郭華春

摘要：2008年金融危機(jī)再次引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界對(duì)軟法性質(zhì)金融監(jiān)管功能定位的關(guān)注。軟法為回應(yīng)金融監(jiān)管領(lǐng)域的技術(shù)／政治需求而具有了跨國(guó)傳播之功能，并成為國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的主要形式。此類規(guī)范的創(chuàng)制存在被“金融利益集團(tuán)”主導(dǎo)之跡象，但軟法本身并非引發(fā)金融不穩(wěn)定的因素。軟法在功能上應(yīng)該(并能夠)通過程序性機(jī)制塑造“講理”的環(huán)境氛圍，提升公眾參與金融監(jiān)管的技術(shù)能力并進(jìn)而促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域的協(xié)商民主。此種功能定位反映了當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范體系變革的可能路徑。

關(guān)鍵詞：軟法；金融監(jiān)管規(guī)范：協(xié)商民主：程序性機(jī)制

JEL分類號(hào)：F33中圖分類號(hào)：F832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428(2012)05-0055-07

國(guó)際法領(lǐng)域的軟法自20世紀(jì)70年代以來加快了發(fā)展步伐，從起初主要調(diào)整國(guó)際組織方面的事項(xiàng)發(fā)展到涵蓋國(guó)家間關(guān)系并進(jìn)而拓展到跨國(guó)關(guān)系領(lǐng)域(例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)、跨國(guó)公司和非政府組織等非國(guó)家行為體也利用軟法來調(diào)整社會(huì)關(guān)系)。這種現(xiàn)象在金融領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯：金融監(jiān)管規(guī)范以軟法的形式進(jìn)行跨國(guó)傳播并具有監(jiān)管金融市場(chǎng)的“硬”效果，形成跨國(guó)監(jiān)管。

肇始于美國(guó)的2008年金融危機(jī)以實(shí)踐的形式檢驗(yàn)了跨國(guó)層面推行軟法性質(zhì)監(jiān)管規(guī)范之實(shí)效。而金融在各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要性則進(jìn)一步?jīng)Q定了反思軟法的功能定位不僅可以反映當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管體制變革可能的路徑和程度，還在一定程度上為研究軟法在社會(huì)管理中的功能定位提供了參考。

本文以國(guó)際層面金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制為觀察對(duì)象，從技術(shù)／政治需求維度反思軟法的跨國(guó)傳播機(jī)制及實(shí)質(zhì)，并從如下兩個(gè)層面論證軟法的協(xié)商民主功能定位：(1)軟法為什么要在功能上定位于促進(jìn)協(xié)商民主。(2)在促進(jìn)“協(xié)商民主”發(fā)展中，軟法自身又能發(fā)揮何種作用。

一、金融監(jiān)管的技術(shù)／政治需求與軟法跨國(guó)傳播功能的回應(yīng)

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)等金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)所創(chuàng)制的軟法性質(zhì)監(jiān)管規(guī)范雖不具有法律約束力，但其不僅獲得相關(guān)成員方的遵守，還獲得非成員方的遵守，具有法律上的“硬”效果：以非傳統(tǒng)法律形式實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系這一功能。金融監(jiān)管領(lǐng)域軟法的核心機(jī)制在于通過“軟”形式和“硬”效果來跨國(guó)傳播監(jiān)管規(guī)范。塑造金融監(jiān)管領(lǐng)域的共識(shí)。

(一)軟法“不具約束力”這一規(guī)范形式回應(yīng)了金融監(jiān)管的技術(shù)／政治需求，便利了監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)傳播

一般意義上，國(guó)際法的創(chuàng)制主要基于國(guó)家的同意，而國(guó)家的同意則受制于本國(guó)立法機(jī)構(gòu)的民主控制。公眾通過國(guó)家代表公民這一代議制民主模式的擬制來影響國(guó)際法的創(chuàng)制，但并沒有直接參與這個(gè)過程。立法機(jī)構(gòu)成為溝通公眾與國(guó)際法創(chuàng)制之媒介。

金融的復(fù)雜性和變動(dòng)性促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用金融利益群體的專業(yè)技能來創(chuàng)制監(jiān)管規(guī)范，但是金融利益群體作為私人并不直接掌握立法權(quán)力。同時(shí)，國(guó)家間達(dá)成一致并不意味著這種協(xié)議就會(huì)采用正式的法律形式。例如，金融強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為在國(guó)際層面創(chuàng)制、推廣監(jiān)管規(guī)范以應(yīng)對(duì)跨國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，可能需要繞過本國(guó)立法機(jī)構(gòu)的民主控制以降低意見分歧，提高決策“效率”。此外，監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)傳播還需要監(jiān)管規(guī)范及時(shí)被他國(guó)所接受，這同樣需要應(yīng)對(duì)他國(guó)立法機(jī)構(gòu)的民主控制。

