張巍 賈喜云

一、局部利益弱化：軍隊財務(wù)改革深入推進的價值取向

利益是社會經(jīng)濟活動和人們行為選擇的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，涉及到經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域、各個層面、各個環(huán)節(jié)和各類主體，源自于人們的主觀需求，具有一定的層次性。國防安全在為人們的各類利益實現(xiàn)提供保證的同時，其本身也是人類所追尋的一種現(xiàn)實利益。是一種具有非排他性和非競爭性的公共利益，主要依托軍隊財務(wù)，通過在軍事領(lǐng)域內(nèi)配置國防財力資源來實現(xiàn)。

由于利益需求差異性的存在，軍隊財務(wù)在配置國防財力資源，實現(xiàn)國防安全公共利益的同時，其內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)并非“鐵板一塊”，而是存在著不同主體所對應(yīng)的不同利益。尤其在市場經(jīng)濟條件下，“利益觀”也影響到軍隊建設(shè)，軍隊財務(wù)活動中的各類利益，已成為一種描述資源占有狀態(tài)的客觀存在，不存在明顯定性的價值判斷和天然的褒貶涵義。如果我們將國防安全公共利益看作軍隊財務(wù)活動中的“整體利益”的話，那么軍隊財務(wù)內(nèi)部不同主體所對應(yīng)的不同利益就是一系列“局部利益”，具體包括以軍隊各級單位、各類事業(yè)部門及各種組織等為代表的軍隊個體利益和軍人的個人利益。軍隊個體利益在實踐中集中表現(xiàn)為軍隊各級的單位利益及事業(yè)部門的部門利益。下圖簡單反映了軍隊財務(wù)視角下利益的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

軍隊局部利益與軍隊整體利益具有對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。一方面，局部利益是軍隊整體利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)。兩者在利益實現(xiàn)的目標(biāo)上是一致的，都是為了更有效地提供國防安全公共產(chǎn)品；但另一方面，兩者又是相互矛盾的。按照制度經(jīng)濟學(xué)的理論，制度具有自我強化機制和路徑依賴效應(yīng)，這種強化，更本質(zhì)表現(xiàn)為制度受益主體局部利益的強化。在資源稀缺且有限的前提下，局部利益過于強化，就會過多擠占超出自身份額應(yīng)有的資源，影響到軍隊整體利益對資源的正常占用，引發(fā)財權(quán)結(jié)構(gòu)失衡，最終損害到軍隊整體利益的實現(xiàn)效果。

在深入推進軍隊財務(wù)改革中，堅持以局部利益弱化為價值導(dǎo)向，事實上就是要通過采用一系列合法、合規(guī)、合理的手段、方法和程序等，有機協(xié)調(diào)好局部利益內(nèi)部，以及局部利益與整體利益之間的關(guān)系，控制和約束局部利益對整體利益資源的不當(dāng)、無序、失范的占用行為及結(jié)果，弱化、轉(zhuǎn)化、消除局部利益不利影響，充分發(fā)揮出局部利益在整體利益實現(xiàn)中的積極作用，從而促進軍隊整體利益得到最大限度的實現(xiàn)。值得注意的是：局部利益弱化，是要淡化影響軍隊整體利益實現(xiàn)，阻礙軍隊財務(wù)改革順利實施的消極、不利局部利益，而不是要徹底消滅所有局部利益。

二、以局部利益弱化為導(dǎo)向推行軍隊財務(wù)改革的原因

局部利益弱化作為我軍下一步財經(jīng)改革深化發(fā)展的價值導(dǎo)向，有以下三點原因：

（一）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進改革，順應(yīng)我軍財務(wù)改革發(fā)展的歷史規(guī)律

