摘 要: 中國現(xiàn)行的節(jié)能減排制度是一項(xiàng)適合中國國情的制度。中國的節(jié)能減排制度有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和政策基礎(chǔ)；中國的節(jié)能減排制度有很高的權(quán)威和很強(qiáng)的效力；中國的節(jié)能減排制度的內(nèi)容全面、具體，有很強(qiáng)的可操作性；中國的節(jié)能減排制度是一項(xiàng)創(chuàng)新性制度。

關(guān)鍵詞: 節(jié)能減排； 節(jié)能減排指標(biāo)； 減排指標(biāo)考核統(tǒng)計(jì)體系； 節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制； 綜合調(diào)整機(jī)制； 節(jié)能減排制度

中圖分類號(hào)： DF468.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)03-0008-09

作者簡介： 蔡守秋，教授、博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長，從事環(huán)境資源法研究。

主持人簡介： 李摯萍，教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究。

①本文所介紹的節(jié)能減排法律制度是指目前中國實(shí)行的、旨在實(shí)現(xiàn)“五年規(guī)劃”規(guī)范中的節(jié)能減排指標(biāo)的一整套法律規(guī)范的總稱。這種節(jié)能減排法律制度中的節(jié)能主要是指“五年規(guī)范”中規(guī)定的節(jié)能目標(biāo)、任務(wù)和措施，這種節(jié)能減排法律制度中的減排主要是指“五年規(guī)劃”中規(guī)定的減排目標(biāo)、任務(wù)和措施，嚴(yán)格地講，應(yīng)該稱“規(guī)劃中的節(jié)能指標(biāo)和主要污染物減排指標(biāo)的實(shí)施的制度”，簡稱節(jié)能減排制度。

②例如，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)于2007年10月15日在北京召開，胡錦濤代表第十六屆中央委員會(huì)向大會(huì)作了題為《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告，該報(bào)告包括“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。回圈經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)明顯改善”、“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”、“加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”、“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制。落實(shí)節(jié)能減排工作責(zé)任制。開發(fā)和推廣節(jié)約、替代、回圈利用和治理污染的先進(jìn)適用技術(shù)，發(fā)展清潔能源和可再生能源，保護(hù)土地和水資源，建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率”等節(jié)能減排的內(nèi)容。

③如2011年中央一號(hào)檔《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(2010年12月31日)有節(jié)能減排的內(nèi)容；2012年中央一號(hào)檔《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》（2012年2月1日）有農(nóng)村環(huán)保、防治水源污染的內(nèi)容。

④《中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2010年12月31日）強(qiáng)調(diào)：“合理開發(fā)水能資源。在保護(hù)生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用。統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)等功能，科學(xué)制定規(guī)劃，積極發(fā)展水電，加強(qiáng)水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強(qiáng)化水電安全監(jiān)管。大力發(fā)展農(nóng)村水電，積極開展水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)”；“確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施。對(duì)排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口”。

⑤例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)）和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2010年10月18日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過）都含有節(jié)能減排的內(nèi)容。一、 節(jié)能減排制度①有堅(jiān)實(shí)的

法律依據(jù)和政策基礎(chǔ)（一） 目前中國大部分能源法律、污染防治法律、自然資源保護(hù)法律和其他相關(guān)法律都有關(guān)于節(jié)能減排的法律規(guī)定

有關(guān)節(jié)能的法律規(guī)定以《節(jié)約能源法》（2007年）最為全面系統(tǒng)，有關(guān)減排的法律規(guī)定以《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）、《大氣污染防治法》（2000年修訂）和《水污染防治法》（2008年修訂）等較為突出，兼有節(jié)能和減排的法律規(guī)定以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012年修訂）和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年8月29日通過）較為明顯，這些法律規(guī)定為節(jié)能減排制度提供了法律根據(jù)，奠定了牢固的法律基礎(chǔ)。

（二） 作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨的政策檔，常有關(guān)于節(jié)能減排的內(nèi)容

目前中共中央已經(jīng)制定一系列黨的政策文件，如中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會(huì)上通過的報(bào)告和決議②，中國共產(chǎn)黨從1982年以來一年一度的中央一號(hào)檔③，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的一些決定④，以及其他黨的政策檔⑤，這些政策檔為節(jié)能減排制度提供了執(zhí)政黨的政策根據(jù)，奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

（三） 節(jié)能減排制度有一套專門的規(guī)范性檔

中國的節(jié)能減排制度，不僅有原則性法律規(guī)定和政策指導(dǎo)，還有一套專門的規(guī)范性檔。主要的規(guī)范性檔有：《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（2006年8月5日），《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》（2006年8月5日）；《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》（2006年9月17日），《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃》（2006年9月17日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布），《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）；《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日）；《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》（2007年8月28日）；《關(guān)于發(fā)布〈節(jié)能減排全民科技行動(dòng)方案〉的通知》（2007年9月29日），《節(jié)能減排全民科技行動(dòng)方案》（2007年9月29日）；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（2007年11月17日），《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法》（2007年11月17日）；《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》（2007年11月23日）；《2009年節(jié)能減排工作安排》（2009年7月19日）；《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》（2010年3月26日）；《交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2011年6月20日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》（2011年12月1日），《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日）。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）和《節(jié)能減排綜合性工作方案》是將“十一五”規(guī)劃期間節(jié)能減排工作制度化的一個(gè)主要規(guī)范性檔，全面規(guī)定了“十一五”規(guī)劃期間的節(jié)能減排的具體目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域及政策措施，對(duì)“十一五”時(shí)期開展節(jié)能減排工作發(fā)揮了重要作用。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）和《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》是將“十二五”規(guī)劃期間節(jié)能減排工作制度化的一個(gè)主要規(guī)范性檔，它們?nèi)妗⒕唧w地規(guī)定了“十二五年”規(guī)劃期間的節(jié)能減排的目標(biāo)、任務(wù)和措施。