面對(duì)金融監(jiān)管領(lǐng)域的上述技術(shù)／政治需求。軟法以其形式上的“不具約束力”回避了代議制民主模式下的立法審查程序，便利了非國(guó)家行為體參與金融監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)創(chuàng)制和推廣，并可以為滿足特定國(guó)家跨國(guó)傳播和接受金融監(jiān)管規(guī)范這一政治訴求提供條件。從這個(gè)角度看，軟法的“不具約束力”這一形式特征更多地是發(fā)揮便利和激勵(lì)作用：便利和激勵(lì)國(guó)家及非國(guó)家行為體參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制和傳播以回應(yīng)金融監(jiān)管的技術(shù)／政治訴求。

(二)軟法的“硬”效果機(jī)制及實(shí)質(zhì)：以“逐利”塑造監(jiān)管規(guī)范跨國(guó)傳播的共識(shí)

金融監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)傳播有賴于金融監(jiān)管各參與方的認(rèn)同和接受，這需要借助于特定的機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，軟法并沒有直接設(shè)定各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的義務(wù)，而是在將這些監(jiān)管規(guī)范所承載的義務(wù)予以“軟化”的同時(shí)，通過跨國(guó)傳播機(jī)制來影響私人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員，推動(dòng)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“自愿”采用此類監(jiān)管規(guī)范。軟法的此種法律上“不具約束力”卻能在金融監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮法律的“硬”效果實(shí)質(zhì)上就是塑造共識(shí)的能力。

首先，國(guó)際層面金融監(jiān)管規(guī)范形式上的“不具約束力”和內(nèi)容的復(fù)雜性便利了其回避各國(guó)代議制民主的“硬”約束并進(jìn)行跨國(guó)傳播?？鐕?guó)傳播的軟法規(guī)范在國(guó)內(nèi)法的地位取決于該國(guó)法律體制：或通過立法機(jī)關(guān)制定法律或由監(jiān)管機(jī)構(gòu)創(chuàng)制監(jiān)管規(guī)則。即使是通過立法機(jī)關(guān)將監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，但由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性。立法機(jī)關(guān)對(duì)這些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的民主控制程度很低。

其次，市場(chǎng)力量的激勵(lì)、軟法創(chuàng)制機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能及說服力等合力作用所產(chǎn)生的“硬”效果促成了軟法被各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)所接受。金融監(jiān)管規(guī)范通過金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)、BCBS等跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)塑造共識(shí)，并通過金融市場(chǎng)準(zhǔn)人、融資等市場(chǎng)機(jī)制來傳播此類共識(shí)。這種多層面的互動(dòng)推動(dòng)了監(jiān)管規(guī)范從金融強(qiáng)勢(shì)國(guó)家向國(guó)際機(jī)構(gòu)傳播并進(jìn)而傳播給其它國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或私人金融機(jī)構(gòu)。軟法規(guī)范不具有法律約束力并具有高度的技術(shù)性，其執(zhí)行要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有相關(guān)的專業(yè)技能，這增強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的依賴并進(jìn)而提升了金融機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管中的地位。此外，吸引資本流入等競(jìng)爭(zhēng)壓力則激勵(lì)了國(guó)家采納和執(zhí)行軟法性質(zhì)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范。由此，基于市場(chǎng)的激勵(lì)對(duì)金融監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)傳播具有重要作用：動(dòng)用各種資源來引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)遵守軟法并將這些軟法規(guī)范嵌入法律和商業(yè)實(shí)踐。此種實(shí)施路徑使得國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范通過官方和市場(chǎng)機(jī)制得以執(zhí)行而又不失其軟法地位。

軟法以其“不具約束力”和“硬”效果這兩大特征回應(yīng)金融利益群體參與監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制這一政治訴求和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)技術(shù)的需求，很大程度上就是基于其具有滿足金融利益群體和國(guó)家“逐利”之功能：遵守國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范會(huì)獲得相應(yīng)的利益激勵(lì)。不遵守這些規(guī)范則會(huì)帶來不利的后果，這是典型的基于后果的邏輯。

在此種邏輯的支配下，民主同國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制之間沒有建立順暢的反饋關(guān)系，金融監(jiān)管在參與主體、監(jiān)管規(guī)范的內(nèi)容和關(guān)注點(diǎn)等方面均存在不足。從主體角度看。各國(guó)監(jiān)管官員難以在金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中代表本國(guó)公眾且公眾自身也難以直接參與金融監(jiān)管，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制方面的共識(shí)為金融利益群體所主導(dǎo)，對(duì)公眾和新興市場(chǎng)國(guó)家關(guān)注不夠。從監(jiān)管規(guī)范的內(nèi)容來看，其主要是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，對(duì)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定關(guān)注不夠。并且，這種跨國(guó)監(jiān)管機(jī)制主要關(guān)注的是應(yīng)該創(chuàng)制什么樣的實(shí)體規(guī)則，對(duì)誰應(yīng)該參與創(chuàng)制以及如何創(chuàng)制之類的問題缺乏充分的關(guān)注。

二、軟法跨國(guó)傳播機(jī)制回應(yīng)金融監(jiān)管的技術(shù)／政治需求的失衡

(一)金融機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和政治影響力提升了其影響監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制的能力

