彭曉彪 王桂嬌

【摘 要】 國家增加了對高校教育經(jīng)費的投入，預(yù)計在2012年末達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。在加大經(jīng)費投入的同時，要求學(xué)?？茖W(xué)精細(xì)地編制預(yù)算。戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算圍繞組織的戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算，能確保組織目標(biāo)的實現(xiàn)。對于常規(guī)性活動則采取一般預(yù)算和零基預(yù)算方式?？茖W(xué)的預(yù)算編制模式可以節(jié)約經(jīng)費，集聚有限資金解決組織發(fā)展的瓶頸問題。文章以渤海大學(xué)為例介紹了戰(zhàn)略導(dǎo)向績效預(yù)算管理模式的實施方案、優(yōu)勢及缺點。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 戰(zhàn)略導(dǎo)向； 績效預(yù)算

一、引言

2010年6月通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十六條規(guī)定：“加大教育投入?！岣邍邑斦越逃?jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。在加大經(jīng)費投入的同時，對學(xué)校的預(yù)算管理機(jī)制提出了科學(xué)化、精細(xì)化要求，規(guī)劃綱要第五十八條規(guī)定：“加強(qiáng)經(jīng)費管理。堅持依法理財，嚴(yán)格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀(jì)律。建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！⒔?jīng)費使用績效評價制度，加強(qiáng)重大項目經(jīng)費使用考評”。按照要求，各級政府均加大了對教育經(jīng)費投入，各高校經(jīng)費得到了大幅提高。在經(jīng)費增加的同時，高校必須改變過去舊的基數(shù)調(diào)整預(yù)算管理模式，結(jié)合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，編制科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算，并對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績效考評，提高資金的使用效率。戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式，是以組織戰(zhàn)略為主導(dǎo)，對目標(biāo)完成情況進(jìn)行績效考評的一種預(yù)算管理模式，比較適合高校的預(yù)算管理。本文結(jié)合渤海大學(xué)預(yù)算管理改革實踐討論戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式。

二、戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式簡介

預(yù)算是一定時期內(nèi)為實現(xiàn)特定目標(biāo)所必須完成各種項目的計劃，包括對所用資源和可用資源的預(yù)計，通常還需要與過去一個或多個時期進(jìn)行對比，并說明未來的需求（林奇，2001）。績效預(yù)算是以績效為基準(zhǔn)的預(yù)算，在這種預(yù)算管理方式下，將原來的預(yù)算“投入——行為——結(jié)果”的模式顛倒過來，即“結(jié)果——行為——投入”，由結(jié)果決定投入的數(shù)量，每一分投入都有相應(yīng)的結(jié)果與之相對應(yīng)，并在預(yù)算執(zhí)行過程中和預(yù)算期結(jié)束對目標(biāo)的完成情況進(jìn)行考評，提高了資金的使用效率?？冃ьA(yù)算中的“結(jié)果”則來源于組織的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略是一個組織的長期方向及活動范圍，戰(zhàn)略目標(biāo)是一個組織實施戰(zhàn)略想要達(dá)到的最終目的，戰(zhàn)略與戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)定了組織未來的發(fā)展方向，即對組織未來的容貌進(jìn)行較為宏觀的勾勒。為完成戰(zhàn)略規(guī)劃或設(shè)想，必須對戰(zhàn)略目標(biāo)予以量化分解，形成相應(yīng)目標(biāo)值，作為所屬各分部門的戰(zhàn)略目標(biāo)。這些目標(biāo)值就形成了績效預(yù)算中的“結(jié)果”。具體如圖1。

由圖1可知，戰(zhàn)略由最高決策部門做出，然后自上而下按部門進(jìn)行部署；而預(yù)算恰好相反，是由各獨立部門根據(jù)分配的目標(biāo)值確定部門戰(zhàn)略目標(biāo)，由戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算目標(biāo)，作出部門預(yù)算，然后匯總成總預(yù)算。決策部門根據(jù)總預(yù)算確定所需資源，根據(jù)部門預(yù)算分配資源。在預(yù)算執(zhí)行過程中和預(yù)算結(jié)束時，將部門目標(biāo)值與完成情況相核對，進(jìn)行預(yù)算績效考核，決定獎懲。

