[摘 要]保護好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，有利于探索出一條經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的建立和完善是一項長期的系統(tǒng)工程，需要強化生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補償標準，完善生態(tài)補償?shù)恼敹愓?，健全對補償對象的經(jīng)濟激勵與生態(tài)保護約束機制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補償分擔(dān)體系。

[關(guān)鍵詞]鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)；生態(tài)環(huán)境保護；生態(tài)補償

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2012）05-0053-04

[作者簡介]涂曉玲（1964—），女，江西南昌人，東華理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟研究。（江西撫州 344000）

[基金項目]江西社會科學(xué)規(guī)劃“十一五”項目“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建研究”（10YJ30）的階段性成果。

Title： Thoughts of Countermeasures to Establish and Perfect Eco-compensation Mechanism in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Tu Xiaoling

Abstract： The protection of the eco-environment of the Poyang Lake Eco-economic Zone is an important measure to practice the scientific concept of development， which helps to explore a new path for coordinated development of economy and ecology. Its a long-term systematic engineering to establish and perfect mechanism for eco-compensation in the Poyang Lake Eco-economic Zone， which calls for reinforcement of eco-compensation supervision and management， scientific and rational establishment of eco-compensation standard， perfection of fiscal policies for eco-compensation， perfection of economic incentive for compensation object and eco-protection constraint mechanism， and the construction of multi-level eco-protection sharing system.

Key words： the Poyang Lake Eco-economic Zone； eco-environmental protection； eco-compensation

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是我國重要的生態(tài)功能保護區(qū)，是世界自然基金會劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，承擔(dān)著調(diào)洪蓄水、調(diào)節(jié)氣候、降解污染等多種生態(tài)功能。保護好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。對生態(tài)環(huán)境進行保護就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌兼顧的問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；就是解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)人民群眾的生存與發(fā)展問題；就是要下決心把鄱陽湖的保護治理和開發(fā)建設(shè)推向新的階段，促進科學(xué)發(fā)展，造福子孫后代。①

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀

近年來，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各級政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，把生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)提到了前所未有的高度，采取了一系列的重要舉措，使生態(tài)環(huán)境保護取得了顯著的成績。2011年上半年，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)化學(xué)需氧量減排完成國家下達任務(wù)的112%，二氧化硫減排完成國家下達任務(wù)的140%，恢復(fù)濕地植被1.5萬畝，建立珍稀瀕危生物物種資源保護區(qū)3個，獲批2個國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)；空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量也得到了進一步的提高，2010年鄱陽湖水質(zhì)基本穩(wěn)定在Ⅲ類左右，“五河”省控斷面Ⅲ類以上水質(zhì)比重為78%。其中，被國務(wù)院總理溫家寶稱為“山水武寧”的武寧縣境內(nèi)地表水水質(zhì)達到了國家二類標準，大氣環(huán)境質(zhì)量達到了國家一級標準，森林覆蓋率達到了69%，生態(tài)環(huán)境全面提升。

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償方面，江西九江進行了可貴的探索。2012年3月，九江市發(fā)改委在向國家發(fā)改委報送的鄱陽湖濕地生態(tài)補償試點方案中提出：對濕地保護進行生態(tài)補償，標準為“國家級濕地90元/畝，省級80元/畝，一般濕地70元/畝”。目前，進入征求意見階段的《生態(tài)補償條例》，已把濕地首次被納入生態(tài)補償范圍，這將為鄱陽湖濕地生態(tài)補償提供法律保障。

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護方面，江西省財政年年安排并逐年增加轉(zhuǎn)移支付資金，以“加快濕地恢復(fù)、加強野生動植物保護”。目前“已完成濕地植被恢復(fù)1.5萬畝，建立10個國家級濕地公園，23個省級濕地公園；已建珍稀瀕危生物物種資源保護區(qū)3個，野生動物救護與繁育中心1個，候鳥監(jiān)測站點150處；2010年獲批2個國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，并堅決打擊在鄱陽湖區(qū)非法采砂、定置網(wǎng)以及獵殺鳥類等行為”。②