金融機(jī)構(gòu)在金融知識(shí)、信息和資金等方面占據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，伴隨金融跨境業(yè)務(wù)的擴(kuò)張，成為監(jiān)管規(guī)范跨國(guó)傳播過程的核心參與方，并通過多個(gè)渠道影響金融監(jiān)管。這些渠道包括：(1)“旋轉(zhuǎn)門”制度。通過人員在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融界之間公、私職位轉(zhuǎn)換形成金融監(jiān)管領(lǐng)域的“共同體”。(2)知識(shí)俘獲。金融機(jī)構(gòu)通過日常監(jiān)管接觸、互動(dòng)，在知識(shí)、認(rèn)知上影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管復(fù)雜的技術(shù)特征性使得外部人很難核實(shí)監(jiān)管是否公正，甚至連監(jiān)管機(jī)構(gòu)也很難確信其行為是否有利于維護(hù)公共利益。因而，這種知識(shí)俘獲很難受到規(guī)范。(3)行業(yè)游說。行業(yè)游說能夠?qū)ΡO(jiān)管產(chǎn)生潛在不利影響，造成監(jiān)管俘獲。盡管任何人都可以對(duì)金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制發(fā)表評(píng)論意見，但由于公眾同金融機(jī)構(gòu)之間在信息、資金和技術(shù)等方面相差懸殊，金融機(jī)構(gòu)在通過參與通知評(píng)論程序來發(fā)揮游說作用方面更為強(qiáng)勢(shì)。此外，金融業(yè)所提供的政治捐助也為其日后影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策提供了“鋪墊”。因此，軟法性質(zhì)金融監(jiān)管規(guī)范的背后是金融利益群體利用了代議制民主模式。通過技術(shù)和政治兩個(gè)維度對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加了影響。

(二)金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)增加了監(jiān)管俘獲的可能性

首先。代議制民主模式下的國(guó)內(nèi)監(jiān)管俘獲有可能會(huì)延伸到跨國(guó)層面：私人俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于私人的俘獲進(jìn)一步去俘獲國(guó)際監(jiān)管組織。在這個(gè)過程中。軟法被特殊利益集團(tuán)用作鎖定其對(duì)金融監(jiān)管政策的控制。例如，私人控制美聯(lián)儲(chǔ)，美聯(lián)儲(chǔ)控制國(guó)際貨幣基金組織(IMF)并通過IMF條件貸款的形式對(duì)各國(guó)央行實(shí)行監(jiān)管俘獲，要求各國(guó)央行的獨(dú)立地位、控制他國(guó)經(jīng)濟(jì)。成為當(dāng)今國(guó)際法律秩序中非國(guó)家行為體實(shí)施的最重大的監(jiān)管俘獲。也正是此種原因，原金融穩(wěn)定論壇(FSF)在美國(guó)的影響下，只能做些報(bào)告其它國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作之類的工作。

其次，金融利益群體跨國(guó)游說的有組織化增強(qiáng)了其在創(chuàng)制金融監(jiān)管規(guī)范方面的影響力。在跨國(guó)經(jīng)營(yíng)過程中，金融業(yè)憑借其資金、技術(shù)和信息等優(yōu)勢(shì)在國(guó)際層面形成組織以游說各層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過直接或間接影響途徑進(jìn)入國(guó)際領(lǐng)域，典型表現(xiàn)之一是國(guó)際金融研究所(IIF)對(duì)BCBS創(chuàng)制監(jiān)管規(guī)范的影響。BCBS靈活的制度結(jié)構(gòu)、不透明的決策過程為快速應(yīng)對(duì)變動(dòng)的金融市場(chǎng)提供了便利，但也使其受到來自主要銀行和諸如IIF之類的特殊利益集團(tuán)壓力，為游說監(jiān)管機(jī)構(gòu)和央行采用更具市場(chǎng)敏感性的軟法規(guī)范提供了便利。Basel II的創(chuàng)制被認(rèn)為是一個(gè)典型的監(jiān)管俘獲過程，在很大程度上造成了2008年金融危機(jī)的爆發(fā)。

技術(shù)／政治需求的失衡使得監(jiān)管決策被金融利益群體所主導(dǎo)而對(duì)公眾的利益訴求考慮不足，金融市場(chǎng)的“逐利”性使得軟法在跨國(guó)傳播過程中對(duì)公眾和新興市場(chǎng)國(guó)家缺乏“顧忌”并激勵(lì)了金融風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)傳播。這就解釋了軟法為什么會(huì)基于“逐利”來塑造共識(shí)。由此導(dǎo)致的后果是監(jiān)管合作困難并進(jìn)一步造成國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制的失衡，形成惡性循環(huán)。

三、金融監(jiān)管的技術(shù)／政治需求之平衡與軟法的協(xié)商民主功能定位

軟法通過規(guī)范形式上的“不具約束力”來便利金融機(jī)構(gòu)等非國(guó)家行為體參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制，但公眾通過立法機(jī)構(gòu)來影響監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制這一渠道卻因此缺失，金融監(jiān)管決策參與方與受該決策影響的群體出現(xiàn)不一致。各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及私人在軟法的“硬”效果機(jī)制影響下主動(dòng)或被動(dòng)接受軟法規(guī)范，并承擔(dān)軟法規(guī)范所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)跨國(guó)傳播之弊。