總之，在戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式下，是先有戰(zhàn)略；然后根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定相應(yīng)的預(yù)算；最后根據(jù)完成情況進(jìn)行預(yù)算的績效考核。

三、戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式在高校的具體實施方案

（一）根據(jù)高校自身所處的內(nèi)外部環(huán)境，制定戰(zhàn)略目標(biāo)及戰(zhàn)略規(guī)劃

戰(zhàn)略是非營利組織成敗的關(guān)鍵，它描述了組織未來的發(fā)展方向及形貌（蓋特納，2003）。高校應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展階段及內(nèi)外部環(huán)境等因素，確定發(fā)展戰(zhàn)略并對其進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的描述。渤海大學(xué)面對新的教育形勢，對學(xué)校的未來發(fā)展作出了規(guī)劃，確定了建設(shè)“擁有國家一流學(xué)科、多學(xué)科協(xié)調(diào)發(fā)展、特色突出、國內(nèi)知名的高水平綜合性教學(xué)研究型大學(xué)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，提出了堅持“一個中心”、打贏“兩大攻堅”、實施“三大戰(zhàn)略”的總體發(fā)展思路，即以教學(xué)科研為中心，突出提升教學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平以及提高學(xué)生創(chuàng)新能力和實踐能力；“兩個攻堅”，一是學(xué)科交叉融合，實現(xiàn)一級學(xué)科博士授權(quán)點的突破；另一個是籌集增量發(fā)展資金，確保學(xué)校平穩(wěn)運行和又好又快發(fā)展；“三項戰(zhàn)略”是指全面實施“特色戰(zhàn)略”、“精品戰(zhàn)略”和“集聚戰(zhàn)略”，并對具體思路進(jìn)行具體描述和詳盡的目標(biāo)值量化分解，落實到二級學(xué)院。

（二）編制戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算

績效預(yù)算編制應(yīng)以“結(jié)果”為出發(fā)點進(jìn)行編制，即將戰(zhàn)略目標(biāo)分解所得具體指標(biāo)分配至相應(yīng)部門，部門根據(jù)需完成的任務(wù)指標(biāo)確定所需資金預(yù)算；然后由預(yù)算管理部門匯總成總預(yù)算。預(yù)算期滿或預(yù)算執(zhí)行期間，對預(yù)算完成情況進(jìn)行考核，決定相應(yīng)的獎懲。高校是以教書育人和科學(xué)研究為主的非營利組織，其組織活動具有一定的規(guī)律性和重復(fù)性，但是為完成其戰(zhàn)略目標(biāo)，則在預(yù)算編制時必須有所側(cè)重。渤海大學(xué)基于學(xué)校的戰(zhàn)略導(dǎo)向，按照部門預(yù)算目標(biāo)的不同，確定了分部門、分項目的“專項預(yù)算、一般預(yù)算、零基預(yù)算”的預(yù)算編制原則，具體編制方法如下：

1.專項預(yù)算編制

這部分預(yù)算的編制主要針對科研活動以及學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展中急需解決的任務(wù)，所以專項預(yù)算的編制主要是任務(wù)導(dǎo)向型，是戰(zhàn)略導(dǎo)向績效預(yù)算的最好體現(xiàn)，是實施“特色戰(zhàn)略、精品戰(zhàn)略、集聚戰(zhàn)略”的保證。學(xué)校根據(jù)確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出名品工程建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、重點實驗室建設(shè)、引進(jìn)人才專項工程、拔尖人才專項工程、預(yù)科研招標(biāo)課題等特色及名品工程，每年8—9月向全校發(fā)布，11月初由學(xué)校各部門進(jìn)行申報并提出資金預(yù)算申請。財務(wù)預(yù)算委員會會同學(xué)校教授委員會、學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會及專家進(jìn)行論證，通過后編入預(yù)算方案，納入年度預(yù)算，設(shè)立專項資金予以資助。每年末，由財務(wù)預(yù)算委員會、考核處牽頭，組織項目主管部門、審計處、計財處及各委員會專家，根據(jù)項目完成情況進(jìn)行績效考核，進(jìn)行相應(yīng)的獎懲。