二、 節(jié)能減排制度有很高的

權(quán)威和很強(qiáng)的效力（一） 節(jié)能減排指針是硬任務(wù)、硬指針、約束性指標(biāo)

節(jié)能減排工作要通過節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來體現(xiàn)和檢驗(yàn)，節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力也集中地體現(xiàn)在節(jié)能減排指標(biāo)的約束力上。在《第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)）的22個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中有８個(gè)是約束性的，在這８大約束性指標(biāo)中有5個(gè)是環(huán)境資源保護(hù)方面的指標(biāo)，即：該規(guī)劃明確規(guī)定從2005年至2010年，“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5”，“主要污染物排放總量減少10%，森林覆蓋率達(dá)到20%”?！兜谑粋€(gè)五年規(guī)劃綱要（2006—2010年）》明確規(guī)定，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績效考核。約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門，其中耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo)要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市”。所謂法律效力是指約束性指標(biāo)靠國家法律和國家力量加以保障的效力，政府要確保實(shí)現(xiàn)，否則要承擔(dān)法律責(zé)任，與一般的規(guī)劃要求和道德承諾有極大不同?！兜谑€(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》（2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)）綜合規(guī)定，到2015年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放總量顯著減少，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%；森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米?！兜谑€(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》指出，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府對(duì)人民群眾的承諾。主要約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)，要明確工作責(zé)任和進(jìn)度，主要通過政府運(yùn)用公共資源全力完成”。

不少規(guī)范性檔，如《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（2006年8月5日）、《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》（2006年9月17日）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）等都強(qiáng)調(diào)指出了規(guī)劃中約束性節(jié)能減排指標(biāo)的重要性和嚴(yán)肅性，都強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行這些約束性指標(biāo)。將節(jié)能減排指標(biāo)規(guī)定為具有法律效力的硬任務(wù)、硬指針、約束性指標(biāo)，充分反映了節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力。

（二） 節(jié)能減排工作由各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，實(shí)行節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強(qiáng)調(diào)，“建立健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，形成強(qiáng)有力的工作格局。地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人”。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日），節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由國務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任，這是相當(dāng)有權(quán)威的。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步落實(shí)地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求”；“發(fā)展改革委負(fù)責(zé)承擔(dān)國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作，切實(shí)加強(qiáng)節(jié)能減排工作的綜合協(xié)調(diào)，組織推動(dòng)節(jié)能降耗工作；環(huán)境保護(hù)部為主承擔(dān)污染減排方面的工作；統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測工作；其他各有關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合。”將節(jié)能減排工作規(guī)定為在中央由國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，在地方由地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，這從一個(gè)側(cè)面反映了節(jié)能減排制度的權(quán)威和效力。

（三） 節(jié)能減排制度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督管理

一項(xiàng)法律制度是否具有權(quán)威和效力，最終需要嚴(yán)格的執(zhí)法和監(jiān)督管理來體現(xiàn)?，F(xiàn)行節(jié)能減排制度之所以具有權(quán)威和效力，其中一個(gè)重要原因是其有嚴(yán)格的執(zhí)法和監(jiān)督管理來予以保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強(qiáng)調(diào)，“要把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實(shí)行一票否決制。要加大執(zhí)法和處罰力度，公開嚴(yán)肅查處一批嚴(yán)重違反國家節(jié)能管理和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的典型案件，依法追究有關(guān)人員和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，起到警醒教育作用，形成強(qiáng)大聲勢”；“企業(yè)必須嚴(yán)格遵守節(jié)能和環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，強(qiáng)化管理措施，自覺節(jié)能減排”；“對(duì)未按規(guī)定建設(shè)和運(yùn)行污染減排設(shè)施的企業(yè)和單位，公開通報(bào)，限期整改，對(duì)惡意排污的行為實(shí)行重罰，追究領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)”?！豆?jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規(guī)定，“嚴(yán)格節(jié)能減排執(zhí)法監(jiān)督檢查。國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府每年都要組織開展節(jié)能減排專項(xiàng)檢查和監(jiān)察行動(dòng)，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)耗能企業(yè)和污染源的日常監(jiān)督檢查，對(duì)違反節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)的單位公開曝光，依法查處，對(duì)重點(diǎn)案件掛牌督辦。強(qiáng)化上市公司節(jié)能環(huán)保核查工作。開設(shè)節(jié)能環(huán)保違法行為和事件舉報(bào)電話和網(wǎng)站，充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督作用。建立節(jié)能環(huán)保執(zhí)法責(zé)任追究制度，對(duì)行政不作為、執(zhí)法不力、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為，依法追究有關(guān)主管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任”?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強(qiáng)調(diào)，“要全面加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓監(jiān)督檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)?！薄丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；“國務(wù)院每年組織開展省級(jí)人民政府節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，考核結(jié)果向社會(huì)公告。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和政策措施落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，納入政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實(shí)行問責(zé)制和‘一票否決制，并對(duì)成績突出的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)”。把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，建立政府節(jié)能減排工作問責(zé)制，實(shí)行“一票否決”制，這使得節(jié)能減排制度具有極大震懾力2007年，環(huán)保部上報(bào)的《污染減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測考核辦法》在各部委會(huì)簽時(shí)，中組部提出要把減排目標(biāo)完成情況納入到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評(píng)價(jià)體系中，上報(bào)到國務(wù)院后，又增加了“問責(zé)制”和“一票否決制”的處罰規(guī)定。這意味著減排指標(biāo)的完成與否直接關(guān)系到地方政府官員的環(huán)保政績和烏紗帽。。