據(jù)此，金融利益群體扭曲了軟法創(chuàng)制過程中個(gè)體偏好的形成與聚合。成為引發(fā)金融不穩(wěn)定的重要因素。而軟法這一規(guī)范形式的本身則并非引發(fā)金融不穩(wěn)定的因素。進(jìn)而言之，國(guó)際金融監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵不在于強(qiáng)化特定監(jiān)管規(guī)范的約束力或提高其精確性，而在于如何協(xié)調(diào)監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融利益群體和公眾之間的關(guān)系這一民主層面的問題。

本文所認(rèn)識(shí)到的解決方案是通過軟法促進(jìn)和組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融利益群體和公眾在跨國(guó)層面的協(xié)商民主。影響各參與方的偏好形成和聚合以規(guī)范金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制?；谲浄ǖ倪@一功能定位主張，本部分主要論證國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的變革需要協(xié)商民主。軟法應(yīng)該并能夠促進(jìn)協(xié)商民主。

(一)變革國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范需要協(xié)商民主：技術(shù)／政治需求的再平衡

1、金融風(fēng)險(xiǎn)的特性決定了金融監(jiān)管具有建構(gòu)性。

金融的特性可以通過金融風(fēng)險(xiǎn)集中展示出來，這種風(fēng)險(xiǎn)特性進(jìn)而影響、決定了金融監(jiān)管。由此，我們可以從金融風(fēng)險(xiǎn)的特性推導(dǎo)出金融監(jiān)管的特性。

金融風(fēng)險(xiǎn)作為一種客觀存在?？梢圆⑿枰ㄟ^衡量、計(jì)算等技術(shù)手段進(jìn)行識(shí)別和控制。這種管理具有較強(qiáng)的技術(shù)性，金融機(jī)構(gòu)等金融專業(yè)群體參與金融監(jiān)管具有一定程度的正當(dāng)性。另一方面。公民通過參與金融市場(chǎng)活動(dòng)而轉(zhuǎn)變成為“金融公民(Financial Citi-zen)”，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解會(huì)影響公民政治權(quán)利的行使。當(dāng)“金融公民”的主觀認(rèn)知脫離金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在時(shí)，就會(huì)造成金融市場(chǎng)的非理性，使得金融穩(wěn)定受制于金融市場(chǎng)參與各方的主觀認(rèn)知程度。據(jù)此，金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在影響金融市場(chǎng)參與方的主觀認(rèn)知，兩者的互動(dòng)決定了金融監(jiān)管具有建構(gòu)性。金融風(fēng)險(xiǎn)影響金融穩(wěn)定，并進(jìn)而影響到諸如就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治影響。此種重要性促使各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外進(jìn)行監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)以吸引足夠的金融資源。因而，跨國(guó)層面的金融監(jiān)管規(guī)范也應(yīng)該是建構(gòu)的產(chǎn)物，需要金融專業(yè)群體、公民和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等受金融監(jiān)管活動(dòng)影響的各類群體多層面參與。

據(jù)此，金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制需要承認(rèn)包括公眾和技術(shù)專家在內(nèi)的各層面群體對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，并對(duì)此類認(rèn)知進(jìn)行建構(gòu)。本文所探討的問題也就隨之轉(zhuǎn)化為如何組織各層面群體參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制以對(duì)其認(rèn)知進(jìn)行建構(gòu)。

2、多層面參與國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制需要以協(xié)商民主的范式來組織。

首先，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范對(duì)公眾產(chǎn)生了跨國(guó)影響，增強(qiáng)了此類軟法規(guī)范的公權(quán)力屬性，為實(shí)施民主控制提供了依據(jù)。從理論角度看，民主是為了維護(hù)個(gè)體的自主，公權(quán)力要受民主控制是因其影響到了個(gè)體的自主。因而，公權(quán)力應(yīng)以影響后果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，組織結(jié)構(gòu)上并不一定要集權(quán)于國(guó)家。其權(quán)力行使也不一定需要強(qiáng)制力。事實(shí)上，隨著金融監(jiān)管規(guī)范對(duì)公眾的影響日益明顯，其民主正當(dāng)性近年來也確實(shí)受到學(xué)界關(guān)注。。由此，軟法性質(zhì)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范接受民主控制具有理論上的可能性。

