[摘 要]本文從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的新格局著眼，分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的新形勢，從而進(jìn)一步剖析“十二五”及未來一段時期農(nóng)村公共服務(wù)的新任務(wù)，并討論新形勢新任務(wù)對供給機(jī)制創(chuàng)新提出的新要求。本研究發(fā)現(xiàn)，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的形勢是比較嚴(yán)峻的，主要壓力不是來自于國家公共服務(wù)規(guī)劃的要求，而是來自于區(qū)域競爭的壓力和省委省政府確定其走在全國前列的目標(biāo)定位。

[關(guān)鍵詞]鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū) 區(qū)域競爭 公共服務(wù)均等化 供給機(jī)制創(chuàng)新

[中圖分類號]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] [文章編號]1674-6848（2012）05-0057-08

[作者簡介]江永清（1976—），男，湖北大冶人，管理學(xué)博士，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院講師，主要從事基層政府治理研究（南昌 330045）。

[基金項(xiàng)目]江西省“十二五”哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究”（11GL40）的階段性成果。

Title： A Situation Analysis of Rural Public Service Supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Jiang Yongqing

Abstract： From the angle of the new pattern of Chinas regional development strategy， this paper analyses the new situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone， furthers to analyze the new tasks of rural public service supply in the twelfth five-year plan period and the years to come， and discusses the new requirements for innovation in supply mechanism brought about by the new situation and the new tasks.This study finds that the situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone is relatively serious， with the main pressure not from national public service planning requirements， but from regional competition pressure and provincial government target location for taking the lead in China.

Key word： the Poyang Lake Eco-economic Zone； regional competition； public service equalization； innovation in supply mechanism

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的新形勢

（一）從國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和政府職能的轉(zhuǎn)變看，公共服務(wù)已經(jīng)成為區(qū)域間政府競爭的重要部分，而農(nóng)村公共服務(wù)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的優(yōu)勢已經(jīng)成為區(qū)域政府必須爭取的競爭優(yōu)勢。2008年國際金融危機(jī)以來，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)板塊多元化，國家近年來已經(jīng)批準(zhǔn)的各類區(qū)域規(guī)劃已達(dá)21個之多，區(qū)域競爭已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力競爭，更重要的是政府服務(wù)能力的競爭。而這種競爭將會削弱鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)爭取國家支持和資源保障力度，也意味著各區(qū)域先行先試的創(chuàng)新和發(fā)展成果將成為進(jìn)一步爭取政策支持的前提條件。

（二）從中部地區(qū)看，長株潭城市群和武漢經(jīng)濟(jì)圈兩型社會建設(shè)的推進(jìn)，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共服務(wù)方面成為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的競爭對手。下面以長株潭為例進(jìn)行比較分析。長株潭城市群地處我國中南部，以長沙、株洲、湘潭三市所轄行政區(qū)域?yàn)橹黧w，國土面積2.8萬平方公里，2007年末總?cè)丝?325.6萬人，2007年12月，被國家批準(zhǔn)為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，長株潭城市群的發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面。①

十二五期間，長株潭城市群在完善公共服務(wù)方面提出了許多重大的政策舉措，從長株潭城市群確立的發(fā)展戰(zhàn)略看，農(nóng)村公共服務(wù)具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和超前性，相比之下2013年的各項(xiàng)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)“十二五”規(guī)劃的水平。因此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和體系要立足于國家的整體部署，積極參照周邊區(qū)域的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)省情進(jìn)行及時的調(diào)整，否則走在全國前列并產(chǎn)生示范的功效和意義就要打折扣。

（三）從我國上升為國家層面的生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)看，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的比較效應(yīng)，對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)形成一定的挑戰(zhàn)。黃河三角洲地區(qū)，是以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區(qū)為基礎(chǔ)，向周邊延伸擴(kuò)展形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。地域范圍包括東營和濱州兩市全部，以及與其相毗鄰，自然環(huán)境條件相似的濰坊北部寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣和煙臺萊州市。共涉及6個設(shè)區(qū)市的19個縣（市、區(qū)），總面積2.65萬平方公里，占全省的六分之一。②

黃河三角洲和鄱陽湖是國家批準(zhǔn)的兩個上升為國家戰(zhàn)略層面的以“生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”命名的區(qū)域。很顯然，黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生直接的影響（見表1）。盡管兩大生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然在定位和區(qū)域上有較大差異，但是兩者之間還是具有一定的可比性。

