袁文霞　陳紀(jì)穩(wěn)

【摘要】行政權(quán)與村民自治權(quán)是不同的權(quán)力類型，二者在實(shí)際運(yùn)行中時(shí)有沖突，主要表現(xiàn)在行政權(quán)主導(dǎo)下的村民自治違背了村民自治的本質(zhì)。文章以L村和X村村民委員會(huì)換屆選舉中都存在行政權(quán)力主導(dǎo)村委會(huì)候選人的產(chǎn)生方式為例，分析在候選人產(chǎn)生中兩種權(quán)力沖突的原因，以期提出解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】村民委員會(huì) 候選人 村民自治 行政權(quán)力

在村民自治過程中，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)和村民自治權(quán)沖突不斷，集中體現(xiàn)在村民委員會(huì)換屆選舉中候選人的產(chǎn)生方式上。村民委員會(huì)換屆選舉是村民自治的重要內(nèi)容之一，直接影響到村民民主權(quán)利是否能夠?qū)崿F(xiàn)，是換屆選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府行政權(quán)力在村民委員會(huì)候選人確立過程中處于主導(dǎo)地位。下面以安徽省第八屆村民委員會(huì)換屆選舉中，L村和X村村民委員會(huì)候選人產(chǎn)生方式為例來說明兩種權(quán)力沖突的背景下，行政權(quán)力是怎樣主導(dǎo)候選人產(chǎn)生的。

行政權(quán)力主導(dǎo)下的村民委員會(huì)換屆選舉

L村和X村村民委員會(huì)組成基本情況。L村位于安徽省的東部，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，新一屆村民委員會(huì)將由三人構(gòu)成，主任、副主任、委員各1名。X村位于安徽省北部，新一屆村民委員會(huì)將由四人構(gòu)成，主任1名、副主任1名、委員2名。

L村和X村村委會(huì)換屆選舉候選人初步人選的產(chǎn)生方式。L村所在的街道黨工委于2011年6月發(fā)文《關(guān)于成立Y街道辦事處第八屆村民委員會(huì)換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組的文件》，成立換屆領(lǐng)導(dǎo)小組。X村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如此，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委于2011年7月初發(fā)文成立換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組。雖然這兩份文件來自不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但內(nèi)容極其相似，主要任務(wù)是成立兩個(gè)換屆領(lǐng)導(dǎo)小組：村民委員會(huì)換屆選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)各村換屆的指導(dǎo)小組。兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)就是全程指導(dǎo)選舉工作，確保選舉順利進(jìn)行。

按照選舉辦法規(guī)定，L村成立第八屆村民委會(huì)換屆選舉委員會(huì)，共9人，該委員會(huì)將負(fù)責(zé)本村第八屆村民委員會(huì)換屆工作。按照《Z街道村黨（總）支部委員會(huì)和第八屆村民委員會(huì)換屆選舉工作實(shí)施方案》規(guī)定，該村應(yīng)推選6名候選人。2011年8月3日經(jīng)過村民推選，得票前7位的分別是李某、張某、尹某、時(shí)某、白某、吳某、趙某。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力主導(dǎo)候選人的產(chǎn)生

L村村委會(huì)候選人的確立方式。2011年8月20日該街道召開由街道黨工委書記主持的黨工委會(huì)議，主要議題就是研究討論確定村委會(huì)候選人。在聽取各個(gè)指導(dǎo)組針對(duì)各村關(guān)于初步人選的匯報(bào)之后，全體黨工委成員逐村研究討論主任候選人、副主任候選人、委員候選人以及各村的差額人員，并以組織的名義反饋到各村，同時(shí)要求各村以此為依據(jù)組織第二輪選舉，并明確要求各村支部和村民選舉委員會(huì)在選舉過程中不得出現(xiàn)與既定候選人不符的選舉結(jié)果。L村上報(bào)了7名提名人，最終確定了6名作為最終候選人：村委會(huì)主任候選人、村委會(huì)副主任候選人、村委會(huì)委員候選人各2名。