其次，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的多層面參與涉及個(gè)體偏好的塑造和聚合且參與群體存在不確定性，適用代議制民主模式存在困難。從理論角度看，代議制民主事先假定個(gè)體的偏好是既定的，關(guān)注的是如何聚合個(gè)體的偏好。但是，金融監(jiān)管的建構(gòu)性決定了監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制不僅涉及偏好的聚合，更需以偏好的塑造、轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，代議制民主難以獨(dú)擔(dān)此任。國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范采用軟法形式的重要原因正是要克服代議制民主模式的局限性。從國(guó)際法角度看，國(guó)際法關(guān)于國(guó)家的領(lǐng)土劃分和管轄權(quán)規(guī)定決定了代議制民主實(shí)現(xiàn)程度受制于各個(gè)國(guó)家，公民在跨國(guó)領(lǐng)域行使民主權(quán)利存在較大的困難。并且，金融跨國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域是按功能標(biāo)準(zhǔn)(而非地域標(biāo)準(zhǔn))劃分權(quán)力，所涉及的政治群體存在不確定性，跨國(guó)層面缺乏實(shí)施代議制民主模式所必需的民眾基礎(chǔ)。

再次，協(xié)商民主的“講理”契合了國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制過程中的技術(shù)／政治需求。從根本上講。協(xié)商民主主要強(qiáng)調(diào)的是公民及其代表需要對(duì)決策之正當(dāng)性進(jìn)行證明，“講理”是協(xié)商民主首要、也是最重要的特征。金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制過程中，通過協(xié)商促使各參與方就自己的主張給出理由，證明其合理性，從而將金融監(jiān)管中的技術(shù)性問題及訴求闡述得更清楚，有助于推動(dòng)公眾對(duì)金融監(jiān)管問題的認(rèn)識(shí)并為公眾參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制提供條件，從而增強(qiáng)金融監(jiān)管規(guī)范的民主正當(dāng)性。因此，協(xié)商民主的“講理”同技術(shù)高度復(fù)雜的金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制存在契合。

在協(xié)商民主模式下，金融監(jiān)管各參與方就自身的建議主張?zhí)岢鼍唧w的理由會(huì)促使個(gè)體在追求私利的同時(shí)考慮公共利益，這有助于增強(qiáng)個(gè)體對(duì)公共利益所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。同時(shí)，這種“講理”能夠影響和轉(zhuǎn)化個(gè)體的偏好，而個(gè)體偏好的轉(zhuǎn)換則會(huì)夯實(shí)軟法“硬”效果機(jī)制所需要的“共識(shí)”基礎(chǔ)，從而滿足金融監(jiān)管的政治需求。

最后，金融跨國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域的非集權(quán)化結(jié)構(gòu)為協(xié)商民主提供了條件。隨著金融監(jiān)管權(quán)力分配標(biāo)準(zhǔn)從領(lǐng)土地域轉(zhuǎn)向功能標(biāo)準(zhǔn)。金融監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)非集權(quán)化的現(xiàn)象。形成以FSB和BCBS等跨政府組織網(wǎng)絡(luò)為代表的金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。正是因?yàn)榇朔N非集權(quán)化，不同參與方之間的協(xié)商才變得有意義。

從理論角度看，協(xié)商民主模式并不局限于國(guó)內(nèi)層面或國(guó)家政權(quán)領(lǐng)域，同樣可能存在于跨國(guó)層面。例如，John S.Dryzek研究發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主模式特別適于國(guó)際社會(huì)，并提出通過跨國(guó)市民社會(huì)的公共論辯建立全球?qū)用娴膮f(xié)商民主以約束大國(guó)把持國(guó)際話語權(quán)的現(xiàn)象。從跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)本身來看，其具有設(shè)定議題、塑造共識(shí)、協(xié)調(diào)政策和傳播監(jiān)管規(guī)范的功能。強(qiáng)勢(shì)國(guó)家可以通過此類網(wǎng)絡(luò)來塑造共識(shí)，并將這種共識(shí)納入正式的國(guó)際制度中去。另一方面，網(wǎng)絡(luò)沒有正式的等級(jí)結(jié)構(gòu)或選舉投票機(jī)制，退出成本相對(duì)較低，弱勢(shì)國(guó)家“用腳投票”有助于增強(qiáng)這些國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)的話語權(quán)。因而，跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)有可能成為各方都能接受的平臺(tái)“。

但是。協(xié)商所要求的參與方平等和語言溝通能力意味著協(xié)商常采取排他和精英的形式。如何使得受軟法影響的公眾等各方在金融跨國(guó)監(jiān)管中的立場(chǎng)和訴求得到體現(xiàn)，解決各參與方的地位和能力差異問題是現(xiàn)行國(guó)際金融監(jiān)管體制所面臨的關(guān)鍵性問題。因此，在當(dāng)前的國(guó)際金融監(jiān)管體制變革探討中，金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不僅僅是討論和傳播金融監(jiān)管規(guī)范這一公共問題的空間場(chǎng)所。還應(yīng)發(fā)揮限制監(jiān)管權(quán)力不對(duì)稱之功能。為此。本文需要進(jìn)一步論證軟法何以能夠解決金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力不對(duì)稱問題。

(二)金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的金融監(jiān)管技術(shù)／政治需求再平衡：軟法的協(xié)商民主功能定位

限制金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的監(jiān)管權(quán)力不對(duì)稱，并非是要讓每種主張都能被采納，而在于通過制度設(shè)計(jì)來避免任何一種主張的影響力被不恰當(dāng)?shù)胤糯?。因而，需要一種體制規(guī)范和保證協(xié)商的有序進(jìn)行。