2.一般預(yù)算編制

學(xué)校的教學(xué)活動具有重復(fù)性和規(guī)律性，并且所需經(jīng)費的多寡與教師、學(xué)生人數(shù)有緊密聯(lián)系，一般預(yù)算主要是針對教學(xué)單位。一般預(yù)算經(jīng)費內(nèi)容涵蓋辦公費、差旅費、實驗費、學(xué)生活動費、招待費、機(jī)動費、超課時津貼等。這些經(jīng)費根據(jù)教學(xué)單位教師人數(shù)及其實際工作量、研究生及本科生人數(shù)等按公式進(jìn)行測算后下達(dá)資金指標(biāo)，以辦公費為例進(jìn)行說明。

辦公費=基數(shù)+每教師標(biāo)準(zhǔn)×教職工數(shù)+每學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)×學(xué)生數(shù)

經(jīng)過科學(xué)測算，使經(jīng)費既能滿足教學(xué)單位的正常運轉(zhuǎn)，又不會因經(jīng)費過度充裕而造成浪費，改變了原來各教學(xué)部門開支無計劃、資金缺乏就伸手向?qū)W校申請的預(yù)算軟約束的局面，提倡勤儉、厲行節(jié)約的風(fēng)氣在各部門悄然興起，很多部門都是打印紙兩面用、能夠自己維修的工作絕不找外面人員維修。據(jù)測算，實行嚴(yán)格的預(yù)算編制后，節(jié)約資金近500多萬元，學(xué)校將這部分節(jié)約的資金用到急需發(fā)展的地方，解決了很多制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題。

3.零基預(yù)算編制

零基預(yù)算要求一切從實際需要與可能出發(fā)，根據(jù)預(yù)算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費用預(yù)算。行政部門與教輔部門適合按照零基預(yù)算法編制預(yù)算。計財處每年11月初將編報要求通知行政部門及教輔部門，各部門根據(jù)本單位確定的需辦事項在支出為零的基礎(chǔ)上編報預(yù)算，于11月15日前將預(yù)算方案報至計財處，計財處會同財務(wù)預(yù)算委員會、教授委員會、考核處、監(jiān)察處、審計處進(jìn)行初步審核，12月初將初審意見反饋各預(yù)算部門，各部門進(jìn)行調(diào)整后上報計財處，作為下一年度支出的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。零基預(yù)算能使行政與教輔部門的人員廣泛參與，每個部門、每位員工均要對下一年的工作活動作出合理的安排和預(yù)計，并且要經(jīng)過本部門負(fù)責(zé)人、教授委員會、考核處等相關(guān)部門的審核，可去除一些不必要、不充分的活動，使學(xué)校有限的資源得到充分的運用。

（三）預(yù)算的審批及調(diào)整

各種預(yù)算編制結(jié)束后，經(jīng)計財處匯總后編制預(yù)算草案，經(jīng)財務(wù)委員會、教授委員會審議，校長辦公會和黨委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。特殊情況需要追加預(yù)算的，由各部門提出書面報告，教授委員會審核通過，分管校領(lǐng)導(dǎo)簽署意見后，計財處按審批權(quán)限對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。預(yù)算外專項依據(jù)資金額度不同分別由計財處處長、分管財務(wù)工作校領(lǐng)導(dǎo)、校長、校長辦公會和黨委會審定后批準(zhǔn)。一次性追加預(yù)算經(jīng)費額度不超過5 000元的，由計財處處長審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費額度在5 000元以上、不超過2萬元的，由主管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費額度在2萬元以上、不超過10萬元的，由校長審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費額度在10萬元以上、不超過30萬元的，由教授委員會審核、校長辦公會審批；一次性追加預(yù)算經(jīng)費額度在30萬元以上的，由教授委員會審核、校長辦公會研究、黨委會審議通過后，由校長簽字執(zhí)行。對預(yù)算調(diào)整及追加的嚴(yán)格限制保證了預(yù)算的嚴(yán)肅性，使各部門認(rèn)真編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。