X村村委會(huì)候選人產(chǎn)生方式。在《第八屆X村村民委員會(huì)選舉辦法》中規(guī)定村民選舉委員會(huì)是在鎮(zhèn)村級(jí)換屆領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。進(jìn)駐該村換屆指導(dǎo)組在接到村民選舉委員會(huì)關(guān)于候選人的報(bào)告之后，該指導(dǎo)組召開會(huì)議，商定候選人，經(jīng)過討論確定7名候選人，其中對(duì)于每個(gè)職位的差額人員也作了明確規(guī)定。指導(dǎo)組及時(shí)地將候選人報(bào)鄉(xiāng)黨委審核，鄉(xiāng)黨委審核后，指導(dǎo)組將候選人反饋給村黨組織和選舉委員會(huì)。

這兩個(gè)村在候選人的確定方面均有共同的特點(diǎn)，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府主導(dǎo)村民候選人的產(chǎn)生，無論是召開黨委會(huì)確定候選人還是領(lǐng)導(dǎo)小組確定候選人都要報(bào)黨委批準(zhǔn)，這兩種方式都是行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間沖突在村民選舉候選人產(chǎn)生方式上的集中體現(xiàn)，損害了村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有悖于村民自治的本質(zhì)。

行政權(quán)力與自治權(quán)沖突的原因分析

行政權(quán)與村民的自治權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家基層政權(quán)組織，其權(quán)力來源于國家；村民自治權(quán)是以村民委員會(huì)為代表的自治組織，其權(quán)力來源于廣大村民的選舉和授權(quán)，是一種社區(qū)自治權(quán)①。起始于20世紀(jì)80年代的村民自治模式，其實(shí)質(zhì)是村民通過選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，由這個(gè)自治組織來依法行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。雖然經(jīng)過近30年的探索與發(fā)展，但在實(shí)踐中一直未能取得預(yù)期的效果反而陷入發(fā)展的瓶頸，原因之一是行政權(quán)力與村民自治權(quán)之間的關(guān)系沒有厘清、沖突不斷，仍延續(xù)了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制下的治理模式，行政權(quán)力相對(duì)自治權(quán)力處于一種支配地位②。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因有以下幾個(gè)方面：

城鄉(xiāng)“二元”發(fā)展模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。新中國成立以來，農(nóng)村在很長(zhǎng)一段時(shí)間作為城市和工業(yè)發(fā)展的主要資源供給區(qū)域，為了確保資源的有效獲得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)牢牢地將農(nóng)村控制在自己的范圍內(nèi)。1978年改革開放以后，為了保證更有效地從農(nóng)村汲取資源，行政權(quán)力不失時(shí)機(jī)地發(fā)揮其強(qiáng)勢(shì)地位作用，利用各種手段和方式，取得對(duì)農(nóng)村的支配地位。各級(jí)政府一直把選舉看作獲取農(nóng)村資源的組織保證，并將村民換屆選舉牢牢地把握在自己手中，主導(dǎo)村民委員會(huì)候選人的產(chǎn)生。

現(xiàn)行法制的不完善，是造成沖突的根源。村民自治已經(jīng)歷了30多年，在農(nóng)村治理中發(fā)揮了重要作用，但是由于法制的缺失和不足造成村民自治制度離社會(huì)主義政治和中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展要求還有一定差距。由于非制度性因素的影響，導(dǎo)致了作為基層國家權(quán)力的執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范③。在村民委員會(huì)選舉上，雖然各地都依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》制定相關(guān)辦法和程序，但仍然存在不足，如概念不清、主體不分等極容易造成多元化沖突。

村民沒能充分理解村民自治的本質(zhì)。在村民換屆選舉上，由于現(xiàn)行選舉模式的長(zhǎng)期影響，廣大村民和村民選舉委員會(huì)也接受了候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委來確定這一模式，而沒有意識(shí)到選舉村民委員會(huì)是屬于村民自治范疇內(nèi)的事，即使有些村民意識(shí)到這一點(diǎn)也苦于沒有有效的制止措施而束手無策。