本文的認(rèn)識(shí)是，以軟法構(gòu)造的金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)面臨的此種問題并不能歸結(jié)為軟法本身的缺陷，而在于軟法塑造“講理”氛圍方面存在缺陷。軟法的“不具約束力”和“硬”效果機(jī)制具有鼓勵(lì)和促使金融利益群體同公眾進(jìn)行協(xié)商、相互影響偏好和塑造共識(shí)的功能。通過促進(jìn)專家與公眾之間的溝通提升公眾在金融監(jiān)管技術(shù)能力方面的不足，實(shí)現(xiàn)公眾參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制。因而，通過構(gòu)造有助于公眾理解和討論復(fù)雜金融問題這一技術(shù)需求方面的監(jiān)管決策程序，同樣需要借助軟法的“不具約束力”和“硬”效果機(jī)制來創(chuàng)造“講理”的氛圍以化解金融利益群體不當(dāng)“逐利”的沖動(dòng)。

1、軟法形式上的“不具約束力”為專家／公眾以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通與合作提供了便利。

首先，軟法為非國(guó)家行為體參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制，促進(jìn)金融跨國(guó)監(jiān)管關(guān)系民主化提供了可能。非國(guó)家行為體借助于軟法這種規(guī)范載體參與金融監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)創(chuàng)制，其可以發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法中的“行為”或“法律確信”要素，也可以發(fā)展成為條約締結(jié)過程的一個(gè)階段。國(guó)際法在吸納實(shí)體性軟法規(guī)范的同時(shí)也就間接吸納了非國(guó)家行為體參與國(guó)際法的創(chuàng)制，促進(jìn)了國(guó)際法創(chuàng)制過程的民主化。據(jù)此，我們可以推斷，盡管當(dāng)前以金融消費(fèi)者為代表的公眾參與金融跨國(guó)監(jiān)管程度不高，但軟法為這些群體的參與提供了可能性，至少軟法本身并不排斥公眾參與金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制。

其次，軟法提高了金融監(jiān)管合作的可信度?；诮鹑诒O(jiān)管的不確定性影響，各方雖然難以在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上達(dá)成一致，但在了解金融監(jiān)管領(lǐng)域的問題及信息方面存在共同的利益。以軟法形式促成的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范雖然在形式上“不具約束力”，但使得參與方相互之間確信：如果問題被證明確實(shí)很重要，他們將有可能進(jìn)行更具實(shí)質(zhì)性的合作。

再次，軟法可以發(fā)揮民主論壇的溝通功能并促進(jìn)監(jiān)管信息的流動(dòng)。Gr6inne De Bflrca認(rèn)為，由于跨國(guó)治理領(lǐng)域的復(fù)雜性和缺乏透明度，民主確保規(guī)范和政策的公共性這一價(jià)值在跨國(guó)領(lǐng)域常處境困難，并據(jù)此提出了最大參與和代表原則是民主的基石。Jan Smits則更具體地主張從民主的功能(參與性、問責(zé)性和透明度)角度人手，在跨國(guó)層面找到能夠發(fā)揮這些功能的方案，從而解決民主問題。軟法同樣可以發(fā)揮跨國(guó)層面的溝通作用：通過建立研究程序、信息分享和交流機(jī)制來促進(jìn)學(xué)習(xí)以降低不確定性；通過此種信息搜集、分享和磋商來推動(dòng)共同體意識(shí)的確立，而“認(rèn)知共同體”在技術(shù)性問題領(lǐng)域的信息提供和分析方面發(fā)揮著重要作用。軟法的此種逐步發(fā)展新規(guī)范的過程可以鼓勵(lì)對(duì)規(guī)范的逐步接受和內(nèi)化，從而有助于更實(shí)質(zhì)性監(jiān)管規(guī)范達(dá)成后的遵守。

最后，從實(shí)踐來看，歐盟Lamfalussy程序中的第三層面委員會(huì)借助于軟法這一規(guī)范形式，以網(wǎng)絡(luò)化模式來推進(jìn)第一、二層面形成的監(jiān)管規(guī)范為各成員國(guó)所接受。較好地平衡了金融監(jiān)管領(lǐng)域的技術(shù)／政治需求。第三層面委員會(huì)通過發(fā)布不具約束力的建議、標(biāo)準(zhǔn)和指南，建立評(píng)議工作組，解決各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沖突等多層面路徑來推動(dòng)歐盟金融監(jiān)管規(guī)范在各成員國(guó)間的傳播。此種路徑下，歐盟委員會(huì)可以獲得各成員國(guó)政治層面的授權(quán)，而各國(guó)政府同時(shí)又可以通過專家委員會(huì)工作程序從技術(shù)層面控制歐盟委員會(huì)行使權(quán)力，促進(jìn)了歐盟各成員國(guó)就復(fù)雜的技術(shù)問題形成政治共識(shí)。正是由于此種程序性機(jī)制對(duì)歐盟金融監(jiān)管技術(shù)／政治需求的有機(jī)平衡之成效，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，歐盟將第三層面委員會(huì)相應(yīng)升格成歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局和歐洲證券與市場(chǎng)監(jiān)管局。