從歷史上看，建國后我軍每次發(fā)起的財務(wù)改革，都是為了有效實現(xiàn)不同歷史條件下軍隊整體利益，而對單位局部利益和事業(yè)部門局部利益實施地有針對性、有方向性、有策略性地淡化。只是在不同歷史時期，改革所處的內(nèi)、外部環(huán)境、形勢和要求有很大的不同，才使得改革本身呈現(xiàn)出多樣性，局部利益淡化的方式方法也呈現(xiàn)出一定的差異性，但以局部利益弱化來強化軍隊整體利益的財務(wù)改革模式一直沒有發(fā)生本質(zhì)性變化。例如，1958年到1965年的財務(wù)改革，其原因就是總部主管業(yè)務(wù)部門的部門局部利益過大，影響到了各級單位黨委統(tǒng)籌配置單位財力的能力，損害了軍隊整體利益的有效實現(xiàn)。為此，我軍建立了“黨委當(dāng)家、塊塊統(tǒng)管”財務(wù)管理體制，淡化了總部主管業(yè)務(wù)部門的“條條”利益，有機協(xié)調(diào)了單位利益與部門利益的關(guān)系。1991年的改革，其原因是1985年的改革夸大了事業(yè)部門在軍隊整體利益實現(xiàn)中的作用，致使各級單位的利益得不到保證。為此，我軍建立起了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下，財務(wù)部門與事業(yè)部門共同管理事業(yè)經(jīng)費”的“雙軌制”，重新調(diào)整淡化了“單位利益”和“部門利益”在軍隊整體利益實現(xiàn)中的消極部分，為軍隊整體利益的有效實現(xiàn)提供了保證。

（二）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進改革，能夠有效消除局部利益帶來的消極影響

第一，能夠有效避免局部利益過于強化導(dǎo)致的財權(quán)配置“極端化”問題。由于路徑依賴效益及利益自我強化機制的存在，受益的局部利益主體具有主動擴大自身利益份額的動機和能力。當(dāng)擴張的局部利益超過了其應(yīng)享有的利益份額時，局部利益主體所擁有的財權(quán)配置就會出現(xiàn)難以監(jiān)控的“極端化”失衡狀態(tài)，出現(xiàn)權(quán)力真空問題，這會直接弱化軍隊整體利益的實現(xiàn)效果。

第二，能夠有效地消除局部利益過于強化導(dǎo)致的財務(wù)制度績效非正常遞減問題。制度績效遞減，如果源自于邊際效益遞減規(guī)律，那屬于正常遞減，如果源自于軍隊利益格局失衡，那屬于局部利益過大引起的制度績效非正常遞減，會對軍隊整體利益實現(xiàn)造成不利影響。要消除制度績效的非正常遞減，必須緊扣原因，實施以局部利益弱化為導(dǎo)向的財經(jīng)改革。

第三，能夠有效地避免局部利益過于強化導(dǎo)致的資源擠占問題。由于軍隊整體利益與局部利益在資源消耗占用上存在短期替代關(guān)系，個體利益占用的資源多了，軍隊整體利益實現(xiàn)的資源需求就無從保障。當(dāng)局部利益過于強化時，軍隊個體利益的邊際“凈收益”將遠遠大于軍隊整體利益的邊際“凈收益”，國防安全建設(shè)的各類資源將主要流向強勢利益?zhèn)€體手中，整個軍隊整體利益將被強勢個體利益所取代，體現(xiàn)為強勢個體的局部利益需求，國防安全建設(shè)將無從保證。要有機協(xié)調(diào)好利益主體之間的資源分配和占用問題，必須實施以局部利益弱化為導(dǎo)向的財經(jīng)改革。

（三）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進改革，能夠有效適應(yīng)新形勢下局部利益的新變化

