黃麗

為提高土地的利用效率和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，園區(qū)特別是專業(yè)性園區(qū)建設(shè)成為當(dāng)前我國城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一個重要模式。但由于對園區(qū)開發(fā)企業(yè)的性質(zhì)認(rèn)識不清，政策也比較模糊，因此園區(qū)開發(fā)經(jīng)常被視為房地產(chǎn)開發(fā)、地方政府投融資平臺項目和一般的土地一級開發(fā)而受到調(diào)控政策的影響。銀行對園區(qū)開發(fā)貸款也因宏觀形勢時緊時松，不同銀行的做法也不太一樣，因此，有必要正確認(rèn)識一下園區(qū)開發(fā)的性質(zhì)和園區(qū)開放貸款。

園區(qū)開發(fā)的性質(zhì)

園區(qū)是指在政府支持下成片開發(fā)用于旨在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域。從改革開放初期，全國在特區(qū)和沿海開放城市開始建立出口加工區(qū)，后來在沿海及內(nèi)地建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及工業(yè)園區(qū)。近十多年來，園區(qū)建設(shè)已經(jīng)朝著專業(yè)化園區(qū)的方向發(fā)展，文化創(chuàng)意園、生物醫(yī)藥園、信息產(chǎn)業(yè)園、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園等層出不窮。

最初的開發(fā)區(qū)建設(shè)時期，是以純粹的招商引資為目的，而以土地入股和招商為條件。近十多年來，園區(qū)開發(fā)模式已經(jīng)開始改變。隨著經(jīng)營城市和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，園區(qū)建設(shè)盡管仍然是以追求園區(qū)建成后企業(yè)產(chǎn)業(yè)的稅收、就業(yè)以及對周邊的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)為目的，但不再將土地作為廉價的資源而隨意處置，而是將其作為重要的資產(chǎn)來經(jīng)營，不僅要收回成本甚至還要實現(xiàn)土地開發(fā)收益。相應(yīng)地，開發(fā)模式已經(jīng)從最初的政府直接開發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲袌@區(qū)開發(fā)建設(shè)公司按照市場化的辦法來進(jìn)行籌資和投資開發(fā)。園區(qū)開發(fā)公司一般是政府出資并經(jīng)國土部門授權(quán)的土地一級開發(fā)商。在有些地方，園區(qū)開發(fā)公司是園區(qū)主管政府沒有出資關(guān)系的域外國有或民營企業(yè)。后者與當(dāng)?shù)卣鲑Y興建的開發(fā)企業(yè)不同的是，除了獲得相應(yīng)的管理費(fèi)作為開發(fā)回報之外，還能享受相應(yīng)的土地收益分成。他們負(fù)責(zé)來進(jìn)行規(guī)劃、拆遷、進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商等工作，有些較早成立的綜合性園區(qū)開發(fā)公司甚至能從事部分二級開發(fā)和后期物業(yè)管理工作。從產(chǎn)品來看，不僅包括科研熱地出現(xiàn)，還有工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)房、科技企業(yè)孵化器、商業(yè)地產(chǎn)、配套保障性住宅及商業(yè)住宅等多種產(chǎn)品。

園區(qū)開發(fā)項目具有一定的公益性，園區(qū)開發(fā)企業(yè)也不以追求土地開發(fā)收益為主要目的。園區(qū)開發(fā)與一般房地產(chǎn)開發(fā)都有著周期較長、資金需求大等特點，都是順經(jīng)濟(jì)周期行業(yè)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策影響較大。但與房地產(chǎn)行業(yè)（保障房項目和經(jīng)濟(jì)適用房除外）以追求利潤為目的不同，園區(qū)開發(fā)具有一定的公益性。