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在探索生態(tài)補償、加快濕地恢復(fù)、加強野生動植物保護的同時，也在加快生態(tài)公益林建設(shè)。為此，江西連年增加生態(tài)補償金：“2008年，江西將國家重點公益林和省級公益林補償標準一并提高到8.5元/畝，2009年又提高到了10.5元/畝。2011年，江西生態(tài)公益林補償標準提高至每畝15元?！碑?dāng)前，江西省發(fā)改委正在調(diào)研由森林效益主要受益方分擔(dān)補償資金的補償途徑，建立由政府、社會等多種途徑籌集補償資金的森林生態(tài)效益補償機制，真正實現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”。③

江西省財政廳廳長胡強在江西省十一屆人大常委會第二十七次會議上表示，將主要從造林綠化、生態(tài)公益林補償?shù)攘鶄€方面加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的財政補償。從2011年起，江西省財政設(shè)立省級自然保護區(qū)專項資金，重點用于支持基礎(chǔ)條件好、具有重要示范意義的生態(tài)保護區(qū)。

二、建立和完善鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的對策

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護堅持“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，使保護和開發(fā)融為一體”，實現(xiàn)生態(tài)文明、經(jīng)濟文明、社會文明協(xié)調(diào)發(fā)展，④使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了明顯的提高，但與和諧社會和生態(tài)文明對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求相比，仍然存在一些差距。為此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)可從以下幾方面采取對策，不斷加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的力度。

（一）加快立法進程，為生態(tài)補償提供法律保障

生態(tài)補償立法的缺失是阻礙生態(tài)補償制度構(gòu)建的重要原因之一。我國應(yīng)盡快出臺生態(tài)環(huán)境基本法，建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機制，促使生態(tài)補償工作走上規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的軌道。通過相關(guān)法律法規(guī)對破壞環(huán)境的行為進行約束，對保護環(huán)境的行為進行鼓勵和支持。①

2010年4月，我國正式啟動《生態(tài)補償條例》起草工作。國家發(fā)展和改革委員會副主任杜鷹表示，制定《生態(tài)補償條例》是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是推進主體功能區(qū)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障，意義重大。我們將加強對重大問題的研究，包括生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延、補償標準、補償資金來源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架，爭取在2011年底前形成《條例》征求意見稿。②我們有理由相信，《生態(tài)補償條例》的出臺，必將有力地促進鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)。

（二）加強生態(tài)績效考核

進行生態(tài)績效考核是推進生態(tài)環(huán)境保護的重要手段。2011年10月《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》強調(diào)，地方各級人民政府要切實把環(huán)境保護放在全局工作的突出位置，列入重要的議事日程，明確目標任務(wù)，完善政策措施，組織實施國家重點環(huán)保工程。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各級政府需要把生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

首先，實行生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，強化生態(tài)績效考核。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)可按照《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)逐步建立綠色國民經(jīng)濟核算考評機制，提高生態(tài)指標考核權(quán)重系數(shù)，將綠色GDP納入鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為負責(zé)人任職、獎懲的重要依據(jù)，實行環(huán)境保護一票否決制。堅持和完善各級地方政府環(huán)境目標責(zé)任制，逐級簽訂鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)目標責(zé)任書，③對未完成目標任務(wù)考核的地方實施區(qū)域限批，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

其次，建立環(huán)境保護工作的職能部門考核機制。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各級政府應(yīng)制定生態(tài)環(huán)境保護的具體目標，將生態(tài)環(huán)境保護成效、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保投入和能力建設(shè)等作為重要的考核指標，下達給各地相關(guān)職能部門，并實行年度目標管理，定期（每月、每季度）進行考核，對考核結(jié)果進行公布；表彰和獎勵對生態(tài)環(huán)境保護作出貢獻的單位和個人，追究造成嚴重生態(tài)環(huán)境事故發(fā)生、阻擾生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作人員的責(zé)任。