進入新世紀(jì)以來，我軍財務(wù)保障的內(nèi)外部環(huán)境、形勢和要求發(fā)生了重大變化，軍隊局部利益也呈現(xiàn)出了一些新的特點。一方面，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步成熟，個體利益的合法地位逐漸得到人們的普遍認同。以各類單位、部門、組織和個人為主體的軍隊局部利益逐漸“顯性化”，局部利益之間的博弈程度隨之加深，財務(wù)保障中局部利益協(xié)調(diào)、均衡、管理的難度進一步加大；另一方面，隨著國家經(jīng)濟實力的提升和戰(zhàn)略利益的合理拓展，我軍承擔(dān)起了各類非戰(zhàn)爭軍事行動保障任務(wù)，軍隊整體利益的內(nèi)涵和邊界有了新的拓展，財務(wù)保障范疇由此從傳統(tǒng)領(lǐng)域向多元化領(lǐng)域延伸，保障的綜合性、復(fù)雜性和多樣性程度進一步增強，需要協(xié)調(diào)的局部利益內(nèi)容也更多，結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。立足現(xiàn)有條件，按照新形勢下局部利益的新特點新變化，推進以局部利益弱化為核心的財務(wù)改革，是確保我軍財務(wù)持續(xù)、長遠、科學(xué)發(fā)展的必由選擇。

三、以局部利益弱化為導(dǎo)向推行軍隊財務(wù)改革的構(gòu)想

以局部利益弱化為導(dǎo)向推進軍隊財務(wù)改革，是一種財務(wù)改革理念和價值取向，最終必然要落腳到局部利益的淡化上，其目的就是要在軍隊整體利益有效實現(xiàn)條件下合理定位軍隊局部利益。

（一）宏觀層面：利益的宏觀配置實現(xiàn)“相對均衡化”

從經(jīng)濟學(xué)角度看，利益宏觀配置的均衡化，并不是利益配置的平均主義，而是指軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內(nèi)不同個體利益之間同時滿足均衡化條件所達到的狀態(tài)，即軍隊整體利益與局部利益在實現(xiàn)過程中的邊際“凈收益”相等，且軍隊局部利益內(nèi)不同主體在利益實現(xiàn)過程中的邊際“凈收益”相等。只有當(dāng)這兩個均衡化條件同時滿足時，軍隊利益的宏觀配置才算達到均衡。但現(xiàn)實中，由于技術(shù)條件制約、單位具體情況復(fù)雜等原因，利益宏觀配置的絕對均等化是不可能實現(xiàn)的，我們只能追求利益宏觀配置的相對均等化。具體做到以下幾點：

首先，對于不同戰(zhàn)區(qū)而言，利益配置的相對均等化是指各大戰(zhàn)區(qū)所占有的現(xiàn)實利益與其職能任務(wù)等相匹配，不存在超出其職能任務(wù)需求和范疇的過渡利益配置。由于我軍布防的疆域比較廣泛，各大戰(zhàn)區(qū)承擔(dān)的軍事職能任務(wù)有很大差異，我們不可能要求各大戰(zhàn)區(qū)的利益占有完全一致，只要戰(zhàn)區(qū)所占有的利益能夠正好滿足其職能任務(wù)需要，那就達到了利益配置相對均等化的要求。

其次，對于不同軍兵種而言，利益配置的相對均等化是指立足我軍當(dāng)前軍事斗爭準(zhǔn)備和非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)的形勢，通過利益宏觀配置，確保各軍兵種部隊自身利益占有滿足建設(shè)需要，軍兵種部隊之間利益分配有機協(xié)調(diào)。由于過去的戰(zhàn)爭，主要以陸軍為主，我軍過渡強化了陸軍對各類資源的占有，造成了“陸軍利益獨大”的現(xiàn)象。而當(dāng)前的戰(zhàn)爭，主要以信息化為特征，強調(diào)陸、海、空多軍兵種聯(lián)合作戰(zhàn)，各軍兵種協(xié)調(diào)發(fā)展已成大勢所趨。我們在考慮軍兵種層面的利益配置上，必須順應(yīng)形勢需要，在各軍兵種的利益配置做到協(xié)調(diào)和相對均衡。

