崔志明

[摘要]通過RS/GIS/GPS技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)察工作中的應(yīng)用分析，討論建立一種靈活、高效的執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞]3S；執(zhí)法監(jiān)察；動態(tài)巡查；“一張圖”

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）52-0124-02

1引言

隨著經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展，用地需求急劇增長，導(dǎo)致保護耕地與建設(shè)發(fā)展的矛盾日益突出，國家整體利益和地方局部利益的博弈不斷激化，土地管理和土地執(zhí)法面臨的形式十分嚴峻。如何有效防范和遏制各類土地違法違規(guī)行為，健全土地執(zhí)法監(jiān)察的長效機制，實現(xiàn)集約、節(jié)約用地，堅守耕地紅線，已成為擺在國土資源管理部門面前的重要課題。

增強土地執(zhí)法監(jiān)察力度是當前我國國土資源管理工作的客觀要求。然而，我國執(zhí)法監(jiān)察工作目前仍面臨著“發(fā)現(xiàn)難、處理難、預(yù)防更難”的困境，執(zhí)法工作大多數(shù)往往依賴于群眾舉報或者上級領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)。特別是在面對我國土地資源開發(fā)利用過程中暴露出的非法占地、非法批地、耕地破壞嚴重的問題時，由于缺乏有效的技術(shù)手段，土地執(zhí)法監(jiān)察效果不甚理想。

首先，由于技術(shù)條件的限制，多數(shù)國土資源執(zhí)法部門的執(zhí)法工作高度依賴紙質(zhì)資料（紙圖、紙質(zhì)檔案），很難進行主動分析和比對，即使是具體到一個違法地塊，也由于缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析和驗證，很難判斷紙圖和紙質(zhì)檔案資料的真實性；其次，對于發(fā)現(xiàn)并定性的違法用地，由于發(fā)現(xiàn)過程中定性的流程周期太長、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)難度大、技術(shù)處理難度高，真正完全定性為違法用地的時候已經(jīng)建設(shè)差不多了，錯過了最佳的處理時間，增加了處理和拆遷的難度；再次，在目前的技術(shù)條件下，想要預(yù)防違法用地的發(fā)生也將更加困難。因此，亟須建立全轄區(qū)完整的“一張圖”及基于“一張圖”的“國土資源綜合監(jiān)管平臺”。

現(xiàn)在我國大多數(shù)的執(zhí)法監(jiān)察過程還是先在內(nèi)業(yè)進行數(shù)據(jù)資料的準備，并打印紙質(zhì)影像圖，然后由執(zhí)法人員攜帶紙質(zhì)影像和資料到現(xiàn)場進行核查填寫、拍照。采用這種方式查證圖斑位置，全憑核查人員的工作經(jīng)驗及周邊環(huán)境的熟悉程度，一方面操作復(fù)雜，另一方面內(nèi)業(yè)整理準備的工作量極大，工作效率低。同時由于各地方執(zhí)法所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和材料參差不齊，很多時候國土執(zhí)法部門拿到的數(shù)據(jù)并不是最新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這給土地合法性的判別帶來了極大不便。

近幾年，3S技術(shù)在國土行業(yè)中得到了廣泛的應(yīng)用。為了強化土地執(zhí)法監(jiān)察力度，國土部門正在逐年加大土地執(zhí)法行業(yè)信息化建設(shè)力度?，F(xiàn)在，從國家到地方土地執(zhí)法監(jiān)管部門都已充分重視3S技術(shù)遏制和防范土地違法違規(guī)行為方面不斷進行積極的研究和探索，尋求更加快捷、靈活、有效的遏制和防范措施，這些措施在健全土地執(zhí)法監(jiān)察制度和鞏固土地市場秩序方面發(fā)揮了重要的作用。