（三）征收生態(tài)環(huán)境稅以建立生態(tài)補償機制

依據(jù)“誰污染，誰納稅”的原則，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)可規(guī)定：有污染排放行為或生產(chǎn)污染產(chǎn)品的企業(yè)和個人，要繳納生態(tài)環(huán)境保護稅，建立生態(tài)補償機制。

1.擴大征稅范圍，開征新的生態(tài)環(huán)境稅。目前，資源稅僅涉及原油、天然氣、黑色金屬礦等七種資源，課稅對象局限于礦產(chǎn)資源，對鄱陽湖流域具有重大生態(tài)經(jīng)濟價值的水資源、生物資源、森林資源以及土地資源等沒有征稅。①目前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)征收的環(huán)境保護稅稅收收入遠遠滿足不了治理污染和保護環(huán)境的需要，這在一定程度上影響著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人民群眾對生態(tài)環(huán)境的日益重視，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)可考慮逐步開征新的生態(tài)環(huán)境稅，如水體污染稅、噪音稅、有害氣體排放稅、城鄉(xiāng)垃圾處置稅等，以激勵約束企業(yè)進行清潔生產(chǎn)，保護生態(tài)環(huán)境。

2.考慮生態(tài)環(huán)境破壞產(chǎn)生的外部性成本，提高資源稅的稅率。資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)認為，引起資源不合理的開發(fā)利用以及環(huán)境污染破壞的重要原因之一是外部性，因此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在制訂資源稅的稅率時應(yīng)充分考慮資源的不同開采條件及其對生態(tài)環(huán)境資所產(chǎn)生的外部性成本。政府應(yīng)對產(chǎn)生負外部成本的生產(chǎn)企業(yè)進行處罰，以使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會成本，達到增進整個社會福利水平的目的。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)應(yīng)按產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境破壞的外部性成本大小來設(shè)置稅率，在征收資源稅時，可根據(jù)資源可否再生進行分類。對于不可再生資源可以采用倒累進的重量法征收，避免資源被浪費；對于再生性資源產(chǎn)品，可以根據(jù)每種資源的直接成本和補償再生的時間，從價法確定稅率。②

（四）設(shè)立生態(tài)補償專項資金，拓寬生態(tài)補償籌資渠道

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護離不開生態(tài)補償機制的建立，但生態(tài)補償機制建設(shè)所需資金既要依靠政府，也要充分調(diào)動非政府組織和個人的積極性，還可爭取國際社會的援助。

1.設(shè)立生態(tài)補償專項資金。為解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)布局作出調(diào)整后的利益平衡，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，建立健全鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)要按照《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例（草案）》的規(guī)定，“設(shè)立生態(tài)補償專項資金，因鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)國家級濕地自然保護區(qū)濕地保護的需要，使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補償。此外，湖區(qū)專業(yè)漁民因禁漁期造成生活困難的，也應(yīng)當(dāng)給予必要的生活補助”。

2.拓寬生態(tài)補償籌資渠道。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)一方面可以通過發(fā)行地方政府債券、生態(tài)建設(shè)債券等途徑拓寬生態(tài)補償籌資渠道，另一方面可以積極吸收社會捐贈資金，鼓勵非政府組織和個人捐贈資金以支持鄱陽湖流域的生態(tài)環(huán)境保護。同時，還要開展國際交流與合作，積極爭取生態(tài)補償?shù)膰H援助，如世界銀行等國外機構(gòu)和TNC、WWF等國外非政府組織提供的濕地基金。

三、結(jié)束語

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的建立和完善是一項長期的系統(tǒng)工程，需要解決眾多復(fù)雜的問題，涉及生態(tài)保護體系、機制和建設(shè)資金籌措及使用等各個方面。當(dāng)前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，生態(tài)補償機制還不夠健全，補償依據(jù)、補償標準、補償對象等缺乏具體的規(guī)定和操作性強的措施，需要強化生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補償標準，完善生態(tài)補償?shù)恼敹愓撸∪珜ρa償對象的經(jīng)濟激勵與生態(tài)保護約束機制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補償分擔(dān)體系。

責(zé)任編輯：胡穎峰