最后，對于具體單位而言，利益配置的相對均等化是指單位利益和事業(yè)部門利益實現(xiàn)了有機協(xié)調(diào)和有序發(fā)展。一方面，要優(yōu)先保證單位利益的實現(xiàn)。確保黨委能夠調(diào)動全單位的資源，統(tǒng)籌安排單位的戰(zhàn)備訓(xùn)練和事業(yè)任務(wù)建設(shè)。另一方面，要在保證單位利益的前提下，不打破事業(yè)部門的利益實現(xiàn)鏈條，絕對不能出現(xiàn)之前改革中，為了強化“塊塊統(tǒng)管”的作用，人為斬斷上下級事業(yè)部門之間的經(jīng)費關(guān)系，影響事業(yè)任務(wù)正常建設(shè)的現(xiàn)象。

（二）中觀層面：利益的配置序位實現(xiàn)階梯化

任何改革都會存在一個利益分配的先后順序問題。以局部利益弱化為導(dǎo)向的財務(wù)改革，不可能一蹴而就，除了要堅持利益宏觀配置相對均等化的總體要求外，在改革分步推進中必須著眼可配置資源的有限性，統(tǒng)籌考量局部利益配置的具體序位。圍繞著軍隊整體利益有效實現(xiàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，做到局部利益配置的階梯化。

從原則上看，局部利益配置的階梯化，就是要按照“整體利益有益性”和“整體利益有益度”的原則來配置局部利益。所謂“整體利益有益性”原則，是指只有有利于軍隊整體利益實現(xiàn)的個體利益和個人利益，才有資格納入到財務(wù)改革局部利益配置的考慮范疇內(nèi)，如果某項軍隊個體利益的實現(xiàn)會嚴(yán)重地損害到軍隊整體利益，那么在財務(wù)改革中，這類個體利益是不值得考慮的，更不要說其利益分配順序了。所謂“整體利益有益度”原則。是指要按照局部利益對整體利益的有益程度安排配置序位。即對于軍隊整體利益實現(xiàn)越有利的個體利益，應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先考慮的位置上，排在利益分配序位的“前頭”，對于軍隊整體利益實現(xiàn)益處不大的個體利益，應(yīng)當(dāng)將其利益配置序位適當(dāng)推后。

從橫向上看，局部利益配置的階梯化就是要做到“同質(zhì)性”主體利益占有的“同一化”。所謂“同質(zhì)性”主體是指具有相同級別、相同類型、相同性質(zhì)、相同地域等條件的軍隊個體利益或個人等。所謂“同一化”是指利益配置的預(yù)期完全相同、過程基本相同、結(jié)果大體相同。由于“同質(zhì)性”利益主體之間具有利益實現(xiàn)條件的可比性、在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態(tài)應(yīng)當(dāng)做到大體相同。例如，對于同一個級別的軍隊單位而言，應(yīng)當(dāng)占有基本相同規(guī)模和程度的資源，其內(nèi)部服役的軍人，也應(yīng)基本上獲得相同的經(jīng)濟利益待遇及其他各類利益機會，而不應(yīng)當(dāng)有太大的差別。

從縱向上看：局部利益配置的階梯化就是要做到“異質(zhì)性”主體利益的層次化。所謂“異質(zhì)性”主體，與“同質(zhì)性”主體相對，是指具有不同級別、不同類型、不同性質(zhì)、不同地域等條件的軍隊個體利益或個人等。所謂“層次化”是指利益配置必須體現(xiàn)出主體的級別、類型、性質(zhì)和地域等差異性。由于“異質(zhì)性”利益主體具有不完全相同的利益配置條件，在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態(tài)也應(yīng)當(dāng)具有一定差異。例如，對于不同級別的軍隊單位而言，應(yīng)當(dāng)占有不同規(guī)模和程度的資源，其內(nèi)部服役的軍人，也應(yīng)根據(jù)工作的具體情況，在利益獲得上具有一定的差異性。但要注意的是，我們強調(diào)“異質(zhì)性”利益配置的差異化，并不是說軍人所在單位的級別越高，軍人個人的利益待遇就應(yīng)當(dāng)越好。事實上，軍人個人的利益配置和利益實現(xiàn)，必須考慮其具體的工作性質(zhì)、工作崗位、工作難度、任務(wù)量以及自身的素質(zhì)條件、工作經(jīng)驗和工作成績等，不能簡單地與其所在單位的利益配置混同考慮。