23S技術(shù)在土地執(zhí)法監(jiān)察中的應(yīng)用

自2000年以來，國土資源部每年都在組織實施土地執(zhí)法檢查，并逐漸擴大檢查范圍，不斷創(chuàng)新工作方法，逐年實現(xiàn)工作規(guī)范化，在發(fā)現(xiàn)、查處和遏制土地違法行為及保護耕地紅線方面發(fā)揮了重要作用。為了摸清全國的土地資源現(xiàn)況，2007年國土資源部啟動了第二次全國土地調(diào)查，利用3S技術(shù)對全國土地進行全面核查，在我國第一次實現(xiàn)了高分辨率遙感影像全國的全覆蓋，為國家級數(shù)據(jù)庫和“一張圖”工程打下了堅實的基礎(chǔ)。2009年，為實現(xiàn)真正的以圖管地，國土資源部提出在第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，利用高分辨率的遙感影像，進行每年覆蓋一次的全國范圍內(nèi)的遙感監(jiān)測、土地利用變更復(fù)核，并利用該數(shù)據(jù)進行全國范圍內(nèi)的衛(wèi)片執(zhí)法和土地督察。2008年年底，國土資源部建設(shè)了“全國一張圖數(shù)據(jù)庫”，第一次實現(xiàn)了全國全覆蓋遙感影像數(shù)據(jù)庫、土地利用數(shù)據(jù)庫、遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容的建設(shè)。2009—2010年，國土資源部在第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立了國家級數(shù)據(jù)庫（土地利用）并建立了逐年更新上報的機制，第一次實現(xiàn)了土地利用數(shù)據(jù)上報由“數(shù)（表）”向“圖（增量包和更新數(shù)據(jù)庫）”的轉(zhuǎn)變，為從“以數(shù)管地”向“以圖管地”的轉(zhuǎn)變打下了重要的基礎(chǔ)。2009年，國家成立國家土地總督察，下設(shè)9大督察局，由各督察局利用先進的3S技術(shù)，對土地的違法行為進行巡察和督察。國家土地督察北京局在建局之初就利用3S技術(shù)建立土地利用遙感巡察車進行實地的巡察，先在巡察3700多千米，覆蓋12個城市，鎖定了6個違法目標。

各地利用3S技術(shù)建立土地違法查處系統(tǒng)，在建立覆蓋全域的“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”（含基礎(chǔ)地理、遙感影像、土地利用等數(shù)據(jù)）的基礎(chǔ)上，利用巡查系統(tǒng)和手持機調(diào)查取證，結(jié)合土地執(zhí)法的業(yè)務(wù)特點，修改巡查制度，對一些苗頭性的案件及時制止和依法處理，取得了很大的成效。

3搭建“一張圖”綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺

由于沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用機制，導(dǎo)致歷年數(shù)據(jù)混亂，缺失遺漏，這是土地執(zhí)法困難的重要原因之一?！耙粡垐D”綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺的搭建，將為土地執(zhí)法監(jiān)察提供一個統(tǒng)一數(shù)據(jù)支撐平臺，實現(xiàn)“以圖管地”，為土地執(zhí)法監(jiān)察提供重要的數(shù)據(jù)支撐?！耙粡垐D數(shù)據(jù)庫”是指覆蓋全區(qū)域的遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田狀況、土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測、土地利用規(guī)劃以及基礎(chǔ)地理等多元信息的集合。近年來，多家GIS企業(yè)在上級部門領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助各地方國土部門開發(fā)并完成了“全國‘一張圖數(shù)據(jù)庫”。該數(shù)據(jù)庫的建成，將為土地執(zhí)法監(jiān)察提供穩(wěn)定、持續(xù)的遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)，提供全面、準確、及時的土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃狀況，為土地執(zhí)法監(jiān)察進行數(shù)據(jù)挖掘和決策分析提供必要的數(shù)據(jù)支撐。而“一張圖”的搭建將為土地執(zhí)法監(jiān)察提供一個數(shù)據(jù)支撐平臺，“一張圖”工程建設(shè)可以實現(xiàn)多元化數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，全面提高土地資源的監(jiān)察、決策和服務(wù)能力。

“一張圖”綜合應(yīng)用平臺集成了數(shù)據(jù)庫技術(shù)、海量數(shù)據(jù)管理技術(shù)、3S一體化技術(shù)，可實時對土地進行動態(tài)監(jiān)測，通過歷年數(shù)據(jù)對比分析、多年數(shù)據(jù)疊加分析等手段對土地執(zhí)法監(jiān)察信息進行展示和分析，有效提高了土地執(zhí)法人員業(yè)務(wù)分析水平和補助領(lǐng)導(dǎo)進行整體分析和宏觀調(diào)控能力，為領(lǐng)導(dǎo)進行決策支持提供了必要的技術(shù)支撐。

“‘一張圖數(shù)據(jù)庫”從根本上解決了土地執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)不全、依據(jù)不足和無法定性等問題。土地執(zhí)法監(jiān)察人員可以在圖上進行基本農(nóng)田非耕地預(yù)警分析、新增建設(shè)用地預(yù)警分析、新增建設(shè)用地的趨勢分析、新增建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)分析等，并可將分析的結(jié)果動態(tài)生成報表，然后進行匯總，生成決策分析報告。此外，使用“‘一張圖數(shù)據(jù)庫”數(shù)據(jù)可挖掘得到疑似新增建設(shè)用地圖斑，然后將其下派給指定的手持和PDA，從而使得土地執(zhí)法更具有目的性和針對性。