（四） 節(jié)能減排制度已有較好的效果

一項(xiàng)法律制度是否真有權(quán)威和效力，最終由其實(shí)施效果決定。由于節(jié)能減排制度的健全，在“十一五”時(shí)期，各地區(qū)、各部門把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低19.1%，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量分別下降14.29%和12.45%；與2005年相比，中國4年來新增煤炭消費(fèi)量近10億噸，GDP和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，但重點(diǎn)城市空氣環(huán)境中SO2濃度卻下降了1/3，主要監(jiān)測斷面水體COD濃度也下降了1/3；基本實(shí)現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要確定的約束性目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了“十五”后期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出了重要貢獻(xiàn)，也為實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

現(xiàn)在，很多政府領(lǐng)導(dǎo)不僅會(huì)算GDP，也會(huì)算節(jié)能減排量。節(jié)能減排已經(jīng)成為各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)，節(jié)能減排制度取得了一定的效果。

三、 節(jié)能減排制度的內(nèi)容全面、

具體，有很強(qiáng)的可操作性（一） 節(jié)能減排制度重點(diǎn)突出，控制管理對(duì)象明確

節(jié)能減排制度考核的指標(biāo)、控制的污染物十分明確而簡單。例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）明確規(guī)定的節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)是：“到２０１０年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗由２００５年的１．２２噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到１噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低２０％左右；單位工業(yè)增加值用水量降低３０％?！晃迤陂g，主要污染物排放總量減少１０％，到２０１０年，二氧化硫排放量由２００５年的２ ５４９萬噸減少到２ ２９５萬噸，化學(xué)需氧量（ＣＯＤ）由１ ４１４萬噸減少到１ ２７３萬噸；全國設(shè)市城市污水處理率不低于７０％，工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到６０％以上”?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規(guī)定：到2015年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降到0.869噸標(biāo)準(zhǔn)煤（按2005年價(jià)格計(jì)算），比2010年的1.034噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降16%，比2005年的1.276噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降32%；“十二五”期間，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源6.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；2015年，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2 347.6萬噸、2 086.4萬噸，比2010年的2 551.7萬噸、2 267.8萬噸分別下降8%；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2 046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2 273.6萬噸分別下降10%。

綜上所述，在“十一五”和“十二五”期間，節(jié)能減排制度中的節(jié)能指標(biāo)是指各地區(qū)“單位生產(chǎn)總值（萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值）能源消耗降低指標(biāo)”；節(jié)能減排制度中的主要污染物在“十一五”規(guī)劃期間是指化學(xué)需氧量和二氧化硫；在“十二五”規(guī)劃期間是指化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物，即增加了氨氮和氮氧化物另外，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》還要求，在“十二五”規(guī)劃期間，“要圍繞到2015年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標(biāo)，大力開展節(jié)能降耗”，“確保完成”十二五“控制溫室氣體排放目標(biāo)”；《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日印發(fā)）明確要求，“大幅度降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%”。還要求，“控制非能源活動(dòng)二氧化碳排放和甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體排放取得成效”；這樣，主要溫室氣體或主要污染物的范圍就擴(kuò)大到甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體。。

（二） 節(jié)能減排制度對(duì)管理的事務(wù)、進(jìn)行的工作、采取的措施規(guī)定得全面而具體

例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規(guī)定了有關(guān)節(jié)能減排的9大類43項(xiàng)措施?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規(guī)定了如下節(jié)能減排的11類共48項(xiàng)措施：合理分解節(jié)能減排指標(biāo)，健全節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核體系，加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程，實(shí)施污染物減排重點(diǎn)工程，實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程，多渠道籌措節(jié)能減排資金，合理控制能源消費(fèi)總量，強(qiáng)化重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理，加強(qiáng)工業(yè)節(jié)能減排，推動(dòng)建筑節(jié)能，推進(jìn)交通運(yùn)輸節(jié)能減排，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，推動(dòng)商業(yè)和民用節(jié)能，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能減排，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宏觀指導(dǎo)，全面推行清潔生產(chǎn)，推進(jìn)資源綜合利用，加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加快節(jié)能減排共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加大節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范，加快節(jié)能減排技術(shù)推廣應(yīng)用，推進(jìn)價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革，完善財(cái)政激勵(lì)政策，健全稅收支持政策，強(qiáng)化金融支持力度，健全節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)，嚴(yán)格節(jié)能評(píng)估審查和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重點(diǎn)污染源和治理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管，加強(qiáng)節(jié)能減排執(zhí)法監(jiān)督，加大能效標(biāo)識(shí)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施力度，建立“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度，加強(qiáng)節(jié)能發(fā)電調(diào)度和電力需求側(cè)管理，加快推行合同能源管理，推進(jìn)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，推行污染治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行特許經(jīng)營，加快節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，強(qiáng)化節(jié)能減排管理能力建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)能減排宣傳教育，深入開展節(jié)能減排全民行動(dòng)，政府機(jī)關(guān)帶頭節(jié)能減排。這些措施既全面又具體，有較強(qiáng)的可執(zhí)行性和可操作性。