2、軟法可以通過具有“硬”效果的程序性機(jī)制促使金融監(jiān)管領(lǐng)域的專家與公眾之間的協(xié)商。

(1)軟法在跨國(guó)層面構(gòu)建程序性機(jī)制促進(jìn)專家與公眾之間的協(xié)商，約束金融強(qiáng)勢(shì)國(guó)家。

軟法通過構(gòu)建能帶來“硬”效果的程序性機(jī)制來克服監(jiān)管的技術(shù)和政治需求對(duì)協(xié)商的平等性之影響，提高各監(jiān)管參與方之間的協(xié)商程度，這種思路在金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐中已有所體現(xiàn)。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，F(xiàn)SB通過軟法形式采取了四項(xiàng)具有“硬”效果的程序性機(jī)制以促進(jìn)各方就金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)制和實(shí)施進(jìn)行協(xié)商，包括：規(guī)定成員方實(shí)施金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)；實(shí)施強(qiáng)制性的金融部門評(píng)估規(guī)劃(FSAP)并予以常態(tài)化；同行評(píng)議程序；約束不合作的法域。這些程序性機(jī)制促使各國(guó)的金融監(jiān)管決策必須“顧忌”他國(guó)，從而為各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)商提供了動(dòng)力。同時(shí)，這些程序還促進(jìn)了公眾及金融弱勢(shì)國(guó)家參與金融跨國(guó)監(jiān)管活動(dòng)。

以透明度機(jī)制提升公眾參與監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制，并約束利益集團(tuán)對(duì)金融監(jiān)管的不當(dāng)影響。透明度包括披露監(jiān)管規(guī)范的草案和最終決議、相關(guān)各方的立場(chǎng)，涵蓋金融跨國(guó)監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制的全過程，便于公眾了解特定監(jiān)管決策的緣由以更好地介入和影響監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制，發(fā)揮協(xié)商功能。同時(shí)，透明度對(duì)利益集團(tuán)具有制約作用。借助于這些程序性機(jī)制所具有的透明度功能，精英決策的責(zé)任心得到了強(qiáng)化。例如，就專家等對(duì)監(jiān)管規(guī)則提出的意見應(yīng)公開并供公眾查閱，會(huì)對(duì)專家形成一種約束，從而增強(qiáng)了監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制決策的負(fù)責(zé)任程度。

值得注意的是，推行透明度措施的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)相關(guān)方能夠獲得并理解其所需要的信息，而不是單純地增加信息的披露。例如，跨國(guó)監(jiān)管組織雖然及時(shí)公布了相關(guān)的監(jiān)管信息和發(fā)展動(dòng)向，但由于所使用語言的局限和障礙，這些信息很難為公眾等利益相關(guān)方所及時(shí)了解，從而影響了公眾參與及磋商程序等程序化機(jī)制設(shè)計(jì)的實(shí)際效果。

以同行評(píng)議機(jī)制約束金融強(qiáng)勢(shì)國(guó)家，促使其加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家的協(xié)商并提升后者的協(xié)商能力。同行評(píng)議利用國(guó)家、非國(guó)家參與方等多層次行為體之間的持續(xù)集體溝通程序迫使金融監(jiān)管決策者向其同行證明自身行為的正當(dāng)性，使得金融監(jiān)管問題更加明晰化，從而能以更有效的方式來建立共同的預(yù)期和承諾。在金融監(jiān)管領(lǐng)域的各國(guó)政府官員以跨政府組織網(wǎng)絡(luò)為主要平臺(tái)來進(jìn)行監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制的情況下，同行評(píng)議通過具有專業(yè)技能的官員之間相互質(zhì)疑并藉此使得外部利益相關(guān)方能夠理解利益攸關(guān)問題并作出回應(yīng)，從而可以有效發(fā)現(xiàn)和規(guī)范不負(fù)責(zé)任的行為。這有助于增強(qiáng)監(jiān)管官員網(wǎng)絡(luò)的問責(zé)性并降低被商業(yè)利益俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。

FSB已經(jīng)開始就各成員方的監(jiān)管制度推行同行評(píng)議制度，所涉及的對(duì)象包括金融領(lǐng)域的特定主題和特定國(guó)家這兩類。由于一國(guó)金融體系所面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能來自國(guó)外，為克服國(guó)別為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行同行評(píng)議所可能帶來的局限性。FSB推動(dòng)了關(guān)注系統(tǒng)重要性國(guó)家及金融議題評(píng)估，并還將評(píng)估各國(guó)具有全球系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的政策實(shí)施。