從兩大生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的規(guī)劃目標(biāo)和政策選擇看，黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)與鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的差距并不大，但是這形成了兩種潛在的壓力（見表2）：一是目標(biāo)的質(zhì)量差距，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，壽光的蔬菜產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系全國知名。其無論是經(jīng)濟(jì)條件和財政支持力度都比鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)好。因此，實(shí)施過程的質(zhì)量和實(shí)際軟硬件配套則是差距所在，目標(biāo)定得比較保守實(shí)際實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力就強(qiáng)。二是公共服務(wù)執(zhí)行的壓力（見表3）。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的公共服務(wù)要走在全國前列，或者高于中部地區(qū)的水平，這樣在實(shí)施的過程中，就需要進(jìn)一步調(diào)整政策，但是現(xiàn)實(shí)的資源和財力條件以及軟件不足就會使執(zhí)行的過程中出現(xiàn)大打折扣。

綜上所述，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)面臨著嚴(yán)峻的競爭形勢，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)需要根據(jù)規(guī)劃的要求，加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，既要激勵而為，也要量力而行，不僅注重硬件建設(shè)，而且要注重軟件配套，才能夠在中部地區(qū)和與黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的競爭中取得自身的優(yōu)勢，并產(chǎn)生較好的示范作用。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的新任務(wù)

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)的任務(wù)來自三個層面，一是國家“十二五”基本公共服務(wù)規(guī)劃；二是省委省政府建設(shè)新農(nóng)村的政策決策；三是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施的自身要求。

（一）國家十二五規(guī)劃及基本公共服務(wù)規(guī)劃，對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了新要求。按照胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的政治要求，國家“十二五”規(guī)劃綱要的整體安排中將包括農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)成為發(fā)展國家戰(zhàn)略重要的組成部分。國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃將基本公共服務(wù)的范圍確定為：公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等11個領(lǐng)域的基本公共服務(wù)。國家“十二五”基本公共服務(wù)規(guī)劃，一共包括11個類別，80項(xiàng)具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（見表4）①。而專門為農(nóng)村設(shè)計(jì)的公共服務(wù)涉及6個類別，8項(xiàng)具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

從國家農(nóng)村公共服務(wù)供給的指標(biāo)體系看，“十二五”期間鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的相關(guān)指標(biāo)的壓力和差距并不大。已經(jīng)有4項(xiàng)指標(biāo)高于國家“十二五”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，有3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)明確提出不低于或者高于國家標(biāo)準(zhǔn)，只是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的問題。只有新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險1項(xiàng)的實(shí)施需要進(jìn)一步加大力度。

（二）省委、省政府推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了新任務(wù)。中共江西省委 江西省人民政府：《關(guān)于實(shí)施和諧秀美鄉(xiāng)村建設(shè)工程的若干意見》提出 全省農(nóng)村總體位居“三個前列”、取得“四個突破”、達(dá)到“四個提升”，即：村容鎮(zhèn)貌及人居環(huán)境、基本公共服務(wù)、社會保障水平位居全國前列。②

鄱陽湖流域面積占全省國土面積的97.3%，江西省農(nóng)村絕大多數(shù)處于鄱陽湖流域范圍。實(shí)施和諧秀美鄉(xiāng)村建設(shè)工程，不僅更好地從源頭上保護(hù)好“一湖清水”，為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)增添新的動力和活力。而且也進(jìn)一步提出了鄱陽湖生態(tài)景區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的新任務(wù)。

（三）鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了新任務(wù)。國務(wù)院批準(zhǔn)的鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給新任務(wù)。①

全省新農(nóng)村建設(shè)對于公共服務(wù)主要是面上的安排、總體目標(biāo)和原則要求（見表5），而鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目則是區(qū)域性的，是具體的任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)（見表6），具有相當(dāng)?shù)挠残约s束，而且該規(guī)劃已經(jīng)經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。因此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃及其實(shí)施方案的任務(wù)是當(dāng)前及今后一個時期的硬性任務(wù)，需要加大投資和保障力度，才能夠推動鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)有實(shí)際成效。

三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新面臨的新要求

（一）國際經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。從農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式和模式來說，世界范圍內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)供給大體上存在三種模式（見表7）：