（三） 節(jié)能減排制度對(duì)考核管理對(duì)象的考核管理辦法和措施規(guī)定得具體而周到

例如，《節(jié)能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）強(qiáng)調(diào)，建立和完善節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系。對(duì)全部耗能單位和污染源進(jìn)行調(diào)查摸底。建立健全涵蓋全社會(huì)的能源生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、區(qū)域間流入流出及利用效率的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和調(diào)查體系，實(shí)施全國和地區(qū)單位ＧＤＰ能耗指針季度核算制度。建立并完善年耗能萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)。加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)巡查，對(duì)能源統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行監(jiān)測。制訂并實(shí)施主要污染物排放統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測辦法，改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法，完善統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測制度。建立并完善污染物排放數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)和減排措施調(diào)度制度，對(duì)國家監(jiān)控重點(diǎn)污染源實(shí)施聯(lián)網(wǎng)在線自動(dòng)監(jiān)控，構(gòu)建污染物排放三級(jí)立體監(jiān)測體系，向社會(huì)公告重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)年度污染物排放資料。繼續(xù)做好單位ＧＤＰ能耗、主要污染物排放量和工業(yè)增加值用水量指標(biāo)公報(bào)工作。

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）轉(zhuǎn)發(fā)了《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指針體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》等“三個(gè)方案”和《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》等“三個(gè)辦法”。這6個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由發(fā)展改革委、統(tǒng)計(jì)局和環(huán)保總局分別會(huì)同有關(guān)部門制訂的部委規(guī)章分別構(gòu)成了節(jié)能減排制度中單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)制度、單位GDP能耗監(jiān)測制度、單位GDP能耗考核制度、主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)制度、主要污染物總量減排監(jiān)測制度、主要污染物總量減排考核制度等6項(xiàng)子制度。由于上述規(guī)定具體而周到，從而建立了科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核體系，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的節(jié)能減排制度體系，從而將節(jié)能減排工作上升到法律規(guī)范化、正規(guī)化、制度化、程序化的高度。

（四） 各管理部門分工明確，相互銜接較好

為了切實(shí)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，2007年6月，國務(wù)院成立了國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理擔(dān)任該工作組組長，成員由國務(wù)院20多個(gè)部、委、辦、直屬局的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。《國務(wù)院關(guān)于成立國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（2007年6月12日）明確指出，“國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），對(duì)外視工作需要可稱國家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子），作為國家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是：研究制訂國家應(yīng)對(duì)氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對(duì)策，統(tǒng)一部署應(yīng)對(duì)氣候變化工作，研究審議國際合作和談判對(duì)案，協(xié)調(diào)解決應(yīng)對(duì)氣候變化工作中的重大問題；組織貫徹落實(shí)國務(wù)院有關(guān)節(jié)能減排工作的方針政策，統(tǒng)一部署節(jié)能減排工作，研究審議重大政策建議，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題”。這種領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅將應(yīng)對(duì)氣候變化與節(jié)能減排這兩項(xiàng)工作有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來，而且也將國務(wù)院各有關(guān)職能部門緊密地聯(lián)結(jié)在一起。

有關(guān)節(jié)能減排的其他規(guī)范性檔，對(duì)有關(guān)行政管理部門的職責(zé)分工和相互銜接作了明確規(guī)定。例如，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布）規(guī)定，“省級(jí)人民政府每年要向國務(wù)院報(bào)告節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任的履行情況。國務(wù)院每年向全國人民代表大會(huì)報(bào)告節(jié)能減排的進(jìn)展情況，在‘十一五期末報(bào)告五年兩個(gè)指標(biāo)的總體完成情況。地方各級(jí)人民政府每年也要向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告節(jié)能減排工作，自覺接受監(jiān)督”；“為加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是，部署節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在發(fā)展改革委，負(fù)責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，其中有關(guān)污染減排方面的工作由環(huán)?？偩重?fù)責(zé)。地方各級(jí)人民政府也要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)一步落實(shí)地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求”；“要全面加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”，“發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)承擔(dān)國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作，切實(shí)加強(qiáng)節(jié)能減排工作的綜合協(xié)調(diào)，組織推動(dòng)節(jié)能降耗工作；環(huán)境保護(hù)部為主承擔(dān)污染減排方面的工作；統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測工作；其他各有關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合。各省級(jí)人民政府要立即部署本地區(qū)‘十二五節(jié)能減排工作，進(jìn)一步明確相關(guān)部門責(zé)任、分工和進(jìn)度要求”。