值得注意的是。FSB在促進(jìn)軟法創(chuàng)制和實(shí)施的機(jī)制中，軟法本身又成為其“硬”效果機(jī)制的評(píng)價(jià)工具。這些機(jī)制如果同各國(guó)的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制相結(jié)合，則效果可能會(huì)更佳。從促進(jìn)國(guó)家負(fù)責(zé)任監(jiān)管的角度看，還可以考慮實(shí)施FSB內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員資格與同行評(píng)議掛鉤的制度，從而影響各國(guó)參加同行評(píng)審的態(tài)度，對(duì)成員方參與同行評(píng)議形成激勵(lì)引導(dǎo)。這些程序性機(jī)制所蘊(yùn)含的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、私人等各類群體之間的辯論、解釋和說服以及不斷的協(xié)商溝通有助于促進(jìn)監(jiān)管規(guī)范的跨國(guó)傳播。

(2)通過軟法在國(guó)內(nèi)層面構(gòu)造公共領(lǐng)域，塑造“講理”的平臺(tái)。

在應(yīng)對(duì)金融跨國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域的民主缺失方面。國(guó)家可以通過利用國(guó)內(nèi)法促進(jìn)私人參與治理全球化。但私人所帶來的監(jiān)管俘獲問題是造成金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力不對(duì)稱的重要原因。因而，需要規(guī)范私人對(duì)金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制所施加的影響。

本文主張通過公司治理化解金融機(jī)構(gòu)同公眾之間在創(chuàng)制監(jiān)管規(guī)范方面的利益沖突，培育公司管理層的可問責(zé)性，以此規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)制所施加的影響。這涉及公司治理的變革問題。

基于效率取向的公司治理將股東價(jià)值放在首位。忽視了人的理性具有局限性并難以適應(yīng)復(fù)雜的環(huán)境。正是這種效率取向?qū)е铝私鹑跈C(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管施加了不當(dāng)影響并主導(dǎo)了軟法性質(zhì)的金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制，造成了金融監(jiān)管的不負(fù)責(zé)任。

金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響決定了金融機(jī)構(gòu)治理需要將各種利害關(guān)系人納入決策過程以增強(qiáng)自身的正當(dāng)性，通過公司治理使得金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)λ惺芷錄Q策影響的人負(fù)責(zé)?？梢酝ㄟ^創(chuàng)制公司治理方面的軟法規(guī)范來使得金融機(jī)構(gòu)同外部公眾之間的協(xié)商溝通成為可能，降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管的不當(dāng)影響程度。例如，可以考慮構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)層面和管理層層面的責(zé)任，將跨國(guó)層面的監(jiān)管規(guī)范具體落實(shí)和“根植”于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部。讓公眾等利害關(guān)系人的訴求能傳遞給金融機(jī)構(gòu)并得到考慮。BCBS于2010年11月發(fā)布了《完善公司治理原則》，建議通過股東、存款人和其他客戶、外部審計(jì)人、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、政府、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券交易所和其他自我監(jiān)管組織通過披露和上市要求以及雇員等多層面行為體來營(yíng)造一個(gè)支持穩(wěn)健公司治理的環(huán)境。這實(shí)際上就是通過軟法規(guī)范來為多方行為體的“講理”提供指引，并借助于這些多方行為來引導(dǎo)金融利益群體的“逐利”行為。

四、結(jié)論

金融監(jiān)管規(guī)范的技術(shù)／政治需求決定了軟法性質(zhì)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的存在具有正當(dāng)性，但是此類技術(shù)／政治需求應(yīng)符合金融監(jiān)管規(guī)范的建構(gòu)性特征。金融監(jiān)管規(guī)范的建構(gòu)性進(jìn)而決定了金融監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)制需要金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及公眾等利益群體的多層面參與。代議制民主的局限性，協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)以及協(xié)商民主同金融跨國(guó)監(jiān)管之間的契合性表明可以協(xié)商民主的范式來組織金融跨國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域的多層面參與。對(duì)此，軟法應(yīng)該并能夠以其“不具約束力”和“硬”效果機(jī)制限制金融跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力不對(duì)稱，促使金融監(jiān)管規(guī)范的正當(dāng)性基礎(chǔ)從“逐利”轉(zhuǎn)向“講理”。軟法的協(xié)商民主功能定位契合了金融監(jiān)管的技術(shù)／政治訴求，有助于理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾和金融利益群體之間的關(guān)系。

據(jù)此，以跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)為主體的現(xiàn)行國(guó)際金融監(jiān)管體制框架仍然具有存在的合理性。新興市場(chǎng)國(guó)家可以借助于軟法自身的功能定位從民主的角度切人國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范的變革。

進(jìn)而言之，軟法在金融監(jiān)管領(lǐng)域的功能定位及本文的研究結(jié)論同樣也可以在一定程度上反映并放大到國(guó)家和社會(huì)管理領(lǐng)域的軟法實(shí)踐。技術(shù)與政治需求影響下的軟法的協(xié)商民主功能定位啟示我們既要重視利用軟法來學(xué)習(xí)他國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域有益的管理經(jīng)驗(yàn)，更要注重通過軟法將中國(guó)在這些領(lǐng)域的有益成果轉(zhuǎn)化為跨國(guó)層面的法律影響力，為國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)有益的管理經(jīng)驗(yàn)和改革議題，以負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的民主化。

(責(zé)任編輯：昝劍飛)