由于園區(qū)開發(fā)是落實政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚為主要目的的，因此是具有一定公益性的開發(fā)活動。相應(yīng)地園區(qū)開發(fā)企業(yè)也會得到政府的直接支持，與一般的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)相比具有如下優(yōu)勢：一是拆遷難度稍小一些，由于地方政府出面，可以發(fā)揮基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的作用，從而協(xié)調(diào)相應(yīng)的村民委員會做好相應(yīng)工作；二是政府會在資金上提供相應(yīng)的支持或融資便利，如財政資金、政府投融資平臺取得的資金轉(zhuǎn)借；三是招商并非純企業(yè)行為，政府也會利用各種機(jī)會來宣傳和招商，也會提供園區(qū)配套政策等其他優(yōu)惠條件吸引投資者。與此相適應(yīng)，這類開發(fā)企業(yè)畢竟是政府出資或政府支持的公司，不能以獲取土地開發(fā)收益為主要目的，而只能在土地收益覆蓋成本后取得合理的回報（一般是土地開發(fā)成本的10%）。因此，土地一級開發(fā)的投資收益與一般的房地產(chǎn)項目相比不可能有較高的回報，但園區(qū)開發(fā)企業(yè)可能獲得某些特定的二級項目，獲得相應(yīng)的回報，且在后續(xù)的租金和物業(yè)管理中獲得比較穩(wěn)定的回報。

園區(qū)開發(fā)項目本身產(chǎn)生的收益能覆蓋成本，不同于一般純公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。一般的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目本身不會產(chǎn)生相應(yīng)的現(xiàn)金流入，形成的是純公益性的資產(chǎn)。從這個角度看，園區(qū)開發(fā)公司與承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的政府投融資平臺不同。盡管它們都有政府背景，開發(fā)的項目都具有一定的公益性。但一般來說，平臺公司只是一個投資主體和融資主體，其經(jīng)營主要通過下屬不同類型的公司來經(jīng)營，平臺公司的資產(chǎn)要比園區(qū)開發(fā)企業(yè)復(fù)雜得多，既有不少公益性的資產(chǎn)，又有一些經(jīng)營性資產(chǎn)。政府融資平臺作為各級政府融資統(tǒng)借統(tǒng)還的承貸主體，貸款主體背景的特殊使得資金去向也有別于普通貸款，體現(xiàn)出行政性、政策性和公益性等用途。而從銀行信貸角度看，此類貸款一般額度大，動輒幾億元、十幾億元甚至幾十億元；資金去向往往由融資平臺再分配，銀行難以嚴(yán)密跟蹤；貸款期限長，最長超過25年，跨越幾屆政府任期。而園區(qū)建設(shè)公司本身就從事直接的開發(fā)經(jīng)營活動，其主要資產(chǎn)是經(jīng)營性的，資產(chǎn)比較單一，投資者或資金提供方易于把握，園區(qū)建設(shè)項目也不同于一般沒有直接現(xiàn)金流入純公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如城市道路）項目。園區(qū)開發(fā)建設(shè)是能夠通過出售土地產(chǎn)生現(xiàn)金流而償還投資的。有些公司甚至還能從事二級房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理，這些都會產(chǎn)生持續(xù)的現(xiàn)金流，當(dāng)然一些公司甚至參股優(yōu)秀的入園企業(yè)而獲得投資收益。

園區(qū)開發(fā)與土地儲備制度下的普通土地一級開發(fā)也有明顯區(qū)別。我國在全國范圍內(nèi)推行土地儲備制度后，根據(jù)土地儲備制度的核心理念，城市建設(shè)用地在出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之前，必須由土地儲備機(jī)構(gòu)完成土地的收儲、整理和前期開發(fā)工作（即土地一級開發(fā)），之后再按照政府的土地出讓計劃出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。土地儲備制度的推行，使得土地一級開發(fā)獨立于二級開發(fā)。園區(qū)開發(fā)貸款也屬于土地儲備制度下的一級開發(fā)，并以二級土地的出讓收益來覆蓋成本的土地經(jīng)營活動。但它們的區(qū)別也是明顯的，一般土地一級開發(fā)是由國土部門直接決策和管理的活動。而園區(qū)開發(fā)是則是在當(dāng)?shù)卣畬用鏇Q策、國土部門配合并授權(quán)后由園區(qū)開發(fā)企業(yè)來進(jìn)行招商的綜合性開發(fā)經(jīng)營活動；園區(qū)土地招商對象具有一定的指向性（應(yīng)當(dāng)是政府選定的某一類企業(yè)），而非園區(qū)的土地儲備則沒有相應(yīng)的指向性。園區(qū)建設(shè)一般是當(dāng)?shù)卣闹攸c工程，與一般非園區(qū)項目的土地開發(fā)相比更具有政策優(yōu)勢。