應(yīng)以村民自治為原則產(chǎn)生村委會(huì)候選人

各級(jí)行政部門應(yīng)充分理解村民自治的意義。十七大報(bào)告指出，村民自治是我國社會(huì)主義政治的四項(xiàng)制度之一和中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。隨著國家民主進(jìn)程的發(fā)展，村民行使民主權(quán)利成為國家民主生活的重要內(nèi)容之一。這要求各級(jí)黨委和政府要充分意識(shí)到村民自治是由村民委員會(huì)依法管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的農(nóng)村社區(qū)制度，還村民自治本質(zhì)。

加大對(duì)農(nóng)村投入，為村民自治創(chuàng)造條件。中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)上，中央提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，從此農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的局面才得到了根本性的轉(zhuǎn)變。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，勢(shì)必將改變國家權(quán)力支配自治權(quán)力的政策性依靠，這些將在宏觀上為村民自治的實(shí)現(xiàn)提供條件。

實(shí)現(xiàn)村民自治的法治化。目前行政權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)的滲透，很大程度上緣于法制不健全，從而導(dǎo)致農(nóng)村工作中存在的多元權(quán)威的沖突，這要求《憲法》、《黨章》與《村民委員會(huì)組織法》作出明確的回應(yīng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格控制在思想領(lǐng)導(dǎo)上④。為了防止國家權(quán)力支配自治權(quán)和過度自治化這兩種現(xiàn)象的發(fā)生，僅僅憲法和法律明確村民自治的內(nèi)涵與地位還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一些具體的自治原則和方法仍然需要用法律來規(guī)定。

加強(qiáng)基層民主建設(shè)，發(fā)揮村民選舉委員會(huì)在選舉上的作用。隨著村民素質(zhì)的提高和現(xiàn)代意識(shí)的覺醒，村民的民主訴求會(huì)更多，希望能真正實(shí)現(xiàn)村民自治。村民換屆選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)盡可能地排除干擾，履行本應(yīng)屬于自己的權(quán)力。在候選人的產(chǎn)生上，村民選舉委員會(huì)應(yīng)根據(jù)候選人條件，依據(jù)得票對(duì)候選人進(jìn)行資格審查，審查合格后提出符合候選人條件的人員名單，然后召開村民代表會(huì)議，由村民選舉委員會(huì)就候選人資格審查情況作說明，經(jīng)村民代表會(huì)議討論同意后確定為正式候選人。

嘗試無候選人直接選舉村民委員會(huì)模式。無候選人直選近年來被各界所關(guān)注，村民在選舉村民委員會(huì)時(shí)不確定候選人，而是由村民直接投票選舉村委員成員，這種無候選人的選舉方式在浙江和重慶均有試行。這種無候選人的選舉方式可以避免或減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力對(duì)村委會(huì)候選人確立上的沖突、暗箱操作、內(nèi)定候選人等違規(guī)行為，更大范圍拓展了村民自治的空間，增強(qiáng)了村民對(duì)選好當(dāng)家人的神圣使命感，有利于激發(fā)村民選舉時(shí)的責(zé)任感和積極性。

（作者分別為合肥工業(yè)大學(xué)研究生院講師，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

注釋

①于建嶸：“村民自治：價(jià)值和困境”，《學(xué)習(xí)與探索》，2010第4期，第74～76頁。

②袁文霞：“‘鄉(xiāng)政村治困境的制度性根源探究”，《滁州學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011第2期，第29～31頁。

③鐵鍇：“論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及其規(guī)范”，《理論導(dǎo)刊》，2011第12期，第61～64頁。

④沈太霞，成少勇：“論村民自治及其對(duì)我國憲法發(fā)展的影響”，《法制與社會(huì)》，2008第12期，第24～26頁。