四、 節(jié)能減排制度是一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度

中國現(xiàn)行的節(jié)能減排制度的特色可概括為如下方面：第一，在傳統(tǒng)部門法律體系中，節(jié)能和減排分別屬于能源法和污染防治法這兩個(gè)不同的法律部門，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將節(jié)能和減排、能源法和污染防治法緊密地結(jié)合在一起。第二，在傳統(tǒng)的國家政策與國家法律二分的體系中，國家規(guī)劃指標(biāo)和國家法律規(guī)定分別屬于國家政策和國家法律這兩個(gè)不同的領(lǐng)域，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將國家規(guī)劃中的節(jié)能減排指標(biāo)與國家法律有關(guān)節(jié)能減排的規(guī)定緊密地結(jié)合在一起。第三，在傳統(tǒng)的法律制度與非法律制度二分的規(guī)范論中，有關(guān)節(jié)能減排的法律規(guī)范與協(xié)議、章程、道德等非法律規(guī)范分別屬于法律制度與非法律制度這兩種不同的制度體系，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將有關(guān)節(jié)能減排的法律制度與非法律制度緊密地結(jié)合在一起。第四，在對(duì)行政調(diào)整機(jī)制、市場調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制的作用和適用范圍的無休止的爭論中，運(yùn)用“政府這只看得見的手”、“市場這只看不見的手”和“另一只看不見的手”調(diào)整節(jié)能減排活動(dòng)分別屬于行政調(diào)整、市場調(diào)整和社會(huì)調(diào)整這三種截然不同的調(diào)整機(jī)制，但大陸推行的節(jié)能減排制度卻將這三種不同的調(diào)整機(jī)制、三只不同的手巧妙地結(jié)合在一起。下面主要從治理和善治角度分析該制度的特點(diǎn)。

從當(dāng)代治理（governance）和善治(good go瞯ernance)理論角度講，目前中國實(shí)行的、旨在實(shí)現(xiàn)“五年規(guī)劃”中規(guī)定的節(jié)能減排指標(biāo)的節(jié)能減排制度是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度。“節(jié)能減排制度”與“節(jié)能減排法律制度”的主要區(qū)別，是制度內(nèi)涵的擴(kuò)大。制度是一系列被制定出來的、具有共同目標(biāo)和規(guī)則、守法程序和行為道德倫理規(guī)范的集合，它包括相關(guān)的法律規(guī)范、行政規(guī)范、政策規(guī)范、行為道德倫理規(guī)范等社會(huì)規(guī)范，也就是說制度包括法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度，例如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)中的制度就不同于法學(xué)中的制度。非法律制度可以由政策規(guī)范、行政規(guī)范、紀(jì)律規(guī)范、行為道德倫理規(guī)范、自治規(guī)范、協(xié)議規(guī)范以及傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)慣、共識(shí)等非法律規(guī)范形成；法律制度主要由法律規(guī)范形成；而混合型制度往往以一種制度或規(guī)范為主、兼容其他制度或規(guī)范。非法律制度的法律約束力、強(qiáng)制力和程序性不強(qiáng)，它往往通過行政命令機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制來維護(hù)；而法律制度則具有明顯的法律約束力、強(qiáng)制力和程序性。在一個(gè)依法行政的法治社會(huì)，人們傾向于將一般的、非法律的制度上升為法律制度；但是，由于制度所規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象（活動(dòng)、工作或事務(wù)）的多樣性和其他原因，有些活動(dòng)、工作或事務(wù)并不適于法律制度化；從治理的角度看，許多有效的制度往往由各種規(guī)范組成，而不僅僅依靠某種單一的規(guī)范。因此，在一個(gè)國家或社會(huì)存在法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度是正?，F(xiàn)象，或者說“制度”有其存在的必要性、正當(dāng)性和優(yōu)越性。目前中國的“節(jié)能減排制度”是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度，這種混合型制度中的某些規(guī)范還沒有達(dá)到“法律規(guī)范化”的程度，但它有其存在的理由、原因、基礎(chǔ)、功能和作用。將現(xiàn)行的節(jié)能減排制度上升為純粹的、完全的法律制度，還是保留其現(xiàn)狀，是一個(gè)存在爭論的問題。筆者認(rèn)為，以法律規(guī)范為主、兼采其他規(guī)范的節(jié)能減排制度，是一種管理制度創(chuàng)新，是治理理論在節(jié)能減排領(lǐng)域的體現(xiàn)，是在現(xiàn)行體制下推動(dòng)節(jié)能減排工作的適宜制度；但這并不妨礙將某些節(jié)能減排的其他規(guī)范在條件成熟時(shí)及時(shí)上升為法律規(guī)范。