總之，園區(qū)開發(fā)不能視為房地產(chǎn)行業(yè)，也不能簡單視為地方政府投融資平臺項目和普通的土地儲備中心土地一級開發(fā)，而是具有一定政策性、公益性但自身有相應(yīng)收益具有明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性的一級土地開發(fā)和招商活動。但事實上，園區(qū)開發(fā)有著自身的特點，應(yīng)當(dāng)視為一般的直接能產(chǎn)生現(xiàn)金流的工程項目看待。園區(qū)開放貸款也應(yīng)視為一種特殊的項目融資安排。當(dāng)然，園區(qū)也應(yīng)當(dāng)扶優(yōu)促劣，但這應(yīng)當(dāng)讓市場選擇。對于那些位置好、定位準(zhǔn)確的園區(qū)，開發(fā)能力、招商能力和管理能力強(qiáng)的園區(qū)開發(fā)企業(yè)，銀行應(yīng)當(dāng)積極提供支持。

園區(qū)開發(fā)項目貸款的風(fēng)險特征及控制

園區(qū)開發(fā)是資金密集型行業(yè)，銀行貸款是園區(qū)開發(fā)的主要來源。為了做好這類貸款，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識園區(qū)開發(fā)的資金需求特點。

資金需求量大。園區(qū)開發(fā)往往涉及幾平方公里甚至10多平方公里的土地開發(fā)，投資的內(nèi)容不僅包括道路、給排水網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、煤氣、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括綠化等公建配套設(shè)施，而且面臨非常艱巨的拆遷任務(wù)，從許多園區(qū)開發(fā)項目來看，拆遷費(fèi)用占到總費(fèi)用的一半以上，園區(qū)開發(fā)資金動輒需要幾十億元仍至幾百億元的資金。

資金使用周期長。園區(qū)開發(fā)從規(guī)劃、拆遷、土地平整、設(shè)施建設(shè)到土地出讓，有一個較長的過程，快則三至五年，長則上十年。而且，由于拆遷時間具有一定不確定性，很有可能拉長整個項目的時間。

前期投入大。園區(qū)開發(fā)工作中拆遷一般是控制性詳細(xì)規(guī)劃做完后對規(guī)劃所劃定區(qū)域內(nèi)居民一次性完成，這部分的投入是必須的前期投入，而且投入的規(guī)模非常大。土地的平整可以分步進(jìn)行，成熟一塊地出讓一塊地，以此減少資金的壓力，基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套設(shè)施的建設(shè)也可以分步進(jìn)行，但前期一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施投入如路、水、電、氣等，仍然是不小的投資。因此，土地一級開發(fā)對前期的資金壓力特別大。

園區(qū)是以土地收益作為主要現(xiàn)金流收回投資的。從園區(qū)開發(fā)的直接收益來說，本身要經(jīng)歷由初創(chuàng)期到上升期和成熟期的發(fā)展軌跡。在園區(qū)起步之時，各項配套基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，園區(qū)人氣還不高，名氣還不大，入駐企業(yè)可能不多，企業(yè)不一定很大，為了鼓勵先期入駐企業(yè)一般會給予一定的優(yōu)惠，土地收益有限。隨著園區(qū)知名度的提升，一些實力強(qiáng)的企業(yè)可能會爭相入駐，土地價格就會上漲，土地收益也就會增加。

由于拆遷成本呈快速上漲趨勢，為了節(jié)約拆遷總成本，拆遷工作盡可能在前期一次性完成。再加上其他的開發(fā)成本，其資金流向的特點是，在初期資金凈流出，而在后期凈流入。在實踐中，園區(qū)開發(fā)會按照一般地產(chǎn)項目那樣分期開發(fā)和滾動開發(fā)的模式進(jìn)行。

