(jù)自愿互惠、基本對(duì)等的原則簽訂防災(zāi)減災(zāi)的互助協(xié)議，將是一種更加合理的制度安排。

六、防災(zāi)減災(zāi)的日常工作機(jī)構(gòu)與現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)

在中國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)體制中，目前還缺少負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)的日常工作機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)，設(shè)立這種機(jī)構(gòu)的必要性在于：

第一，政府對(duì)災(zāi)害的事前管理和事后管理職能需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)際承擔(dān)。災(zāi)害的事前和事后管理工作，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、恢復(fù)、重建、善后等，有些適合進(jìn)行專業(yè)分工，有些則需綜合協(xié)調(diào)。目前，適合于專業(yè)分工的災(zāi)害管理職能基本上已經(jīng)為各級(jí)政府的相關(guān)部門所承擔(dān)。那些需要綜合協(xié)調(diào)的工作則只能由政府本身承擔(dān)，而政府本身不可能實(shí)際完成這些繁重的具體工作。這就造成法律上為政府所設(shè)定的各種綜合性災(zāi)害管理職能，無(wú)從落實(shí)或落實(shí)情況很差。那么，設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)上述職能就顯得非常必要。

第二，災(zāi)害應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)需要一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以達(dá)成其功能目標(biāo)。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，無(wú)論是政府本身還是黨、政、軍一體化的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，其決策指揮功能的實(shí)現(xiàn)都需要一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)場(chǎng)辦公機(jī)構(gòu)加以貫徹，以實(shí)現(xiàn)方案草擬、命令傳遞、信息報(bào)送、任務(wù)督辦等工作。目前，這些工作往往是在災(zāi)害發(fā)生后，政府通過(guò)臨時(shí)指定某一個(gè)部門來(lái)具體承擔(dān)的。這種做法的弊端首先是缺乏穩(wěn)定性，臨時(shí)指定的部門對(duì)于其需要完成的工作并不完全熟悉，可能影響其效能的發(fā)揮。進(jìn)一步地，在不同的災(zāi)害事件中，政府完全可能根據(jù)災(zāi)害的類型指定不同的部門分別承擔(dān)上述職能，導(dǎo)致每個(gè)部門的工作都缺乏連續(xù)性，其工作經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效都無(wú)法獲得提升。因此，設(shè)立一個(gè)穩(wěn)定的部門在災(zāi)害發(fā)生時(shí)充當(dāng)應(yīng)急指揮的現(xiàn)場(chǎng)辦公機(jī)構(gòu)，也是十分必要的。

我們認(rèn)為，可以借鑒美國(guó)FEMA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)的模式設(shè)立中國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)日常管理機(jī)構(gòu)。具體而言，就是要按照大部制改革的思路，在資源整合的基礎(chǔ)上組建一個(gè)專司災(zāi)害管理的新部門。首先，可以考慮將國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)由國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改設(shè)為實(shí)體化的國(guó)務(wù)院組成部門，作為承擔(dān)國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)日常管理工作的主管部門，可稱災(zāi)害管理部或減災(zāi)部。其次，將現(xiàn)有負(fù)責(zé)單一災(zāi)種管理的部門或機(jī)構(gòu)整合到新組建的部門中去，包括國(guó)家地震局、國(guó)家氣象局、防汛抗旱總指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部等。再次，對(duì)于其他部門繼續(xù)保留的、與該部門職能緊密相關(guān)、不便重新整合的災(zāi)害管理職能，賦予新設(shè)立的部門對(duì)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)權(quán)，并從這些部門中分批、輪換地抽調(diào)人員到新設(shè)立的部門任職。最后，在發(fā)生需要中央政府應(yīng)對(duì)的巨災(zāi)事件而成立國(guó)家層面的應(yīng)急指揮部時(shí)，該部門將同時(shí)承擔(dān)指揮部的辦事機(jī)構(gòu)和救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)的職能。

在設(shè)立了防災(zāi)減災(zāi)主管部門的前提下，還應(yīng)當(dāng)實(shí)行災(zāi)害應(yīng)急決策指揮與現(xiàn)場(chǎng)指揮相對(duì)分離的原則。在中國(guó)長(zhǎng)期的災(zāi)害應(yīng)急實(shí)踐中，無(wú)論是依托政府成立還是黨、政、軍一體化的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，都是既負(fù)責(zé)宏觀層面上的規(guī)劃決策與綜合協(xié)調(diào)，又要兼顧微觀層面上的落實(shí)執(zhí)行與現(xiàn)場(chǎng)指揮。這種體制所造成的后果至少包括：外行指揮內(nèi)行，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮的專業(yè)性得不到保證；以黨政領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別高低決定指揮層級(jí)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急無(wú)序化；分散決策精力，干擾決策層對(duì)重大問(wèn)題的判斷，誘發(fā)短期行為。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)實(shí)行災(zāi)害應(yīng)急決策主體與現(xiàn)場(chǎng)指揮主體的必要分離。各級(jí)政府設(shè)立的應(yīng)急委員會(huì)或針對(duì)特定災(zāi)害的應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)被定位為一個(gè)災(zāi)害的“對(duì)策本部”，坐鎮(zhèn)后方，統(tǒng)攬全局，發(fā)揮規(guī)劃、決策、協(xié)調(diào)等功能，一般不插手現(xiàn)場(chǎng)指揮。而一線指揮與執(zhí)行功能應(yīng)當(dāng)授權(quán)于災(zāi)害管理部門，賦予其調(diào)動(dòng)一切屬地應(yīng)急資源以實(shí)現(xiàn)決策機(jī)關(guān)意圖的權(quán)力。只有在現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)無(wú)力調(diào)動(dòng)必需的應(yīng)急資源或應(yīng)急力量時(shí)，后方?jīng)Q策機(jī)關(guān)才根據(jù)其請(qǐng)求加以協(xié)調(diào)、提供幫助。

總之，中國(guó)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)與管理體制還存在著諸多不足，面對(duì)日益嚴(yán)重的災(zāi)害問(wèn)題，只有加快對(duì)現(xiàn)行體制的再一次改革，才能消除體制性障礙，為中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力的組織保障。

[責(zé)任編輯陳翔云]