（四）制度及組織保障

為保證戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算順利實施，學(xué)校從制度和組織機(jī)構(gòu)兩方面進(jìn)行了優(yōu)化改革：

1.出臺了《經(jīng)費預(yù)算暫行辦法》、《費用報銷流程》等相關(guān)文件，明確了預(yù)算編制程序、預(yù)算審核步驟、預(yù)算內(nèi)費用報銷程序等涉及預(yù)算的事項。

2.成立并完善了教授委員會、學(xué)術(shù)委員會、財務(wù)預(yù)算委員會、考核處等部門職責(zé)，保障預(yù)算的專家審核和考核獎懲。按照建立現(xiàn)代大學(xué)制度要求，學(xué)校成立并完善了教授委員會、教學(xué)委員會、學(xué)術(shù)委員會，對其職責(zé)進(jìn)行了更為清晰的界定，明確了其對各自領(lǐng)域預(yù)算審核的職能，保障預(yù)算的科學(xué)性。成立了財務(wù)預(yù)算委員會、考核處等部門，保障預(yù)算編制、預(yù)算考核的實施。

四、實施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式評價

通過實施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式，可使組織獲得如下優(yōu)勢：

（一）圍繞組織的戰(zhàn)略目標(biāo)制定預(yù)算，使完成組織預(yù)期目標(biāo)有了資金保障

戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式，是先有戰(zhàn)略目標(biāo)；然后圍繞該目標(biāo)編制預(yù)算，實現(xiàn)組織目標(biāo)有了充足的資金保障。渤海大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r和所處外部環(huán)境，制定了“特色、精品、集聚戰(zhàn)略”，并據(jù)此戰(zhàn)略制定了預(yù)算，實施以后，成效顯著：建設(shè)了一個省級重大實驗平臺，建成了經(jīng)管學(xué)科實驗示范中心，獲批的國家級項目數(shù)量、質(zhì)量均有大幅提升等。

（二）預(yù)算的績效考評使組織目標(biāo)的實現(xiàn)有了制度上的保證

預(yù)算期結(jié)束后，根據(jù)目標(biāo)的完成情況，進(jìn)行相應(yīng)的績效考評，在制度上保證了組織目標(biāo)的實現(xiàn)，對預(yù)算的執(zhí)行人既是監(jiān)督也是激勵。

（三）厲行節(jié)約，集聚有限的資金解決制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題

按照各部門完成任務(wù)的不同，實施了“績效預(yù)算、一般預(yù)算和零基預(yù)算”三種預(yù)算編制方式，使預(yù)算的編制和實施更加科學(xué)合理。據(jù)測算，實施新的預(yù)算編制模式，可使資金節(jié)約30%，集聚節(jié)約的資金可集中解決制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題。

實施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式缺點在于部分單位開始時不能適應(yīng)這種預(yù)算模式，仍然按照原預(yù)算模式辦理支出，導(dǎo)致沒到預(yù)算期末，預(yù)算已使用完的尷尬局面。所以，在實施戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式時應(yīng)做好宣傳等工作，避免各預(yù)算單位出現(xiàn)無資金可用的被動局面。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 喬春華.論高校經(jīng)費科學(xué)化管理[J].財會研究，2012（2）.

[2] 高雷.從高校發(fā)展略談績效預(yù)算管理[J].會計之友，2006（9）.

[3] 毛建青，宣勇.構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)經(jīng)費分配和預(yù)算管理的新機(jī)制——基于學(xué)科發(fā)展的視角[J].財會研究，2011（4）.

[4] 耿閃清，方麗娟，陳玉清.市場·學(xué)科·特色——寧夏理工學(xué)院會計特色專業(yè)建設(shè)體會[J].財會研究，2011（4）.

[5] 包曉嵐.基于戰(zhàn)略導(dǎo)向和績效基準(zhǔn)的非營利組織預(yù)算研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文，2009.

[6] 劉海峰，李霽友.高校財務(wù)預(yù)算管理模式及發(fā)展趨勢研究[J].生產(chǎn)力研究，2010（5）.

[7] 傅建雯.高校預(yù)算管理機(jī)制的改進(jìn)與完善[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（11）.