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的選擇，需要借鑒國外的三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：第一點(diǎn)，就是要按照政府主導(dǎo)的原則，將基本農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)和基本生態(tài)服務(wù)作為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重要部分，根據(jù)公共物品的屬性給予應(yīng)有的政策保障和資金支持；第二，注重建立生產(chǎn)、生活、生態(tài)立體公共服務(wù)的供給模式，并合理界定和保障基本公共服務(wù)的提供范圍和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；第三，注重政府主導(dǎo)、社會治理和市場參與三者之間的相互協(xié)同機(jī)制建設(shè)，國外的農(nóng)業(yè)合作組織和各種市場主體為公共服務(wù)的提供產(chǎn)生了非常積極的作用，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各項(xiàng)農(nóng)村公共服務(wù)需要發(fā)揮多元主體的積極作用。

（二）從國家公共服務(wù)供給政策動向看，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)必然要先行先試、勇于創(chuàng)新才能發(fā)揮示范作用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村公共服務(wù)有關(guān)的農(nóng)業(yè)基本服務(wù)和生態(tài)性服務(wù)是農(nóng)村公共服務(wù)不可忽視的部分。在《國家“十二五”規(guī)劃綱要》中，基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)兩個領(lǐng)域的基本公共服務(wù)重點(diǎn)任務(wù)納入公共服務(wù)之中，包括：行政村通公路和客運(yùn)班車，城市建成區(qū)公共交通全覆蓋；行政村通電，無電地區(qū)人口全部用上電；郵政服務(wù)做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵；縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測評估能力；保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全等。

因此，從農(nóng)村公共服務(wù)的范圍看，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)開始不斷拓展范圍，農(nóng)業(yè)和生態(tài)服務(wù)成為重要組成部分，對于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，這些部分只是農(nóng)村公共服務(wù)體系的一種結(jié)構(gòu)性嵌入問題，而且在規(guī)劃及其實(shí)施方案中都已有了具體的考量，并作出較為詳細(xì)的安排。因此，生產(chǎn)、生活、生態(tài)這三大基本公共服務(wù)體系如何進(jìn)行有效的結(jié)構(gòu)合理安排和體制創(chuàng)新，作為國家鼓勵先行先試的示范區(qū)，要形成大湖流域治理示范效應(yīng)，就必須進(jìn)一步探索農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)服務(wù)的立體保障和多元合作供給模式。

就機(jī)制創(chuàng)新的要求看，國家“十二五”公共服務(wù)規(guī)劃對供給問題進(jìn)行了方向性的政策引導(dǎo)，并就農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式進(jìn)行了相關(guān)制度安排。

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃也明確，2009年至2015年為先行先試、強(qiáng)基固本階段，主要任務(wù)是創(chuàng)新體制機(jī)制，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，壯大生態(tài)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，初步形成生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新模式。而先行先試離不開區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。如何實(shí)現(xiàn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民基本公共服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，生產(chǎn)、生活、生態(tài)服務(wù)的一體化，對于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)示范作用發(fā)揮具有舉足輕重的作用，進(jìn)而影響到鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)整個戰(zhàn)略發(fā)展的基礎(chǔ)是否扎實(shí)，發(fā)展的持續(xù)性是否充分，發(fā)展的模式是否高效和穩(wěn)定。

四、幾點(diǎn)結(jié)論

第一，鄱陽湖設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的形勢是比較嚴(yán)峻的，主要壓力不是來自于國家公共服務(wù)規(guī)劃的要求，而是來自于區(qū)域競爭的壓力和省委省政府對農(nóng)村公共服務(wù)走在全國前列的目標(biāo)定位。

第二，農(nóng)村公共服務(wù)供給的任務(wù)拓展范圍，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高的趨勢明顯，相對來說，鄱陽湖設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要形成示范效應(yīng)，就必須先行先試，勇于開創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新的新局面，但是農(nóng)村公共服務(wù)的主要指標(biāo)上走在全國的前列從現(xiàn)實(shí)上看難度很大，走在中部地區(qū)前列也有較大壓力，但可以爭取，達(dá)到全國平均水平以上是切實(shí)可行的，具有可操作性。

第三，從供給機(jī)制安排上，如何實(shí)現(xiàn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)服務(wù)的一體化模式，對于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)示范作用發(fā)揮具有舉足輕重的作用，也是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)模式創(chuàng)新的真正意義所在。

責(zé)任編輯：王俊