治理和善治理論是有關(guān)治理和善治的主張、觀念、原則、特點(diǎn)、作用和實(shí)施途徑的總稱，是有關(guān)治理公共事務(wù)的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式的總和，是21世紀(jì)國際社會(huì)科學(xué)的前沿理論之一，目前已經(jīng)成為當(dāng)代中國公共管理研究領(lǐng)域的核心范疇。根據(jù)全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”［1］193。 治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，行政部門的管理與根據(jù)市場原則的管理的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。理想的治理機(jī)制稱為“善治”（或良治，good governance）。善治的要素是：正當(dāng)性（legitimacy），透明性（transparency，要求公開的信息），責(zé)任性（accountability，常見的中文翻譯是社會(huì)責(zé)任、公信度、公信力），法治（rule of law），效益（effectiveness），回應(yīng)（responsiveness），協(xié)調(diào)性（harmony）等。當(dāng)代善治的基本模式是綜合運(yùn)用政府調(diào)整機(jī)制、市場調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制這三種機(jī)制，綜合發(fā)揮政府即行政、企業(yè)即市場、公眾即社會(huì)的協(xié)同作用，來治理或管理公共事務(wù)。其中社會(huì)調(diào)整機(jī)制［2-3］又稱非行政非市場調(diào)整機(jī)制、治理機(jī)制、第三種調(diào)整機(jī)制，主要通過利益相關(guān)人的協(xié)商、社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非行政、非市場方式進(jìn)行調(diào)整。它與傳統(tǒng)的第一種調(diào)整機(jī)制（行政機(jī)制）和第二種調(diào)整機(jī)制（市場機(jī)制）不同，以非營利、非統(tǒng)治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個(gè)人和機(jī)構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)為特征，重視公眾或市民社會(huì)（civil society）即非政府非營利組織的作用非政府非營利組織（Non睪overnmental、Non睵rofit Organizations），又稱民間組織（civil organizations ）、公民社會(huì)組織（civil society organizations,CSOs）、獨(dú)立部門（Independent Sector）、第三領(lǐng)域、第三部門（the third sector）。。第三種調(diào)整機(jī)制的主體部分是建立在合作和協(xié)商基礎(chǔ)上的協(xié)議手段（EAs）、環(huán)境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這種手段反映了政府、企業(yè)和公眾共同承擔(dān)防治環(huán)境資源問題、保護(hù)環(huán)境資源的責(zé)任的趨勢，目前大多數(shù)國家已廣泛采用此手段，有人預(yù)計(jì)此手段將成為21世紀(jì)各國環(huán)境資源政策的重要組成部分。