由于以局部利益弱化為導(dǎo)向的財務(wù)改革，強調(diào)利益配置的階梯化，這就會導(dǎo)致部分當(dāng)前不利于軍隊整體利益實現(xiàn)的局部利益，總是被安排在利益配置“末端”，長此以往，容易產(chǎn)生利益配置的“短缺”和“匱乏”。但這種“短缺”和“匱乏”是一種非均衡化的配置狀態(tài)，不應(yīng)長期存在。我們應(yīng)當(dāng)在合適的條件下，適當(dāng)考慮利益補償問題，以確保整個利益格局的均衡性。

（三）微觀層面：利益的配置方式實現(xiàn)差異化

在局部利益格局的微觀層面建設(shè)上，要區(qū)分核心利益和非核心利益，靈活采用重點化和剝離化的利益配置方式。

一是核心利益配置實現(xiàn)相對重點化。所謂“核心利益”是從局部利益對軍隊整體利益實現(xiàn)的貢獻程度來考察的，具體是指在處于軍隊建設(shè)的主要方向、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵項目上，能夠?qū)婈犝w利益的實現(xiàn)產(chǎn)生直接、積極、重大、深遠影響的軍隊個體利益和軍人個人利益。對核心利益，我們必須在利益配置上做到有所側(cè)重、有所傾斜，聚焦優(yōu)質(zhì)資源，加大投入和配置的力度。

二是非核心利益配置實現(xiàn)有限度剝離化。所謂“非核心利益”，是與“核心利益”相對應(yīng)的概念，是指對軍隊整體利益實現(xiàn)產(chǎn)生間接、短暫、有限的積極影響的個體利益或個人利益，一般指非重點區(qū)域、非重點方向、非重點建設(shè)的部隊、單位、部門和組織等。由于以局部利益弱化為導(dǎo)向的財務(wù)改革，主要強調(diào)資源集中、重點地配置于核心利益，因此，我們必須對非核心利益實施有限度剝離。利益剝離方法，可以是直接取消利益的存在，如取消單位的“制度外”福利，也可以是利益轉(zhuǎn)移配置，如將預(yù)算外財力統(tǒng)籌配置到軍隊建設(shè)最需要的地方等。利益剝離的重點并不是恒定不變的，會隨著外部形勢、軍隊建設(shè)的重點等發(fā)生本質(zhì)性變化，因而，利益剝離行為應(yīng)當(dāng)是靈活的，與時代發(fā)展緊密切合的。

（四）主體層面：權(quán)、責(zé)、利實現(xiàn)匹配化和對等化

對于一個具體的局部利益主體，如一個具體單位、部門、組織和軍人個人，其利益配置除了要受到利益的宏觀配置相對均等化、配置序位階梯化的影響外，還必須做到權(quán)、責(zé)、利的匹配化和對等化。所謂匹配化，是對具體局部利益主體利益配置的預(yù)期要求，是指對于具體的利益主體，被賦予了多大的財權(quán)，就必須負多大的責(zé)任，同時享有相應(yīng)的利益實現(xiàn)機會。所謂對等化，是對具體局部利益主體利益實現(xiàn)狀態(tài)的最終描述，是指對于具體利益主體，如果它能夠按照權(quán)責(zé)相匹配的原則，用好權(quán)，負好責(zé)，較好地完成所賦予的職能任務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)得的利益份額。