顯然，這巨大的資金需求和較長的資金占用時間以園區(qū)開發(fā)企業(yè)自身的資產(chǎn)來進(jìn)行開發(fā)是不現(xiàn)實的，需要大量籌措外部資金。銀行貸款自然非常需要，但銀行對于園區(qū)開放貸款面臨兩個難題。一是抵押的效力問題。一些銀行要求園區(qū)開發(fā)貸款以土地使用權(quán)作為抵押，但由于一級開發(fā)的土地尚未出讓，因此實際上并沒有辦理土地使用權(quán)證，抵押不具有法律效力，貸款出現(xiàn)風(fēng)險時銀行無法對抵押物進(jìn)行處理變現(xiàn)。二是各家銀行對園區(qū)貸款的政策不一，認(rèn)識不一，而由于受銀行單戶貸款比限制往往僅一兩家銀行的貸款難以保證資金運(yùn)行。

為了解決上述兩個問題，一是建議銀行比照項目融資來發(fā)放土地開放貸款。所謂項目融資是基于項目本身未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流而提供的融資方式。為此，需要有相應(yīng)的合約設(shè)計。二是建議銀行以銀團(tuán)貸款方式解決。由于園區(qū)開發(fā)金額一般都比較大，由一家銀行單獨貸款，不僅要受到資本金比率的制約，還要受到貸款集中度風(fēng)險的考驗，且還會受到信息不對稱的影響。采用銀團(tuán)貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險。三是為了降低銀行資金的風(fēng)險和單戶貸款占比過高的風(fēng)險，建議銀行協(xié)助安排委托貸款，或委托貸款與銀行貸款相結(jié)合。

園區(qū)開發(fā)項目貸款的風(fēng)險主要來自于三方面：一是開發(fā)成本是否控制在預(yù)定范圍內(nèi)。隨著時間的推移，開發(fā)成本是在上升的，主要是因為拆遷成本、施工成本是上升的。在做項目評估時，需要將這一因素考慮進(jìn)去。二是開發(fā)進(jìn)程能否按期完成。一旦不能如期完成相應(yīng)的開發(fā)任務(wù)，意味著成本的上升和投資回收的推遲。三是園區(qū)招商是否順利進(jìn)行。招商成功與否關(guān)系到項目能否按計劃產(chǎn)生現(xiàn)金流歸還銀行貸款。

為了判斷這三方面的風(fēng)險，一是要看項目本身是否具有吸引力。如該項目在當(dāng)?shù)卣ぷ髦械牡匚?，是否屬于國家級或省級重點工程項目，該產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)厥欠窬哂袃?yōu)勢和競爭力；園區(qū)的位置是否優(yōu)越，是否能產(chǎn)生相應(yīng)的集聚效應(yīng)；園區(qū)規(guī)劃是否合理、是否科學(xué)，配套是否齊全；園區(qū)的招商政策是否有吸引力。二是要看園區(qū)開發(fā)企業(yè)的開發(fā)能力。如園區(qū)開發(fā)企業(yè)的資金實力如何，盡管這不是還款的保證，但仍然是重要的因素；開發(fā)企業(yè)在園區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗如何，具有豐富經(jīng)驗的開發(fā)商能有效控制開發(fā)成本和開發(fā)節(jié)奏；園區(qū)開發(fā)企業(yè)是否具有良好的聲譽(yù)和招商能力，具有良好聲譽(yù)和招商能力的開發(fā)企業(yè)能成功招商；此外，開發(fā)企業(yè)是否是集園區(qū)一級開發(fā)、二級開發(fā)以及園區(qū)物業(yè)管理的綜合性企業(yè)，如果是綜合性企業(yè)，意味著這類客戶能給銀行帶來更多的貢獻(xiàn)。三是要看地方政府的財力狀況。財政資金對于項目運(yùn)作成功非常關(guān)鍵。首先在項目啟動時，財政先提供一部分鋪底資金可以起到增信作用，便于尋求貸款或發(fā)債資金；其次，雖然當(dāng)其他資金來源短缺時，特別是當(dāng)貨幣政策緊縮，銀行信貸或發(fā)行債券等金融手段融資遇到流動性困難時，需要財政資金提供相應(yīng)幫助，從而保證項目的順利進(jìn)行。

（作者單位: 北京實創(chuàng)高科技發(fā)展有限責(zé)任公司）