目前中國推行的節(jié)能減排制度則是“善治”和“社會(huì)管理創(chuàng)新”的體現(xiàn)和成果。我國在構(gòu)建節(jié)能減排制度時(shí)，沒有采用單純的或單一的調(diào)整機(jī)制、調(diào)整手段和法律制度模式，而是采取了包括“政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會(huì)調(diào)整”社會(huì)調(diào)整機(jī)制又稱非行政非市場調(diào)整機(jī)制、治理機(jī)制、第三種調(diào)整機(jī)制，主要以利益相關(guān)人的協(xié)商、社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非行政、非市場方式進(jìn)行調(diào)整。它與傳統(tǒng)的第一種調(diào)整機(jī)制（行政機(jī)制）和第二種調(diào)整機(jī)制（市場機(jī)制）不同，它以非營利、非統(tǒng)治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個(gè)人和機(jī)構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)為特征，重視公民社會(huì)或市民社會(huì)（civil society）即非政府非營利組織的作用。第三種調(diào)整機(jī)制的主體部分是建立在合作和協(xié)商基礎(chǔ)上的協(xié)定手段（EAs）、環(huán)境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這三種調(diào)整機(jī)制在內(nèi)的多種調(diào)整機(jī)制、綜合調(diào)整機(jī)制，重視綜合運(yùn)用政府這只“看得見的手”、市場這只“看不見的手”和自主治理這“另一只看不見的手”。節(jié)能減排的綜合調(diào)整機(jī)制和善治理論反映了政府、企業(yè)和公眾共同承擔(dān)節(jié)能減排責(zé)任的趨勢是治道變革和社會(huì)管理創(chuàng)新在環(huán)保能源領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。例如，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發(fā)布）要求，“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”，“強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任”，“要加強(qiáng)機(jī)關(guān)單位、公民等各類社會(huì)主體的責(zé)任，促使公民自覺履行節(jié)能和環(huán)保義務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同推進(jìn)的節(jié)能減排工作格局”。為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》的精神，進(jìn)一步動(dòng)員全社會(huì)積極參與節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化工作，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同推進(jìn)的節(jié)能減排工作格局，國家發(fā)展改革委員會(huì)同中宣部、教育部、科技部、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)、解放軍總后勤部、全國人大常委會(huì)辦公廳、全國政協(xié)辦公廳、財(cái)政部、國資委、環(huán)?？偩帧⒅醒胛拿鬓k、國管局和中直管理局制定了《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》（2007年8月28日），在全國范圍內(nèi)組織開展“節(jié)能減排全民行動(dòng)”，包括家庭小區(qū)行動(dòng)、青少年行動(dòng)、企業(yè)行動(dòng)、學(xué)校行動(dòng)、軍營行動(dòng)、政府機(jī)構(gòu)行動(dòng)、科技行動(dòng)、科普行動(dòng)、媒體行動(dòng)等9個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，形成政府推動(dòng)、企業(yè)實(shí)施、全社會(huì)共同參與的節(jié)能減排的工作機(jī)制。特別值得注意的是，該方案為了動(dòng)員家庭、小區(qū)、青少年、工青婦組織、學(xué)校、企業(yè)、軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、科技工作者和媒體等各種力量參與節(jié)能減排，提出了如下非法律規(guī)范性的節(jié)能減排的途徑和措施：評(píng)選1 000戶“節(jié)能環(huán)保家庭”；創(chuàng)建500個(gè)“節(jié)能減排家庭行動(dòng)”示范小區(qū)；“在青少年中大力提倡崇尚節(jié)儉、合理消費(fèi)、綠色消費(fèi)等理念，養(yǎng)成節(jié)約、環(huán)保的消費(fèi)方式和生活習(xí)慣”；“在廣大職工中積極倡導(dǎo)節(jié)約型的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，節(jié)約一度電、一滴水、一滴油、一張紙，自覺養(yǎng)成節(jié)能環(huán)保的好習(xí)慣”；“營造節(jié)能減排校園文化，使學(xué)生養(yǎng)成良好的節(jié)能環(huán)保意識(shí)和行為習(xí)慣”；“引導(dǎo)中小學(xué)生、幼兒從小樹立節(jié)能環(huán)保的觀念，關(guān)注生活中的節(jié)約方式，學(xué)習(xí)和尋找節(jié)能的竅門和方法”； “制定出臺(tái)相關(guān)節(jié)能產(chǎn)品目錄和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指針，規(guī)范節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品的推廣運(yùn)用。修訂制訂水、電、氣（暖）、油、煤等各類實(shí)物消耗標(biāo)準(zhǔn)，修訂會(huì)議、接待、辦公等消耗限額和營房住用限額，以及各類設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。建立能夠反映資源消耗、節(jié)約與管理水平的統(tǒng)計(jì)、考評(píng)和獎(jiǎng)懲制度”；“政府機(jī)構(gòu)工作人員要帶頭增強(qiáng)資源憂患意識(shí)、節(jié)約意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從自身做起，從點(diǎn)滴做起，形成崇尚節(jié)儉、合理消費(fèi)的機(jī)關(guān)文化，為全民節(jié)能減排發(fā)揮表率作用”；“發(fā)布公民節(jié)能減排量化指標(biāo)體系。制訂6大類36項(xiàng)全民節(jié)能減排潛力量化指標(biāo)，直觀反映老百姓的衣、食、住、行、用等日常生活細(xì)節(jié)中的節(jié)能減排潛力，方便公眾了解日常生活節(jié)能減排行動(dòng)效果，提高公眾的節(jié)能減排意識(shí)和能力，激發(fā)公民節(jié)能減排的潛力和積極性”；“研究制定科學(xué)、可行的節(jié)能減排成效評(píng)估辦法，科學(xué)客觀地開展節(jié)能減排成效評(píng)估工作。開設(shè)節(jié)能違法行為和事件舉報(bào)網(wǎng)上信箱，暢通信息管道，便于百姓反映意見，提出建議，充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督作用，建立有效的節(jié)能減排公眾監(jiān)督機(jī)制”；“靈活運(yùn)用各種宣傳方式，營造輿論氛圍，達(dá)到動(dòng)員和組織全社會(huì)投入節(jié)能減排行動(dòng)的目的”；“及時(shí)報(bào)道宣傳各行各業(yè)節(jié)能減排的先進(jìn)典型，普及節(jié)能減排知識(shí)，宣傳動(dòng)員全民參與和共同行動(dòng)，大力弘揚(yáng)‘節(jié)約光榮，浪費(fèi)可恥的社會(huì)風(fēng)尚”；等等。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)一步形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動(dòng)、全社會(huì)共同參與的推進(jìn)節(jié)能減排工作格局。要切實(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段”，“要進(jìn)一步明確企業(yè)的節(jié)能減排主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和完善管理措施”，“要進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用，加大節(jié)能減排市場化機(jī)制推廣力度，真正把節(jié)能減排轉(zhuǎn)化為企業(yè)和各類社會(huì)主體的內(nèi)在要求。要進(jìn)一步增強(qiáng)全體公民的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，深入推進(jìn)節(jié)能減排全民行動(dòng)，形成全社會(huì)共同參與、共同促進(jìn)節(jié)能減排的良好氛圍”。綜上所述可知，節(jié)能減排制度是一項(xiàng)綜合運(yùn)用行政調(diào)整機(jī)制、市場調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制的制度，是一項(xiàng)以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動(dòng)、全社會(huì)共同參與的制度，是一項(xiàng)包括法律（包括法律、法規(guī)、規(guī)章）規(guī)范、行政命令（包括行政決定、決議、通知、意見工作方案等）、政策規(guī)范（包括執(zhí)政黨的政策文件和政府組織的政策文件）、紀(jì)律規(guī)范（包括各種組織和企業(yè)事業(yè)單位的內(nèi)部規(guī)章）社會(huì)道德規(guī)范、合作協(xié)商規(guī)范、節(jié)能減排責(zé)任書和協(xié)議書等多種行為規(guī)范的制度。