基于“一張圖”綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺的建設(shè)，是在建立“‘一張圖數(shù)據(jù)庫”的基礎(chǔ)上，利用3S網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、車輛集成與改裝等技術(shù)，搭建執(zhí)法監(jiān)察多級網(wǎng)絡(luò)指揮中心、車載土地利用遙感執(zhí)法巡查系統(tǒng)、手持PDA/GPS野外執(zhí)法調(diào)查取證系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)管理與分析應(yīng)用系統(tǒng)，并具備與建設(shè)用地審批、備案等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接與接口，真正形成的多級執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。利用該體系，將真正實現(xiàn)土地執(zhí)法工作從“被動應(yīng)對”到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早預(yù)防”的工作模式的轉(zhuǎn)變。

通過“一張圖”綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺的應(yīng)用，將使違法用地的快速發(fā)現(xiàn)、快速定性、快速查處成為可能，從而確保把違法用地行為消滅在萌芽狀態(tài)。

4完善土地違法行為發(fā)現(xiàn)和查處機制

遏制土地違法比較困難的另一個重要因素，就是土地違法發(fā)現(xiàn)機制和查處機制不健全。而利用“‘一張圖綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺”，通過3S技術(shù)、語音視頻技術(shù)、無線通信技術(shù)、巡查車輛和手持PDA/GPS的實時定位和監(jiān)控，可對巡察現(xiàn)場進行主動巡察、實時地查看以及數(shù)據(jù)挖掘分析，從而形成“天上看得見、網(wǎng)上查的實、地上管得住”的土地執(zhí)法監(jiān)察工作機制。利用該機制，將可以及時的發(fā)現(xiàn)違法趨勢和違法情況，在第一時間進行有效的制止。

省、市、縣國土資源行政主管部門可以根據(jù)當?shù)赝恋乩煤屯恋剡`法的形式和特點，合理劃分巡察區(qū)域，有針對性地確定巡察頻率和巡察重點并落實責(zé)任人，定時對劃分區(qū)域進行巡察和分析，及時發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。

建立健全向（鎮(zhèn)）、村執(zhí)法監(jiān)察信息員、協(xié)管員制度，完善社會監(jiān)督機制?？h級國土資源行政主管部門可以積極采取措施，加強向（鎮(zhèn)）國土所建設(shè)，落實人員、經(jīng)費和土地執(zhí)法必備的設(shè)備，利用執(zhí)法車輛或手持PDA/GPS，構(gòu)建全方位的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

建立網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)察制度。結(jié)合土地審批、土地供應(yīng)、土地利用、發(fā)現(xiàn)規(guī)劃、執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)系統(tǒng)和“一張圖”數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的執(zhí)法信息綜合監(jiān)察平臺，實現(xiàn)業(yè)務(wù)審批與執(zhí)法監(jiān)察的信息共享；通過對實時獲取的各類執(zhí)法監(jiān)察信息進行網(wǎng)絡(luò)化的統(tǒng)一管理和在線應(yīng)用，進行動態(tài)監(jiān)察和及時查處；利用“一張圖”綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺對用地圖斑進行合法性判別確定是否具有疑似違法性質(zhì)，一旦確定則開啟土地執(zhí)法巡查業(yè)務(wù)流程，進行實地巡察和圖斑、照片等信息采集，進行合法性判定。

建立動態(tài)的巡察機制和實時的監(jiān)控體系，有利于上級單位在第一時間內(nèi)獲取第一手材料，從而大大縮短上報和處理的周期。對于難以處理的土地違法違規(guī)單位，能夠及時向上級主管單位報告，并對其案件進行曝光公示，并將其列入“土地違法記錄名單”中，從而極大的震懾土地違法單位和人員，從根源上杜絕土地違法現(xiàn)象的發(fā)生。

5結(jié)論

創(chuàng)新土地執(zhí)法觀念，改變重事后查處、輕事前防范的做法，最重要的就是加強信息化技術(shù)的應(yīng)用，縮短土地執(zhí)法巡察的周期和時間，使得土地違法違規(guī)現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就可以立刻制止，從而降低違法制止和復(fù)墾的成本。充分利用3S技術(shù)，利用巡察車輛的機動靈活性，可形成健全完善的動態(tài)巡察責(zé)任制度，以此實現(xiàn)“全員監(jiān)察”和“全程監(jiān)察”。同時，還要強化部門聯(lián)動和協(xié)作監(jiān)察的機制，強化對外公示和內(nèi)部制約的機制，實現(xiàn)巡察主體與責(zé)任相掛鉤，嚴把土地管理質(zhì)量關(guān)，從源頭杜絕土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。