另外，檢查和評(píng)價(jià)節(jié)能減排工作成效的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是統(tǒng)計(jì)和考核，節(jié)能減排活動(dòng)能否制度化的關(guān)鍵也是節(jié)能減排指標(biāo)實(shí)施情況的統(tǒng)計(jì)和考核，目前中國實(shí)施的節(jié)能減排制度取得了重要突破。從各國推動(dòng)節(jié)能減排的制度和措施看，它們最感頭痛、傾注全力并且長期難以解決的問題是節(jié)能減排指標(biāo)的原始分配；因?yàn)楣?jié)能減排指標(biāo)的確立、分配和實(shí)施基本屬于總量控制范疇，而節(jié)能減排總量的確立、分配和考核又涉及公開、公平、公正、正義等基本原則，將節(jié)能減排指標(biāo)的完成情況作為考核各級(jí)政府、各企業(yè)事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人的依據(jù)，存在許多難以克服的技術(shù)上的障礙、管理上的困難和其他具體問題。中國在設(shè)計(jì)節(jié)能減排制度時(shí)，既沒有停留在有關(guān)節(jié)能減排總量原始分配這個(gè)棘手問題上，也沒有被具體的技術(shù)障礙和管理困難所折服，而是采取了“淡化基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量”的減排指標(biāo)考核統(tǒng)計(jì)體系。實(shí)踐證明，這套體系是中國環(huán)保人的創(chuàng)新成果，富有中國特色，其他國家并無先例。這套體系的核心原則是“淡化基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量”。例如在“十一五”規(guī)劃期間節(jié)能減排指標(biāo)的考核統(tǒng)計(jì)中，基數(shù)即2005年各省的排放量，是由地方政府上報(bào)的，而負(fù)責(zé)節(jié)能減排指標(biāo)考核的主管行政部門考慮的是變化的增量，故而基數(shù)不再重要，被稱為“淡化基數(shù)”。與過去由地方政府上報(bào)的減排資料相比，新的考核體系主要是以環(huán)保部門為主體來計(jì)算、核實(shí)數(shù)據(jù)。這個(gè)資料是環(huán)?？偩指鶕?jù)國家統(tǒng)計(jì)局的燃煤消費(fèi)量等資料“算”出來的，不是由地方政府上報(bào)的。這就是“算清增量”。例如，COD的源頭分為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活。要計(jì)算這兩類COD排放量，只要找到GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可；SO2的增量則由各省的燃煤增加量來確定。在一段時(shí)間內(nèi)，單位GDP產(chǎn)生的工業(yè)COD的排放量是一定的，這就是“排放強(qiáng)度”；隨著城鎮(zhèn)化率的提高，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，產(chǎn)生的生活COD的排放量也是一定的，這被稱為“COD產(chǎn)生系數(shù)”。

過去，對(duì)于地方官員來說，GDP越高越好，城鎮(zhèn)化率也是越高越好，這兩個(gè)數(shù)字標(biāo)志著官員的政績。但新的統(tǒng)計(jì)和考核辦法讓“GDP”和“城鎮(zhèn)化率”背上了“COD”。如果你為了政績，虛報(bào)GDP和城鎮(zhèn)化率的話，那你就要承擔(dān)由此帶來的COD的虛漲。地方政府報(bào)的GDP越高，COD的新增量就越高，需要承擔(dān)的減排任務(wù)就越重。因此，COD能有效擠去GDP虛高的泡沫。

計(jì)算出COD和SO2的增量具體的計(jì)算公式是：工業(yè)新增COD排放量=該省GDP增量ד排放強(qiáng)度”；生活新增COD排放量=該省城鎮(zhèn)人口增量דCOD產(chǎn)生系數(shù)”；新增SO₂排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的轉(zhuǎn)換系數(shù)。僅是減排指標(biāo)考核統(tǒng)計(jì)體系的一部分?！笆晃濉睖p排目標(biāo)是在消化五年新增排放量的基礎(chǔ)上，再在2005年的基數(shù)上下降10%。自2006年起，地方政府每年的GDP都會(huì)上升，燃煤量也會(huì)上升，環(huán)保部門就會(huì)通過相應(yīng)指標(biāo)算出污染物的新增量。例如，某地區(qū)在2005年的SO2排放總量為100萬噸，到2010年底該地區(qū)共排放了130萬噸SO2，如果要求SO₂排放總量在2005年的基數(shù)上減少10％，該地區(qū)要減到90萬噸，實(shí)際上要減排近31%。也就是說，不僅要消化掉30萬噸新增排量，還要消化掉10萬噸存量，一共要減排40萬噸。對(duì)此，地方必須要通過一系列措施來減排。譬如，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停了多少小火電，建設(shè)了多少脫硫設(shè)施等，這樣才能減少SO2排放40萬噸。這個(gè)“40萬噸”是由各地政府上報(bào)，國家環(huán)保部門和直屬的各環(huán)境保護(hù)督查中心逐一進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，此即“核準(zhǔn)減量”。總的看來，這種節(jié)能減排指標(biāo)的核算方法簡單易行、富于可操作性。

參考文獻(xiàn)：

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［2］ 蔡守秋.第三種調(diào)整機(jī)制——從環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法角度進(jìn)行研究：上［J］.中國發(fā)展，2004（1）：29-36.

［3］ 蔡守秋.第三種調(diào)整機(jī)制——從環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法角度進(jìn)行研究：下［J］.中國發(fā)展，2004（2）：27-35.

（責(zé)任編輯 徐 丹）